IL SISTEMA DEI CONTROLLI NELLE AZIENDE E NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

Transcript

1 IL SISTEMA DEI CONTROLLI NELLE AZIENDE E NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE PROF. GAVINO NUZZO

2 Indice 1 IL SISTEMA DEI CONTROLLI NELLE AZIENDE E NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE DECISIONE ESECUZIONE CONTROLLO CONFORMITÀ ALLA LEGGE E AI REGOLAMENTI IL SISTEMA DEI CONTROLLI NEGLI ENTI PUBBLICI - QUADRO NORMATIVO di 10

3 1 SOGGETTI: distinzione tra controlli effettuati da soggetti esterni/interni OGGETTI: singole operazioni, processi complessi, un determinato centro di responsabilità, l operato di un certo dirigente. PROSPETTIVA TEMPORALE: rispetto ad un determinato evento o periodo si distinguono controlli: Antecedenti (ex ante) Concomitanti Successivi (ex post) APPROCCIO: si possono distinguere controlli di tipo Formale/sostanziale Burocratico (es. è stato rispettato il termine per l approvazione in Giunta del Piano Esecutivo di Gestione?) o Manageriale (es. i programmi di assunzione rispondono a criteri di razionalità economica?) Di legittimità (es. l impegno di spesa è stato assunto regolarmente?) o di merito (es. perché è stato scelto un certo fornitore?) Aspetti definitori Classificazioni dei controlli. E molto diffusa la distinzione dei controlli tra interni ed esterni in base a criteri classificatori di tipo funzionale od organico Controlli Criterio funzionale Controlli finalizzati al soddisfacimento degli specifici interessi dei soggetti che agiscono nell ente (organi politici direttivi, management, direzione generale, ecc.) Criterio organico Controlli finalizzati alla tutela degli interessi riconducibili alla generalità degli stakeholders, cioè dei soggetti che manifestano nei confronti dell azienda interessi di una più generale natura socio-economica (cittadini, enti pubblici di ordine superiore, fornitori, creditori, dipendenti, beneficiari/utenti, ecc.) Controlli posti in essere dagli organi e dalle funzioni aziendali competenti che appartengono all organizzazione dell ente (es. consiglio, anche mediante apposite commissioni consultive, organo di revisione, servizio di controllo interno/revisione, ) Controlli svolti da soggetti che si collocano al di fuori del tessuto organico e funzionale della struttura dell ente (es. Corte dei conti, Ministero dell Economia e delle Finanze, Ministero Vigilante, altre amministrazioni sovraordinate, ecc.). 3 di 10

4 Le classificazioni dell attività di controllo in base al criterio funzionale o al criterio organico hanno significato del tutto convenzionale e spesso non univoco. Più significativo appare un approccio di tipo sistemico all analisi del sistema dei controlli societari che, tenuto conto della distinzione organica, privilegi l identificazione degli obiettivi funzionali attribuiti ai controlli, volti al soddisfacimento degli interessi sia interni sia esterni all impresa. Il sistema dei controlli societari può essere rappresentato come il complesso organico e funzionale di elementi interni ed esterni all ente fra loro integrati, interdipendenti e finalizzati al migliore conseguimento delle finalità dell ente. Nell ottica sistemica, il sistema dei controlli aziendali può essere 4 di 10 definito con riferimento alla nozione ed agli obiettivi dei controlli che la dottrina e la prassi internazionali e nazionali attribuiscono tipicamente ai controlli interni aziendali. Il sistema dei controlli, infatti, è riconducibile alle attività di controllo interno, sulle quali vengono istituzionalmente svolti successivi controlli (per questo sovente definiti di secondo grado ) posti in essere da organismi esterni all azienda, dotati a vario titolo di poteri di vigilanza e di intervento nei confronti dell ente, in funzione dell esigenza di tutela pubblica giuridicamente riconosciuta agli interessi esterni. Aspetti definitori - Configurazione sistemica dei controlli. Il sistema dei controlli viene identificato come l insieme strutturato di organi e funzioni, finalizzato al processo cui è affidato il compito di fornire una ragionevole sicurezza sulla realizzazione degli obiettivi di: EFFICACIA ED EFFICIENZA DELLE ATTIVITÀ OPERATIVE, svolte nel solco delle linee strategiche e delle politiche aziendali e compatibili con la salvaguardia del patrimonio dell ente performance objectives compliance; CONFORMITÀ dei processi e delle procedure aziendali ALLE LEGGI ED AI REGOLAMENTI che disciplinano l attività dell ente reporting objectives ATTENDIBILITÀ DEL SISTEMA INFORMATIVO AZIENDALE, sia nelle componenti finalizzate alla predisposizione della periodica informativa contabile e della diversa informativa al pubblico, sia in quelle finalizzate alla redazione dei documenti gestionali interni. quale La decisione e l esecuzione necessitano del processo di controllo, senza il il comportamento aziendale perde il necessario requisito della razionalità: l azienda prosegue senza verificare la rotta programmata Il controllo, in quest ottica, ha per oggetto le

5 modalità di conseguimento degli obiettivi di economicità delle attività operative presuppone l identificazione preliminare del fine ultimo dell ente, rappresentato in termini di obiettivi di carattere generale, strategie e politiche aziendali che definiscono i concreti obiettivi di carattere specifico (cc.dd. sotto-obiettivi) assegnati alle singole unità dell ente. Efficacia ed efficienza delle attività operative Il controllo è un elemento dell unitario processo che determina il comportamento aziendale 5 di 10

6 2 Decisione esecuzione controllo I controlli attengono alla verifica della coerenza delle azioni intraprese dai singoli soggetti che costituiscono la struttura organizzativa aziendale rispetto alla missione globale dell ente. Risulta essenziale identificare e gestire i fattori di rischio endogeno ed esogeno che possono influire sul conseguimento sia degli obiettivi generali sia degli obiettivi specifici, al fine di assicurare il miglioramento delle condizioni di economicità. Il sistema dei controlli è, quindi, orientato a valutare ciascuna unità operativa con riferimento, da un lato, al conseguimento degli obiettivi specifici ad essa assegnati (i.e. efficacia) con l impiego delle risorse per la loro realizzazione (i.e. efficienza) e, dall altro lato, alla considerazione dei fattori di rischio ed alla connessa probabilità del verificarsi di eventi negativi che possono influenzare il raggiungimento di quegli obiettivi. Muovendo dalle risultanze di tali attività, vanno individuate le cause di eventuali scostamenti fra i risultati raggiunti e gli obiettivi prefissati (cc.dd. attività di feed-back) ovvero fra gli obiettivi prefissati ed i risultati prevedibili (cc.dd. attività di feed-forward), al fine di intraprendere le opportune azioni correttive per favorirne il processo di allineamento. Il controllo è un elemento dell unitario processo che determina il comportamento aziendale. In generale, si possono distinguere documenti aventi valenza e finalizzazione prevalentemente esterna/pubblica (espressamente definiti dalla legge anche per quanto riguarda la forma (es. RPP, bilancio di previsione, rendiconto), dai documenti a valenza e finalizzazione prevalentemente interna, come i documenti di programmazione di dettaglio (es. ulteriori dettagli del piano esecutivo di gestione, piano d azione per la promozione della raccolta differenziata). I controlli di attendibilità dei dati e delle informazioni aziendali assumono un significato non astratto solo a condizione di aver definito le convenzioni da assumere per identificare i parametri di riferimento della attendibilità, cui raffrontare le evidenze della situazione aziendale rappresentata nell una piuttosto che nell altra delle due categorie di documenti informativi. 6 di 10

7 Nel caso in cui i dati e le informazioni abbiano valenza e finalizzazione esterne, la convenzione di riferimento è tipicamente regolamentata ed imposta in via obbligatoria e generalizzata per tutelare il diritto dei terzi ad una corretta informazione (anche solo nelle linee generali). Nel caso di valenza e finalizzazione interne, viceversa, la convenzione di riferimento viene scelta e introdotta in via discrezionale non obbligatoria dagli stessi organi interni dell ente, con l obiettivo di ottimizzare l utilizzo dello strumento informativo a fini gestionali da parte degli amministratori e del management dell impresa. Nel primo caso, il controllo sulla attendibilità dei dati e delle informazioni aziendali deve fare riferimento alle norme di legge e/o a principi contabili di generale accettazione, che definiscono i criteri legali per quantificare le grandezze patrimoniali ed economiche che esprimono la situazione aziendale; nel secondo caso, tale controllo deve fare riferimento a prassi o procedure interne aziendali, che definiscono i criteri convenzionali per la stima dell andamento gestionale. I controlli sul conseguimento degli obiettivi di conformità si sostanziano nella verifica del rispetto della normativa che disciplina lo svolgimento dell attività aziendale L attività di controllo in esame comporta, pertanto, l accertamento dell osservanza: della normativa che presiede allo svolgimento dell attività dell ente (es. norme del TUEL, norme fiscali, assistenziali e previdenziali, norme a tutela della sicurezza dei lavoratori, norme in materia di trattamento di dati personali, ecc.) dei regolamenti e degli statuti autonomamente adottati, con i quali, in virtù del principio di autonomia, ciascun ente specifica nel dettaglio alcuni ambiti di discrezionalità della propria attività (es. statuto, regolamento di contabilità, regolamento organizzativo, ecc.) Si tratta di controlli fondamentali soprattutto negli enti pubblici, nei quali, tuttavia, essi spesso rischiano di assumere carattere prevalente rispetto agli altri controlli, tenuto conto dell elevatissima complessità dello scenario normativo in cui operano gli enti Obiettivi del sistema dei controlli. 7 di 10

8 3 Conformità alla legge e ai regolamenti Con le riforme degli anni 90 si è voluto passare da controlli prevalentemente di tipo burocratico: Il controllo si limita a valutare se l attività amministrativa sia stata svolta nel rispetto degli schemi predefiniti dalle norme e dai regolamenti aziendali. Tale approccio contraddistingue un modello organizzativo di tipo Weberiano: ciascun componente dell organizzazione ha ambiti discrezionalità minimi o nulli. Il controllo può essere effettuato con ottimi risultati anche da soggetti completamente esterni all azienda A controlli prevalentemente di tipo manageriale: Condivisione della programmazione tra sfera politica e gestionale Controllo ex post sugli obiettivi (prefissati e condivisi). Larga parte dell attività di controllo viene svolta all interno della struttura dell ente, senza l intervento di soggetti esterni. 1. Le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a: a. garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile); b. verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); c. valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); d. valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico). 8 di 10

9 4 Il sistema dei controlli negli enti pubblici - quadro normativo Art. 1 del D.Lgs. N. 286/1999 (per gli enti locali: art. 147 D.Lgs. 267/2000) Soggetti del controllo: es. uffici di ragioneria dell ente, uffici di revisione interna (se presenti), organo di revisione (eventualmente costituito il forma di collegio dei revisori dei conti). All esterno, la corte dei conti. Oggetto: Conformità alle norme legislative, ai regolamenti interni e ai principi esterni di : Documenti contabili previsionali e consuntivi (forma dei documenti, principi contabili utilizzati, processo deliberativo, ) Regolare tenuta della contabilità; Adempimenti fiscali, previdenziali, Le fasi del controllo: EX ANTE: 1. Definire le unità organizzative (es. centri di responsabilità) a livello dei quali si intende misurare l efficacia, l efficienza e l economicità, con l identificazione del c.d piano dei centri di costo; 2. Verificare procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili (Tempi, soggetti, modalità) 3. Precisazione delle modalità di rilevazione e ripartizione dei costi (diretti e soprattutto dei costi comuni) e individuazione degli obiettivi da raggiungere; 4. Esplicitare indicatori specifici di economicità, efficienza, efficacia 5. Stabilire frequenza delle rilevazioni; EX POST: 1. Mera applicazione di quanto preventivamente deciso Soggetti del controllo: es. Organo politico esecutivo (es. giunta), direttore generale, diretti superiori gerarchici, nucleo di valutazione dei dirigenti (se istituito); Oggetto Prestazioni e competenze organizzative dei dirigenti Risultati conseguiti vs. obiettivi e risorse assegnate (importanti le evidenze del controllo di gestione) 9 di 10

10 Determinazione degli incentivi Si tratta di un processo che deve sempre essere condiviso con l interessato e deve svolgersi almeno annualmente. Soggetti del controllo: es. Organi politici rappresentativi (es. consiglio) ed esecutivi (es. giunta), con il supporto della struttura gestionale. All esterno: gli enti sovraordinati e i cittadini. Oggetto Analisi degli scostamenti tra programmato e realizzato Valutare l impatto delle politiche sull ente e su tutti gli stakeholders Determinare le opportune azioni correttive (feed-back). 10 di 10