INDICE Capitolo I PREMESSA RAGIONI E PROSPETTIVE DELLA RICERCA 1. Le ragioni della ricerca. L introduzione dell opposizione di terzo nel processo amministrativo impone una rimeditazione sui limiti soggettivi del giudicato amministrativo... 1 2. (Segue). Importanza di una definizione delle categorie di soggetti ricomprese nell ambito di incontestabilità proprio del giudicato, e perciò escluse dall opposizione di terzo: l ampiezza eccessiva dei soggetti ammessi a contestare il giudicato compromette la stabilità di quest ultimo, ed in definitiva compromette una tutela effettiva per il ricorrente. Incertezze sulla possibilità di contestare il giudicato per i terzi interessati di riflesso... 17 Capitolo II IL DIBATTITO SUL TEMA NEL DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO 1. Il dibattito sul tema in diritto processuale amministrativo, prima della sentenza della Corte costituzionale sull opposizione di terzo. I due orientamenti fondamentali: il giudicato amministrativo di annullamento opera erga omnes, in caso di inscindibilità del vizio dedotto; negli altri casi esso fa stato solo inter partes (Ranelletti); il giudicato amministrativo opera, per i titolari di interessi giuridici, sempre e comunque inter partes, in ossequio al principio processualcivilistico (Cammeo). L affermarsi della tesi di Ranelletti in giurisprudenza e in dottrina, con specifico riferimento all indivisibilità dell atto come causa di estensione ultra partes del giudicato di annullamento (Guicciardi, Zanobini, Nigro, Sandulli, Alessi)... 49 2. (Segue). Un possibile approccio diverso al problema: anziché estendere la portata del giudicato si estenda il contraddittorio precedente al giudicato (Benvenuti, Vipiana, Corletto).......... 66 3. (Segue). Il dibattito successivamente alla sentenza della Corte costituzionale sull opposizione di terzo. L incontestabilità del giudicato opera sempre inter partes, ma l annullamento dell atto inscindibile, in quanto tale, vale erga omnes: possono contestare il
vi giudicato tutti i controinteressati sostanziali pretermessi, anche intesi in senso ampio (Travi, Corletto, Lorenzotti), con alcune eccezioni, per esempio con riferimento agli interessati di riflesso (Travi, Corletto) o ai controinteressati rispetto ad atti generali o normativi (Corletto). Un impostazione diversa: la sentenza non è opponibile ai terzi processuali controinteressati successivi (Maruotti)... 71 Capitolo III IL MODELLO PARADIGMATICO INDICATO DALLA CORTE COSTITUZIONALE: I LIMITI SOGGETTIVI DEL GIUDICATO CIVILE NEL DIBATTITO PROCESSUALCIVILISTICO E I RIFERIMENTI IN TALE DIBATTITO AI LIMITI SOGGETTIVI DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO 1. I limiti soggettivi del giudicato civile: cenni storici. Nel diritto romano e nel diritto medioevale il giudicato opera in linea di principio inter partes; solo in alcuni casi, in via eccezionale, esso opera ultra partes. L estensione ultra partes del giudicato civile nel dibattito moderno, con specifico riferimento alle ricostruzioni processualcivilistiche sui limiti soggettivi del giudicato amministrativo. I criteri incentrati sulla pregiudizialità-dipendenza tra situazioni soggettive e sull inscindibilità: a) la logica inscindibilità dell oggetto del processo come accade nelle ipotesi di impugnazione di atti amministrativi come criterio di estensione del giudicato ai terzi (Chiovenda); b) la subordinazione, in cui è compresa l inscindibile connessione, come criterio logico di estensione in linea generale del giudicato ai terzi (Betti)....... 88 2. (Segue). L estensione ultra partes del giudicato civile nel dibattito moderno, con specifico riferimento alle ricostruzioni processualcivilistiche sui limiti soggettivi del giudicato amministrativo. Le posizioni fondamentali nel dibattito attuale: a) Allorio e la contestazione dei limiti soggettivi del giudicato: riflessione del giudicato sui terzi per pregiudizialità-dipendenza della loro posizione (effetti riflessi) o per concorso delle azioni rispetto a quelle esercitate in processo (coordinamento necessario, per esigenze di regolamentazione unitaria della situazione controversa). Il giudicato sugli atti amministrativi, ricostruito come giudicato di inefficacia (e non di annullamento) dell atto, vale solo inter partes. b) Liebman e la rigida affermazione dei limiti soggettivi del giudicato: il giudicato ha portata esclusivamente inter partes, mentre la sentenza ha efficacia generale; il giudicato può essere contestato in linea di principio da qualunque terzo che subisca gli effetti della sentenza, senza necessità di distinguere tra effetti diretti e riflessi. Il giudicato sugli atti amministrativi vale sempre inter partes; ma l annullamento dell atto estingue le azioni concorrenti dei terzi interessati... 100
vii 3. Le analisi successive e i diversi punti di equilibrio nell alternativa ultra partes/inter partes sulla valenza del giudicato. Diverse declinazioni della pregiudizialità-dipendenza come fenomeno di espansione del giudicato: a) la pregiudizialità-dipendenza come fonte di riflessione ultra partes della portata del giudicato, da un lato, e la garanzia della difesa dei terzi tramite un interpretazione ampia dell opposizione di terzo revocatoria, dall altro lato (Proto Pisani). b) Ilgiudicatosiriflettesuititolarididiritti,dipendentiin via permanente rispetto a quanto deciso nel giudicato medesimo, ma non sui titolari di diritti dipendenti in via istantanea (Luiso). c) Il giudicato si riflette sui titolari di diritti dipendenti sulla base di analisi da svolgere caso per caso; in particolare, esso si riflette sui terzi titolari di posizioni dipendenti ove si faccia questione di interessi superindividuali ovvero di situazioni per le quali si pongono particolari esigenze di certezza (Menchini). Gli altri casi di estensione del giudicato, diversi dalla pregiudizialità-dipendenza: l inscindibilità della questione decisa e la superindividualità dell interesse fatto valere come elementi di estensione del giudicato: a) analisi del giudicato alla luce dei caratteri delle situazioni soggettive dedotte in processo: a fronte di situazioni soggettive superindividuali e parapubblicistiche oggetto del giudicato (azioni popolari; art. 2377, comma 3 c.c.), ovvero della portata assoluta dell oggetto del giudizio (giudicati su brevetti e giudicati di stato), il giudicato tende ad estendersi ultra partes (Carpi). b) Incasodi rapporti plurisoggettivi inscindibili il giudicato si estende erga omnes secundum eventum litis, applicandosi i principi generali formalizzati dall art. 2377, comma 3 c.c. e 1306 c.c. (Menchini). 117 Capitolo IV I LIMITI SOGGETTIVI DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO 1. L impostazione del problema nella normativa costituzionale: due sistemi di principi non facilmente conciliabili. La effettiva tutela dell attore a volte richiede giudicati validi ultra partes (principio di effettività della tutela: art. 24, comma 1 Cost.) e comunque stabili (principio di ragionevole durata del processo: art. 111, comma 2 Cost.). La tutela di chi deve potersi difendere, ed in particolare dei terzi coinvolti dal contenuto della sentenza, richiede invece che questi ultimi siano ammessi a contraddire, anche dopo la formazione del giudicato (principio del contraddittorio: art. 24, comma 2 Cost. e art. 111, comma 2 Cost.). Necessità di una armonizzazione dei principi costituzionali, alla quale dovrebbe provvedere il legislatore. Due importanti esempi di bilanciamento dei principi costituzionali offerti dal legislatore: il litisconsorzio necessario e i casi di estensione esplicita del giudicato ultra partes... 134
viii 2. Sintesi dell equilibrio tra i principi costituzionali proposto dal modello processualcivilistico sui limiti soggettivi del giudicato. Il giudicato di solito vale inter partes; ma in casi determinati il giudicato vale ultra partes... 167 3. Limiti soggettivi del giudicato amministrativo e litisconsorzio: per un giusto processo amministrativo. L ambito soggettivo del contraddittorio processuale nel senso descritto (contraddittori legittimi) sia determinato per quanto possibile sulla base dell ambito soggettivo in cui la sentenza incide. Permanente importanza della distinzione tra cointeressati e controinteressati, anche a fronte di un ampliamento del contraddittorio processuale, per stabilire la sussistenza di un diritto alla tutela giurisdizionale ed alla partecipazione al processo... 174 4. Sintesi delle oscillazioni sulle categorie soggettive ammesse a contestare il giudicato amministrativo: dai terzi sempre senza tutela, a fronte di giudicati inscindibili, ai terzi sempre ammessi a contestare il giudicato, qualora si sviluppi un interpretazione estensiva della sentenza costituzionale sull opposizione di terzo. Gli orientamenti giurisprudenziali successivi alla sentenza del giudice delle leggi sull opposizione di terzo... 184 5. I soggetti ammessi alla contestazione del giudicato amministrativo: opportunità di un intervento legislativo. Processo ed efficacia del potere amministrativo dedotto in giudizio: l efficacia generale del contenuto dispositivo del provvedimento impugnato, in una prospettiva tesa ad ammettere al ricorso tutti i soggetti coinvolti dal provvedimento... 194 6. Opportunità di distinguere tra diverse posizioni soggettive contrapposte al potere, oggetto del giudicato amministrativo, al fine di individuare i soggetti ammessi alla contestazione di quest ultimo. I destinatari diretti del potere, da un lato, e gli altri interessati all esercizio del potere, dall altro lato, nel dibattito dottrinale e nel sistema normativo... 209 7. Le sentenze di annullamento su atti amministrativi inscindibili ed i limiti soggettivi del giudicato di annullamento: una possibile ricostruzione. Il giudicato amministrativo di annullamento su atti inscindibili vale inter partes processuali in piena applicazione dell art. 2909 c.c. per i destinatari del potere amministrativo. Il giudicato amministrativo di annullamento su atti inscindibili si estende ultra partes (processuali) agli interessati/meri amministrati, non destinatari rispetto al potere amministrativo. Tre ragioni per una possibile estensione del giudicato ultra partes, in capo ai soggetti interessati non destinatari del potere amministrativo: a) difficoltà di applicazione del modello processualcivilistico dei limiti soggettivi del giudicato oltre l intenzione del legislatore processualcivilistico, in un contesto amministrativo in cui tale modello non risulta previsto; b) ammissione al processo amministrativo, ai sensi dell art. 21, legge n. 1034 del 1971, come parti
ix necessarie, dei soli destinatari del potere (limitatamente ai destinatari individuabili sulla base dell atto impugnato) e non degli altri interessati; c) la nascita di giudicati sempre intrinsecamente instabili, qualora si ritenga che tutti i terzi coinvolti dal giudicato amministrativo, e dal potere su cui il giudicato incide, debbano essere ammessi alla contestazione del giudicato. Le diverse categorie di destinatari del potere amministrativo ammessi alla contestazione del giudicato... 233 8. Le sentenze ordinatorie del giudice amministrativo: inefficaci ultra partes per i destinatari, forse efficaci ultra partes per gli interessati non destinatari del potere amministrativo. Problematiche connesse sul piano dell incontestabilità del giudicato. Sentenze ordinatorie del giudice amministrativo e cointeressati in termini: possibile rilevanza di tali soggetti. Validità inter partes delle sentenze ordinatorie e problematiche emergenti con riferimento al contraddittorio processuale... 262 9. Alcune ipotesi applicative delle considerazioni illustrate: limiti soggettivi del giudicato amministrativo e processo su atti e poteri individuali, atti e poteri plurimi e collettivi, atti e poteri normativi e generali... 289 degli autori... 309