1. La funzione di indirizzo politico e i soggetti delle decisioni politiche 2. : storia ed evoluzione 3. : tipologia 4. La forma di governo in Italia: profili storici 5. La forma di governo in Italia: la Costituzione e la prassi 6. La forma di governo in Italia: le trasformazioni 1 1 TEORIE DELLA SEPARAZIONE DEI POTERI John Locke (1632-104): Second Treatise on Civil Government del 1690 Charles de Montesquieu (1689-155): L esprit des lois del 148 2 2 1
LA FORMA DI GOVERNO: DEFINIZIONE La forma di governo attiene al modo come fra gli organi di una comunità politica organizzata si distribuisce la funzione di indirizzo politico, cioè il potere di indirizzarla verso determinati fini generali (fini politici). La disciplina giuridica delle modalità di esercizio del potere politico: forma di governo dal punto di vista strutturale-formale Il sistema politico e ciò che lo influenza (a partire dal sistema elettorale): forma di governo dal punto di vista funzionale 3 3 L EVOLUZIONE STORICA DELLE FORME DI GOVERNO [1] Dalla monarchia assoluta alla monarchia costituzionale in Inghilterra fra Sei e Settecento: il parlamento e la corona sono concepiti come poteri separati Il governo presidenziale negli Stati Uniti (Costituzione del 18): la caratteristica distintiva è la separazione dei poteri fra presidente e Congresso Il governo parlamentare nella versione monista in Inghilterra fra Sette e Ottocento: il governo, all interno del quale emerge la figura del primo ministro, risponde solo alla maggioranza parlamentare (rapporto fiduciario) La monarchia orleanista in Francia (Costituzione del 1830): il governo risponde sia al re sia al parlamento (governo parlamentare nella versione dualista) 4 4 2
L EVOLUZIONE STORICA DELLE FORME DI GOVERNO [2] Il governo direttoriale in Svizzera (Costituzione del 1848): una forma di governo a direzione collegiale così chiamata dal «direttorio» della Francia rivoluzionaria Il parlamentarismo razionalizzato nel Primo dopoguerra: costituisce il tentativo di disciplinare giuridicamente i rapporti fra gli organi costituzionali secondo modelli che riecheggiassero il parlamentarismo inglese Il parlamentarismo dualista nel Primo dopoguerra (Costituzione tedesca di Weimar del 1919, Costituzione austriaca del 1920, Costituzione finlandese del 1919): ha sia i caratteri del governo parlamentare sia un capo dello stato direttamente elettivo dotato di attribuzioni giuridiche rilevanti 5 5 L EVOLUZIONE STORICA DELLE FORME DI GOVERNO [3] Il governo parlamentare nel Secondo dopoguerra: fra soluzioni orientate in direzione monista e il ritorno di soluzioni dualiste Costituzione della IV Repubblica francese del 1948, Costituzione italiana del 1948, Costituzione tedesca del 1949 Costituzioni degli anni Settanta (Costituzione greca del 195, Costituzione portoghese del 196, Costituzione spagnola del 198) Costituzioni degli anni Novanta nei paesi dell Europa centroorientale Il governo semi-presidenziale in Francia (Costituzione della V Repubblica del 1958-1962): al vertice dell esecutivo si stabilisce una ripartizione d influenza fra presidente eletto direttamente dal popolo e primo ministro 6 6 3
LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO: IL GOVERNO PRESIDENZIALE Il corpo elettorale elegge il presidente e il parlamento Il presidente è titolare del potere esecutivo (insieme capo dello stato e capo del governo) Il parlamento non può sfiduciare il presidente Il presidente non può sciogliere il parlamento LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO: IL GOVERNO PARLAMENTARE Il corpo elettorale elegge il parlamento Il capo dello stato ha funzioni relativamente limitate Il governo (primo ministro e gabinetto o consiglio dei ministri) si poggia sul rapporto fiduciario con il parlamento Il parlamento può sfiduciare il governo Il governo può provocare lo scioglimento del parlamento 8 8 4
LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO: IL GOVERNO SEMI-PRESIDENZIALE Il corpo elettorale elegge il presidente e il parlamento Il presidente ha funzioni rilevanti di indirizzo politico Il governo è legato al parlamento dal rapporto fiduciario Il parlamento può sfiduciare il governo Il presidente può sciogliere il parlamento 9 9 LA TIPOLOGIA DELLE FORME DI GOVERNO: IL GOVERNO DIRETTORIALE Il corpo elettorale elegge il parlamento L esecutivo (insieme capo dello stato e governo) è collegiale ed è eletto dal parlamento Il parlamento non può sfiduciare il governo Il governo non può sciogliere il parlamento 10 10 5
LA FORMA DI GOVERNO PRESIDENZIALE È così chiamata perché titolare del potere esecutivo è in prima persona il presidente ed è fondata su poteri separati e distinti: gli USA come modello di riferimento Il presidente è scelto direttamente dal corpo elettorale che elegge altresì il Congresso Il Congresso non può sfiduciare il presidente e il presidente non può in nessun caso sciogliere le assemblee La logica istituzionale è quella dei checks and balances e della ricerca di compromessi legislativi fra presidente e Congresso La principale variabile nella dinamica è il caso del «governo diviso» I singoli parlamentari godono di notevole autonomia 11 11 LA FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE È così chiamata perché l esecutivo è espressione del parlamento e dipende dalla disponibilità di questo a mantenerlo in vita: il Regno Unito come modello di riferimento (modello Westminster o governo di gabinetto) L esecutivo, nominato dal capo dello stato, deve avere la fiducia (esplicita o implicita) del parlamento, il quale, votando in qualsiasi momento la sfiducia al governo, può costringerlo a dimettersi Il potere di scioglimento del parlamento, per lo più, è attribuito di diritto o di fatto al capo del governo È una forma di governo a direzione tendenzialmente monocratica (primo ministro, cancelliere, presidente del governo), con investitura di fatto elettiva, secondo la dinamica del «governo di partito» 12 12 6
LA FORMA DI GOVERNO SEMI-PRESIDENZIALE È così chiamata perché combina alcune caratteristiche del governo presidenziale e del governo parlamentare, ma l accento è sul ruolo del capo dello stato: la Francia della Quinta Repubblica come modello di riferimento Il presidente, eletto direttamente dal popolo, ha importanti attribuzioni proprie di natura politica, fra cui il potere di scioglimento Il parlamento ha il potere di far dimettere il governo con la sfiducia L esecutivo è a direzione duale, «a due teste» (presidente-primo ministro), in genere con sostanziale prevalenza del presidente tranne nei casi di «coabitazione» 13 13 LA FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE È così chiamata perché titolare del potere esecutivo è un organo collegiale: la Svizzera come modello di riferimento L esecutivo (Consiglio federale), formato da sette componenti e con la carica di presidente a rotazione, è eletto dal parlamento (Assemblea federale) Non esiste né la sfiducia parlamentare né lo scioglimento anticipato La dinamica è quella della «democrazia consensuale», di cogestione del governo tra le principali forze politiche, contrapposta a una dinamica competitiva 14 14
ALTRE TIPOLOGIE DI FORME DI GOVERNO Il governo del primo ministro o premierato: una forma di governo parlamentare nella quale in via di diritto o di fatto la figura del primo ministro è particolarmente forte (nomina e revoca i ministri, è il solo titolare del rapporto fiduciario, ha il potere di indire le elezioni anticipate, ha poteri che gli consentono di determinare l indirizzo politico del governo) Il governo a premier direttamente elettivo: una forma di governo parlamentare nella quale l investitura del primo ministro avviene per via elettorale diretta e una eventuale sfiducia comporta automatico scioglimento dell assemblea (a differenza dell altro tipo nel quale possono esserci forme di sostituzione parlamentare del premier) 15 15 PROFILI STORICI DELLA FORMA DI GOVERNO IN ITALIA: L ORDINAMENTO STATUTARIO E LA SUA EVOLUZIONE Monarchia costituzionale (art. 5 St.: «al re solo appartiene il potere esecutivo) Governo parlamentare dualista (presidenti del Consiglio e corona dal 1848 al 1922) 16 16 8
LA SCELTA DEL GOVERNO PARLAMENTARE ALLA COSTITUENTE Assemblea costituente (ordine del giorno Perassi, 5 settembre 1946) «La seconda Sottocommissione... ritenuto che né il tipo di governo presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo» Costituzione Artt. 92-95 1 1 LA FORMA DI GOVERNO NELLA COSTITUZIONE ITALIANA È il presidente della Repubblica a nominare il presidente del Consiglio, senza alcuna indicazione sul procedimento da seguire Il governo necessita della fiducia di entrambe le Camere, ma entra in carica prima col giuramento Ciascuna camera può approvare una mozione di fiducia alla sola condizione che sia presentata da un decimo dei componenti e col solo vincolo che non sia votata all improvviso (il voto è per appello nominale e basta la maggioranza semplice) Non è rinvenibile nessun elemento che conduca a una qualche forma di gerarchizzazione a vantaggio del presidente del Consiglio (primus inter pares) Al presidente della Repubblica sono attribuiti importanti poteri, ma è prevista la controfirma per tutti gli atti presidenziali 18 18 9
LA PRASSI DELLA FORMA DI GOVERNO ITALIANA [1] Il periodo del centrismo degasperiano dal 1948 al 1953 Il presidente del Consiglio era anche il leader indiscusso del partito di maggioranza relativa, la Dc La forma di governo era riconducibile alla tipologia del governo parlamentare a direzione monocratica 19 19 LA PRASSI DELLA FORMA DI GOVERNO ITALIANA [2] I governi a guida Dc ininterrottamente dal 1953 al 1992 (salvo 1981-1982 e 1983-198) Mai, se non per pochi mesi, il presidente del Consiglio fu anche il leader della Dc I governi furono governi di coalizione o, comunque, si fondarono su una maggioranza parlamentare composita La Dc era divisa in correnti organizzate e ciascun ministro rispondeva più al proprio partito e alla propria corrente che al presidente del Consiglio Furono governi assai instabili (durata media 9-11 mesi) La forma di governo fu ridotta a un singolare esempio di governo a direzione plurima dissociata 20 20 10
FORMA DI GOVERNO E RIFORMA DEL SISTEMA ELETTORALE NEGLI ANNI NOVANTA Instaurare una competizione bipolare per permettere l investitura popolare del governo Imporre un salutare ricambio di classe politica Porre fine al correntismo che minava all interno i partiti e ne complicava i reciproci rapporti Moralizzare la vita pubblica Semplificare il sistema dei partiti 21 21 RIFORME ELETTORALI E TRASFORMAZIONI DELLA FORMA DI GOVERNO: VERSO GOVERNI DI LEGISLATURA A DIREZIONE MONOCRATICA Referendum elettorale del 2 giugno 1991: dalle preferenze plurime alla preferenza unica per l elezione della Camera Legge 81/1993: elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia Referendum elettorale del 18 aprile 1993: dal proporzionale al maggioritario per l elezione del Senato Legge 26/1993 e Legge 2/1993: elezione della Camera e del Senato con sistema prevalentemente maggioritario uninominale Legge 43/1995: elezione dei consigli regionali con indicazione del candidato presidente e premio di maggioranza Legge cost. 1/1999 e legge cost. 2/2001: elezione diretta del presidente della regione Legge 20/2005: dal maggioritario uninominale al proporzionale con premio di maggioranza 22 22 11
IL RAFFORZAMENTO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO Il costante raffronto con gli altri ordinamenti simili al nostro L esigenza di dare all azione di governo la necessaria continuità e stabilità d indirizzo La legislazione sulla presidenza del Consiglio (l. 400/1988) L accentuarsi della personalizzazione delle campagne elettorali L affermarsi alle elezioni, per ben tre volte, di maggioranze guidate da un leader particolarmente influente, riconosciuto capo indiscusso della coalizione di governo L influenza dei modelli di governo ai diversi livelli sub-nazionali, tutti incentrati sull elezione diretta di sindaci e presidenti 23 23 L INDICAZIONE DEL CAPO DELLA COALIZIONE Legge 20/2005 (modifiche alle leggi elettorali della Camera e del Senato) «[...] i partiti e i gruppi politici organizzati che si candidano a governare depositano il programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come capo della forza politica. I partiti o i gruppi politici organizzati tra loro collegati in coalizione che si candidano a governare depositano un unico programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata come unico capo della coalizione. Restano ferme le prerogative spettanti al presidente della Repubblica previste dall articolo 92, secondo comma, della Costituzione». 24 24 12
LA FORMAZIONE DEL NUOVO GOVERNO DOPO LE ELEZIONI DEL 2008 Dichiarazioni del presidente della Repubblica al termine delle consultazioni (maggio 2008) «... il risultato così netto, e la maggioranza ampia che il voto del 13-14 aprile ha segnato, hanno fatto sì che il capo della coalizione vincente, indicato sulla base della legge elettorale vigente, ha potuto mettersi subito al lavoro per la formazione della squadra di governo è cosa nota a tutti voi per presentare al più presto al presidente della Repubblica, una volta accettato l incarico, la lista dei ministri. Inoltre, la chiarezza del risultato elettorale, ha permesso anche, nei giorni scorsi, qualche scambio di opinioni preliminari e informali tra il leader della nuova maggioranza e il presidente della Repubblica, sulle procedure e sui criteri per la formazione del governo, nello spirito dell art. 92 della Costituzione che implica un rapporto di limpida collaborazione nel rigoroso rispetto delle prerogative di ciascuno». 25 25 BIPOLARISMO E ALTERNANZA Le elezioni politiche: proporzionale con premio di maggioranza (2013) Centro-sinistra (coalizione Bersani) Centro-destra (coalizione Berlusconi) Movimento 5 Stelle (Grillo) Centro (coalizione Monti) Camera 340 seggi Camera 124 seggi Camera 108 seggi Camera 45 seggi Senato 11 seggi Senato 11 seggi Senato 54 seggi Senato 18 seggi * Esclusi il seggio della Valle d Aosta e i seggi della circoscrizione estero; compresi al Senato i seggi del Trentino-Alto Adige (sistema uninominale maggioritario) 26 26 13
GLI SVILUPPI DELLA FORMA DI GOVERNO DAL NOVEMBRE 2011 La crisi del governo Berlusconi IV La formazione di un «governo tecnico» (governo Monti) L esito senza vincitori delle elezioni del febbraio 2013 La formazione di un «governo di larghe intese» (governo Letta) La formazione del governo Renzi 2 2 14