Lo stato della pianificazione in Emilia-Romagna Prof. Ing. Simona Tondelli Alma Mater Studiorum - Università di Bologna, Centro provinciale Studi Urbanistici Bologna Come è ben noto, la legge urbanistica della Regione Emilia-Romagna è entrata in vigore nel 2000, innovando profondamente nei contenuti e nelle procedure la pianificazione urbanistica comunale, con particolare attenzione al progressivo passaggio dai Piani Regolatori Generali (PRG) della previgente LR 47/1978 alla nuova strumentazione urbanistica: Piani Strutturali Comunali (PSC), Regolamenti Urbanistico Edilizi (RUE) Piani Operativi Comunali (POC). In seguito, la LR 6/2009 Governo e riqualificazione solidale del territorio, ne ha precisato alcuni contenuti e ha modificato alcune regole procedurali. I tre strumenti di pianificazione comunale oggi previsti in Emilia-Romagna configurano una tripartizione dei contenuti, a ciascuno dei quali corrisponde uno strumento specifico ed uno specifico iter di formazione e approvazione, secondo un processo che venne definito, allora, di semplificazione della pianificazione. A partire dal 2000, si possono distinguere tre fasi nel processi di rinnovo degli strumenti urbanistici comunali. La fase iniziale, di avviamento, coincide col primo triennio di periodo transitorio previsto dall art. 41 della LR20, durante il quale diversi Comuni hanno concluso l iter di approvazione dei PRG in corso, alcuni Comuni hanno adottato nuovi PRG, mentre altri hanno convertito i PRG vigenti di recente formazione ai contenuti urbanistici del nuovo regime normativo fruendo della procedura prevista dall art. 43 della LR20, il cosiddetto spacchettamento, ossia del ricollocamento dei contenuti del PRG all interno dei nuovi strumenti di pianificazione. Nello stesso periodo è cominciata anche la formazione dei primi PSC. Una seconda fase, che ha inizio nel 2003 e termina nel 2009, ha visto molti Comuni adottare i nuovi PSC; questa fase ha permesso però anche di mettere in luce alcune criticità del processo, che la LR6 ha tentato di sanare, cercando in particolare di accelerare i tempi di elaborazione dei piani (agendo in particolare sulla conferenza di pianificazione), introducendo l obbligatorietà dell approvazione contestuale di PSC e RUE, incentivando le forme di co-pianificazione, di pianificazione intercomunale e di pianificazione in forma associata. Ciononostante, dal 2009 il processo di rinnovo della strumentazione urbanistica ha subito un rallentamento, principalmente a causa della diminuzione della domanda in seguito alla crisi economica. Se si analizza la distribuzione provinciale dei dati relativi all adozione e approvazione dei nuovi strumenti urbanistici al 2015, si osserva una certa disparità nell intensità del processo di rinnovo degli strumenti urbanistici comunali: in particolare, nelle province di Bologna, Ravenna, Reggio Emilia e Forlì-Cesena, molti comuni hanno adottato o approvato il PSC, mentre a Ferrara, Modena, Piacenza e soprattutto Rimini si nota un forte ritardo, con una percentuale esigua di Comuni che hanno avviato il percorso (fig. 1). 1
Fig. 1 Comuni con PSC adottato o approvato La situazione è del tutto analoga se si osservano i dati dei RUE (fig.2), anche in forza della modifica della LR6 che impone l approvazione contestuale di PSC e RUE. Fig. 2 Comuni con RUE adottato o approvato Un discorso a parte merita invece il POC (fig.3); pochissimi sono i piani operativi adottati o approvati, molti dei quali in realtà sono POC zero, ossia strumenti che introducono poche nuove previsioni e che hanno lo scopo principale di traghettare le vecchie previsioni del PRG verso la nuova strumentazione, al fine di garantire una gestione coordinata del territorio attraverso i nuovi strumenti. Su questo strumento, che regola la trasformazione, si è infatti abbattuta in modo più pesante la crisi dell edilizia che ha del tutto o quasi arrestato le grandi trasformazioni immobiliari oggetto, appunto, del POC. 2
Fig. 3 Comuni con POC adottato o approvato In definitiva, dopo 15 anni dall approvazione della LR20, la gran parte dei Comuni emiliano romagnoli ha completato o almeno avviato il processo di rinnovamento dei propri strumenti urbanistici comunali (fig.4). Fig.4 Stato dei piani urbanistici comunali Tale dato trova conferma anche nell analisi della vetustà degli strumenti urbanistici comunali: se si considera l insieme dei PRG e dei PSC approvati (fig.5), si osserva che, complessivamente, circa l 80% dei Comuni è dotato uno strumento urbanistico approvato dopo il 2000. In particolare, si nota come il periodo di maggiore rinnovamento sia compreso tra il 2006 e il 2010. In questo periodo, di particolare interesse è il caso della Provincia di Forlì-Cesena, che ha visto il PTCP approvato nel 2006 assumere valore di PSC per 14 comuni, secondo quanto previsto dall art. 21 della LR20. 3
Fig.5 Vetustà dei piani urbanistici comunali Al rallentamento degli ultimi anni nel tasso di rinnovo degli strumenti urbanistici corrisponde un tentativo di adattare questi strumenti alle mutate condizioni generali. Alcuni dei PSC più recenti, infatti, si concentrano solo sulla riqualificazione e incentivano la rigenerazione urbana (è il caso, ad esempio, della variante di Riqualificazione del Comune di Casalecchio di Reno). Altri, già vigenti, vengono sottoposti a varianti in riduzione (recentissimo è il caso del bando del Comune di Reggio Emilia per la raccolta di manifestazioni di interesse relative alla riclassificazione urbanistica di aree ricomprese in ambiti urbanizzabili del PSC vigente), operazioni sempre sottolineate con grande enfasi da parte delle amministrazioni che avviano questi processi anche se, in realtà, per come è concepito il PSC, si tratta di operazioni prevalentemente di immagine, in quanto non essendo tale strumento conformativo dei diritti edificatori, le aree di nuovo insediamento non sono direttamente assimilabili ad aree di espansione (espansione che, per realizzarsi, deve essere prevista in un POC). Altri Comuni ancora hanno scelto esplicitamente di non avvalersi del POC, inteso appunto come strumento di espansione e trasformazione pesante del territorio, ed estremizzano il valore di piano della rigenerazione del RUE (come nel caso del RUE appena approvato dal Comune di Faenza). Ancora più interessanti sono le esperienze che mostrano un modo originale e nuovo di usare gli strumenti esistenti, adattandoli ad affrontare nuove situazioni: è il caso del POC della rigenerazione del Comune di Bologna (approvato nel 2014), che ha avuto avvio nel 2012 con un avviso pubblico per la presentazione di manifestazioni di interesse e che, attraverso un lungo processo istruttorio e valutativo, ha permesso di individuare 28 proposte, per un totale di 32 aree interessate, per le quali l Amministrazione ha messo a punto degli accordi che sono parte integrante del POC di qualificazione. In questa articolata situazione, la pianificazione urbanistica in Emilia-Romagna si trova davanti a diverse criticità, prima di tutto per i problemi derivanti dal riordino istituzionale. In una regione, come l Emilia-Romagna, dove l urbanistica era stata completamente delegata alla Province, la chiusura di questi enti intermedi mette di fronte ad uno scenario del tutto nuovo. Nell ipotesi che l urbanistica torni ad essere materia della Regione, occorrerà risolvere non solo i problemi di personale (di numeri e competenze che non esistono più in Regione, da acquisire quindi dalla province), ma anche di omogeneizzazione di regole e procedimenti differenti. La LR20, pensata come una legge sperimentale da ricalibrare dopo pochi anni, è invece stata lasciata sostanzialmente inalterata per 4
15 anni, generando situazioni di differenti interpretazioni da Provincia a Provincia, ora difficilmente recuperabili. A ciò si aggiunge un evidente difficoltà nelle possibilità di controllo esercitabili dalla Regione sui temi urbanistici di dettaglio e, quindi, la necessità di trovare probabilmente un organismo a cui affidare la verifica delle trasformazioni minute. Un secondo ordine di problemi riguarda la crisi dell edilizia. Calo della domanda, grandi stock di invenduto, crollo dei prezzi (almeno in alcune aree) a fronte di terreni acquistati a valori di mercato molto elevati e con mutui spesso attivi, pongono di fronte alla necessità di ripensare le trasformazioni della città. Nonostante il PSC non sia conformativo dei diritti edificatori, la previsione degli ambiti di nuovo insediamento ha creato delle aspettative che si sta cercando di soddisfare in qualche modo, ipotizzando ad esempio il trasferimento di quei diritti verso le aree di riqualificazione. Ma, da stime prudenziali della Regione, le previsioni di ambiti di nuovo insediamento sono di circa 3 volte superiori alla disponibilità di aree per la riqualificazione. E ovvio pertanto che tale meccanismo non potrà essere diretto, e che occorrerà trovare anche altre soluzioni, prima fra tutte la rigenerazione della città consolidata. Un altro tema è quello del consumo di suolo. Pur senza entrare nel merito della definizione di consumo di suolo e del fatto che in Emilia-Romagna molto consumo di suolo è in realtà destinato ad attrezzature pubbliche e parchi, si osserva una crescita dei territori artificializzati sproporzionata rispetto all aumento della popolazione dagli anni 70 ad oggi. Il tema è stato affrontato nella scorsa legislatura con un progetto di legge sulla riduzione del consumo di nuovo suolo, anche se, in realtà, la LR20 già affronta questo tema. Tra gli obiettivi della pianificazione, infatti, essa introduce oltre al tema della sostenibilità anche quello della riduzione del consumo di nuovo suolo, prevedendo il consumo di nuovo territorio solo quando non sussistano alternative derivanti dalla sostituzione dei tessuti insediativi esistenti ovvero dalla loro riorganizzazione e riqualificazione (art. 2, lettera f). Questo obiettivo, ancora ad oggi spesso disatteso, è stato successivamente rafforzato con la LR6 che ha introdotto un meccanismo di controllo del consumo del suolo, attraverso la possibilità dei PTCP di fissare, per ogni Comune, soglie massime quantitative per i nuovi insediamenti e l obbligo per i PSC di motivare la scelta di urbanizzare nuovi territori per soddisfare i fabbisogni presenti in alternativa alla trasformazione di aree già urbanizzate. Le modifiche che nel corso degli ultimi anni sono state apportate, nella prassi, agli strumenti urbanistici introdotti dalla LR20 in conseguenza del mutato quadro economico e culturale generale, dovrebbero dare luogo, entro alcuni mesi, ad una riforma urbanistica annunciata nel programma di mandato della Giunta regionale recentemente insediatasi. L obiettivo della riforma è anche questa volta quello della semplificazione della strumentazione urbanistica. Tuttavia, se nel 2000 la semplificazione ha significato passare da uno strumento, il PRG rigido e onnicomprensivo, a tre, oggi pare che si vada nella direzione opposta della riduzione del numero di strumenti. Certamente, ciò di cui oggi si sente maggiormente la necessità, non è solo una modifica delle procedure, quanto l introduzione di nuove competenze (di prefigurazione, di negoziazione, di adattamento e flessibilità ), spostando l attenzione dai mezzi al fine, ossia alla qualità della città e del territorio. 5