Oltre la logica dei tagli: una politica per la crescita Viareggio 17 e 18 ottobre 2011 Centro Congressi Principe di Piemonte Viale Marconi, 130 DOCUMENTAZIONE Gestione delle entrate e rilevanza dei modelli organizzativi e gestionali adottati dai comuni Analisi, criticità e proposte di intervento Uno studio di Legautonomie-LGnet
Gestione delle Entrate e rilevanza dei modelli organizzativi e gestionali adottati dai Comuni Analisi, criticità e proposte di intervento Uno studio di LGnet-Legautonomie Viareggio 17/18 Ottobre Scenario di riferimento L ICI ha consentito ai Comuni Entrate tributarie mediamente non molto sperequate da Nord a Sud, producendo una certa omogeneità nei comportamenti dei contribuenti. Non si può dire lo stesso della gestione delle entrate extra-tributarie, per le quali uno sforzo di adeguamento deve essere ancora avviato da molti Comuni (analisi dei bilanci 2009 dei 165 Comuni >50.000 abitanti). Graf. 1 Entrate tributarie, extratributarie e trasferimenti CCC 2009 Le Entrate da Patrimonio e da Partecipazioni societarie nei Comuni di solito fanno storia a sè: si tende a considerarli una gestione a parte, una questione che raramente si rapporta dinamicamente ai compiti affidati alle strutture che si occupano di Entrate tributarie ed extra-tributarie. In particolare, la gestione del Patrimonio immobiliare disponibile risulta drammaticamente diseconomica dappertutto. Se la patologia specifica del Sud Isole si chiama scarsa capacità di riscossione delle Entrate extra-tributarie, quella del Centro Nord va ricondotta alle società partecipate, la cui gestione legittima più di una perplessità: la produttività media di una società controllata da un Comune è mediamente pari alla metà di omologa società controllata da più Enti o da privati, con partecipazioni di minoranza dei Comuni. 1
Gli esiti attesi dalle manovre estive I Comuni sono stati variamente e pesantemente sollecitati dalle manovre estive di questo 2011 ad affrontare con piglio diverso la questione Entrate, al punto che il Governo fa affidamento su una loro seria - e ben remunerabile - mobilitazione anche per la individuazione degli evasori erariali. Cosa consente di ritenere che i Comuni possano sostenere questo gravoso compito? Il vincolo di solidarietà forzosa con le Regioni, per via del nuovo regime del Patto di stabilità, apre nuovi scenari e la possibilità, per i Comuni virtuosi, di affrancarsi dagli aspetti più incomprensibili e penalizzanti del Patto: come dar loro attuazione? Le analisi, per quanto sofisticate, a partire dai soli dati presenti nei CCC, se consentono di accertare le situazioni critiche e/o compromesse dal punto di vista contabile dei Comuni, non permettono di conoscere quale sia il margine di migliorabilità delle prestazioni dei Comuni normali, a fronte delle nuove sollecitazioni ad essi rivolte. LGnet e Legautonomie, perciò, partendo da un analisi dei CCC 2009 dei risultati di gestione di 165 Comuni (quelli con >50.000 abitanti, per un totale di popolazione di oltre 21 milioni), ha successivamente svolto un indagine integrativa, avente per oggetto gli aspetti organizzativi e gestionali propri di ciascun Comune (invitati a rispondere i 221 Comuni con >40.000 abitanti: hanno risposto in 78, per circa 7 milioni di abitanti). Comuni innovativi e tradizionalisti nell indagine supplementare Molti Comuni hanno già operato cambiamenti organizzativi e gestionali per monitorare ogni fonte di entrate finanziarie e per controllare, con gli strumenti consentiti dalla legge, che nulla sfugga di quanto deve entrare nelle loro casse (e, possibilmente, in quelle dello Stato). Tali Comuni, che l indagine definisce innovativi, hanno, di norma, assunto le seguenti decisioni: predisposizione e alimentazione di banche dati di diversa origine sulla realtà (sociale, economica, produttiva) amministrata dal Comune; elevata professionalizzazione, anche in senso informatico, della struttura interna per renderla capace di svolgere compiti di intelligenza fiscale ; affidamento tendenziale ad un unica struttura del compito di coordinare l insieme delle Entrate ordinarie, perché ciascuna fonte non sola possa essere gestita con lo stesso, elevato livello di competenza professionale e di efficacia; riconoscimento della qualifica di dirigente, se non di Direttore, al responsabile di tale struttura, in considerazione della complessità tecnica e manageriale riconosciuta ad una gestione innovativa delle Entrate. Accanto a tali Comuni, non pochi ma, comunque, una minoranza, abbiamo i Comuni tradizionalisti, la maggioranza, per i quali la gestione delle Entrate continua ad essere una sequenza, ben ordinata ed integralmente prevista da norme, regolamenti e tradizione, di adempimenti, senza nessuna capacità di adeguare i comportamenti organizzativi agli obiettivi di risultato auspicati (o auspicabili). Definiti ex ante i caratteri dei Comuni tradizionalisti e di quelli innovativi, l indagine ha avuto lo scopo di individuare gli uni e gli altri e di misurarne, per quanto possibile, le prestazioni. 2
Emerge, sulla base delle risultati dell indagine, che i Comuni pienamente innovativi (ID) ottengono risultati sensibilmente migliori di tutti gli altri Comuni: non solo sul piano dei volumi delle Entrate, ma anche su quello del contenimento della spesa. E le differenze con gli altri Comuni sono piuttosto sensibili. Graf. 2 Entrate tributarie ed extratributarie e trasferimenti nei Comuni ID rispetto agli altri Comuni CCC 2009 Graf. 3 Costo della funzione tributaria in % sulle Entrate nei Comuni ID rispetto agli altri Comuni CCC 2009 3
Conclusioni Il lavoro si conclude con alcuni suggerimenti ai Comuni che intendono avviarsi sulla strada dell innovazione nella gestione delle Entrate. Tali suggerimenti si rivolgono ai Comuni come singoli Enti e come parti di sistemi regionali di governi locali. Il primo invito rivolto ad ogni Comune in quanto singolo Ente è quello di confrontarsi con i Comuni innovativi, al fine di riusarne le esperienze, sulle seguenti variabili: la performance amministrativa complessiva (in primis i criteri di virtuosità contabile) il livello di competenze tecniche del proprio personale e della dirigenza gli assetti organizzativi e gestionali (rapporti interni, tra diverse funzioni) i servizi ICT (non solo per le Entrate) e la capacità/volontà di adeguarne le prestazioni i rapporti con i contribuenti, anche con riferimento alla qualità/intensità della comunicazione lo stato del Patrimonio del Comune e della sua gestione lo stato delle Partecipazioni del Comune e della loro gestione la revisione virtuosa del modo di gestire la spesa (giacché la virtù non può essere un onere solo per una metà del Comune), la revisione degli obiettivi complessivi di tutta la dirigenza, da rendere assolutamente funzionali al riposizionamento della gestione finanziaria del Comune. Ai Comuni come parti di sistemi regionali, il suggerimento è quello di promuovere: pratiche di collaborazione orizzontale anche al fine di individuare modelli di collaborazione con le Regioni di appartenenza (allo stato risultano in stato di avanzata elaborazione processi di cooperazione di questo genere in Toscana, Emilia Romagna e Piemonte); progetti di cambiamento condivisi (sulla scia, ad esempio, del progetto ELISA) e accordi quadro a livello regionale con fornitori qualificati, prevedendo, tuttavia, che l eventuale partecipazione della Regione sia una funzione dotata di contenuti propri e non di mera intermediazione. A tale riguardo lo studio richiama le opportunità (e gli obblighi) connessi alla gestione del Patrimonio e delle Partecipazioni: sia per l uno che per le altre si pone la questione della valorizzazione e della dismissione, attività che per gli oggetti cui si applicano, non risultano né regolamentate né codificate da prassi consolidate (per non parlare degli adempimenti obbligatori previsti a carico dei Comuni >30.000 abitanti e tra i 30.000 e i 50.000 abitanti). 4