La regolamentazione dei servizi pubblici locali tramite Autorità indipendenti: dal testo Unico ad una riforma specifica

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1 La regolamentazione dei servizi pubblici locali tramite Autorità indipendenti: dal testo Unico ad una riforma specifica Alessandro Petretto 1. Il nuovo Testo Unico in merito all organizzazione della regolamentazione Il Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale (TUSPL) sancisce in modo definitivo che la regolamentazione dei SPL si attua per mezzo di Autorità indipendenti e delinea i prodomi di un architettura regolatoria complessiva. In particolare, in tema di Autorità di regolamentazione, prevede tre disposizioni legislative. In primo luogo, la conferma della relativamente recente regolamentazione del SII attraverso un meccanismo two-tiers, introdotto dalle leggi 214/2011 e 133/2014, che vede operare in sinergia l Autorità energia elettrica, gas e servizio idrico (AEEGSI) e le autorità di ambito (EGA). Inoltre, prevede l istituzione di una regolamentazione similare anche per il servizio rifiuti, con conseguente trasformazione dell AEEGSI in Autorità reti, energia e ambiente (ARERA). Infine, apporta alcune modifiche alla norma contenuta nel D.L. 201/2011 che disciplina le funzioni dell Autorità di regolazione dei trasporti (ART). Da queste norme riteniamo si debba procedere oltre per delineare una vera riforma delle Autorità di regolazione, in connessione con la riforma dell intera struttura di Autorità indipendenti dell ordinamento italiano. In questa nota, considereremo sotto la specifica prospettiva dell analisi economica della legge la direzione cui deve tendere questa riforma. In particolare delineeremo alcuni principi base per la definizione dei requisiti e delle funzioni delle Autorità, analizzeremo la specificità della regolazione del SPL, analizzeremo il passaggio da AEEGSI e ARERA e concluderemo analizzando la possibilità di far confluire in ARERA anche ART. La principali indicazioni che ci pare di trarre dall analisi secondo la prospettiva economica sono le seguenti. Le caratteristiche di agenzia indipendente di regolazione di mercati non-concorrenziali, esclude l opportunità di accorpare questo tipo di Autorità in altre agenzie indipendenti, a cominciare dall Autorità garante della concorrenza e del mercato, con cui va invece definita una sinergia più puntuale. Inoltre, la specificità, in relazione alle caratteristiche industriali dei SPL, nel mentre ammette un organizzazione unitaria dei servizi idrici e dei rifiuti, sconsiglia, in linea di principio, l accorpamento di ART in ARERA. 2. Principi e requisiti generali delle Autorità di regolamentazione delle PU 1

2 La regolamentazione dei mercati delle Pubbliche Utilità attraverso Autorità indipendenti ha molte giustificazioni di ordine economico generale, ma anche l esperienza operativa, nei settori tradizionali come elettricità e gas e anche nei settori nuovi come l idrico, sembra testimoniare la bontà di questa scelta istituzionale. Il modello di regolamentazione di riferimento è quello che prevede la separazione tra funzioni di indirizzo e controllo, in capo ad un operatore pubblico, e compiti di fornitura, svolti da soggetti operanti su base commerciali, con proprietà pubblica, mista o anche privata. Le Autorità in questo contesto, divengono delle entità incaricate di gestire nel tempo l applicazione di un contratto, incompleto, di affidamento del servizio. In merito alle complementarietà tra Autorità garante la concorrenza e il mercato e le Autorità di regolamentazione dall analisi economica emerge che le Autorità di regolamentazione di settore sono chiamate a svolgere funzioni di 'promozione' della concorrenza, specie nelle fasi di transizione alla liberalizzazione, mentre compiti di 'tutela' generale della concorrenza sono assunti dall'autorità anti-trust. Più in particolare, le Autorità di regolamentazione delle PU promuovono, a seconda della tecnologia dell industria la concorrenza, ora nel mercato, cioè la rivalità tra produttori nello stesso segmento di offerta, rimuovendo, in sinergia con l Antitrust, gli impedimenti istituzionali alle forze concorrenziali, ora per il mercato, cioè la competizione potenziale, regolando opportunamente i meccanismi di selezione in base ad aste. Al riguardo il TUSPL contiene uno specifico riferimento al ruolo delle Autorità nella predisposizione di schemi di bandi di gara e nell esprimere pareri circa i profili economici e concorrenziali relativi alla suddivisione in lotti degli affidamenti. Al riguardo, non si vede perché, data la caratteristica proconcorrenziale dell attività di regolazione svolta dalle Autorità di regolamentazione, non possa essere attribuita, in via esclusiva, a queste la funzione di fornire parere preventivi sull opportunità degli affidamenti diretti in-house, anziché all Antitrust, come previsto dal TU sulle società partecipate. Questa diversa assegnazione della funzione di autorizzazione è anche più coerente con la prospettiva di un Antitrust, sempre più orientate verso interventi ex-post di verifica di legittimità. In merito alle funzioni delle Autorità di regolamentazione si richiede che queste siano chiamate a fissare le regole applicative per quanto attiene alla porzione del mercato che rimane in regime di monopolio, il mercato 'vincolato', e in particolare, debbano garantire la qualità del servizio, determinare la struttura delle tariffe, delineare la tipologia di contratti di convenzione, e, in generale, rapportarsi alle società di gestione, per la verifica dei risultati. 2

3 Il TUSPL, in merito, subendo un po l influenza della necessità di fornire una più stretta disciplina al settore dei Trasporti, prevede che le Autorità di settore individuino i costi standard dei diversi SPL e i livelli minimi di qualità degli stessi. Ma queste non sono certamente prescrizioni generali che riguardano tutti i settori regolati. In ogni caso, dalla specificità di queste funzioni sembra inopportuna una qualunque ipotesi di incorporazione o fusione con altre istituzioni o agenzie che non svolgano tali funzioni di regolazione. Le Autorità di regolamentazione tali sono e tali debbono rimanere, indipendentemente dalle aggregazioni per sfruttare le economie di dimensione organizzativa. In merito alle caratteristiche ideali che un Autorità dovrebbe avere per svolgere un efficace regolamentazione, possiamo enumerare, l indipendenza, ovvero la capacità di operare in modo discrezionale e autonomo la responsabilità nei confronti del potere politico e delle principali istituzioni, come il parlamento, il Governo, la magistratura e l opinione pubblica e in generale nei confronti di tutti gli stakeholders la capacità di sviluppare procedure decisionali che siano prevedibili, trasparenti ed eque, sulla base di specifiche modalità di consultazione e percorso temporali conosciuti ex-ante la competenza tecnica ed economico-giuridica sul settore che regola. Infine, l attività dell Autorità deve essere principalmente finalizzata a conseguire risultati di efficienza del mercato regolato Sulle caratteristiche delle governance delle Autorità, la teoria economica degli incentivi può essere evocata per individuare regole e canoni istituzionali, innanzitutto per caratterizzare la Legge istitutiva delle stesse. Questa in linea generale è chiamata a definire correttamente gli ambiti e i limiti dei compiti del regolatore, in modo che l Autorità sia orientata dagli indirizzi di politica industriale ma non ad essa subordinata impedire il pericolo della pervasività e dell eccessivo peso della regolamentazione, soprattutto in mercati potenzialmente concorrenziali. Deve poi fissare e garantire l indipendenza istituzionale dell Autorità, che può estrinsecarsi anche nel diritto e nella possibilità effettiva di dare istruzioni nei casi non specificati dalla legge stessa e garantire un sufficiente grado di istituzionalizzazione dell Autorità e quindi di efficienza interna e un assoluta autonomia nel reclutamento del personale. Ancora deve assicurare norme specifiche per il potere di acquisizioni di informazioni sui settori regolati. In merito al finanziamento delle Autorità è importante che questo sia adeguato in quantità e preveda modalità certe e sia assicurato al di fuori delle regole di bilancio pubblico, in particolare provenendo dalla totalità delle stesse imprese regolate, con criteri di proporzionalità. Pertanto, è opportuno non preveda alcuna forma di sussidiarietà tra Autorità di diversa natura. 3

4 3. Le Autorità di regolazione delle PU locali 3.1. Caratteri comuni del SII e del servizio rifiuti La regolamentazione dei servizi pubblici locali tramite Autorità presenta alcune specificità che discendono dalla caratteristiche industriali dei settori interessati. Il servizio idrico e il servizio di igiene urbana traggano il loro carattere locale per il fatto che l estensione territoriale dei benefici che irradiano è delimitata, così come territorialmente circoscritta la produzione dei servizi stessi. Tuttavia, ciò non richiede che la fornitura sia suddivisa in piccole imprese gestori. Anzi uno dei difetti endemici associato al modello tradizionale di regolamentazione è proprio il frazionamento industriale, indotto dall intervento diretto delle autorità pubbliche locali, la così detta municipalizzazione delle aziende di servizio. Viceversa, la dimensione organizzativa ottimale si traduce nell individuazione degli ambiti ottimali in cui imprese anche di vaste dimensioni, come player internazionali, gestiscono la distribuzione locale dell acqua e le forme anche più puntuali della raccolta di rifiuti. Nel servizio idrico e nell igiene urbana si registrano caratteri comuni che vanno dall esistenza di monopoli naturali locali, alla escludibilità (e quindi tariffabilità), alla rivalità al consumo (con i connessi fenomeni di congestione), alla essenzialità e meritorietà della distribuzione all utenza. Entrambi i servizi producono poi rilevanti esternalità, in particolare hanno rilevanti ricadute di ordine ambientali, sia per quanto concerne l uso di una risorsa, parzialmente non riproducibile, nel caso dell acqua, l impatto della depurazione e delle fognature, della raccolta e smaltimento dei rifiuti. Entrambi i servizi, presentano, almeno in alcuni dei segmenti della loro filiera, il fenomeno dei costi fissi irrecuperabili, tipici delle reti e dei grandi impianti di trattamento, che non rendono conveniente la duplicazione delle infrastrutture, per cui deriva l assenza di contendibilità da parte di potenziali entranti, almeno a livello locale. Nella maggior parte dei casi l unica forma di concorrenza è quella per il mercato. In entrambi i servizi locali, gli investimenti in conto capitale hanno lunga durata e il gestore di un acquedotto come di un impianto di smaltimento deve operare per un lungo periodo di tempo prima di recuperare interamente il proprio investimento. La lunga vita degli asset determina un costo di ammortamento diluito nel tempo, con la possibilità di non consentire all operatore il recupero di quanto investito. 3.2 La collocazione territoriale della regolamentazione nel SII e nei rifiuti 4

5 Nell esaminare le istituzioni deputate alla regolamentazione di servizi locali come il SII e i rifiuti, dobbiamo considerare il problema della collocazione territoriale dell Autorità, nazionale, regionale o locale. I vantaggi di una regolamentazione decentrata rispetto ad una accentrata sono legati alla possibilità di diversificare gli approcci sulla base dello specifico contesto territoriale, tenendo, in particolare conto, che la pianificazione degli investimenti è fortemente condizionata dalle caratteristiche ambientali locali. Un Autorità locale potrebbe quindi assicurare una definizione più puntuale degli obbiettivi, delle proprietà e delle preferenze locali, in relazione anche all affordability tariffaria e allo sviluppo temporale degli investimenti. Un Autorità collocata localmente può contenere l asimmetria informativa sia verso i gestori che verso gli utenti. I vantaggi di una regolamentazione centralizzata sono, in primo luogo, legati al possibile disallineamento tra il confine giurisdizionale della regolamentazione e la dimensione ottimale del territorio gestito. Quest ultima dipende, come detto nella sezione precedente, dalla presenza di economie di scala tecnologiche (rendimenti crescenti di scala) e finanziarie (accesso al mercato dei capitali riservato a grandi imprese) dell industria regolata, che richiedono gestori di più ampie dimensioni e complessità aziendale. Un altra tipologia di vantaggi dell accentramento è legato alla diffusione di effetti esterni su territori al di fuori dei confini istituzionali dell Autorità locale. Basti pensare alle esternalità ambientali che derivano dall imposizione in un determinato territorio di alti standard di qualità del servizio. La regolamentazione centralizzata evita i pericoli di competizione tra regolatori locali per accaparrarsi gli investitori che potrebbe portare ad un aumento delle tariffe e una diminuzione dei vincoli a carico del gestore. La regolamentazione centralizzata può garantire maggiori competenze tecniche e i conseguimento di economie di scala di tipo organizzativo delle strutture di supporto. Infine, una regolamentazione centralizzata riduce il rischio di cattura da parte della politica e dell industria. In merito alla alternativa tra Autorità settoriale o multisettoriale, il primo elemento da sottolineare è che le PU locali, come servizio idrico e rifiuti, hanno specificità industriali, alcune assolutamente esclusive rispetto ad altri servizi a rete. Queste specificità, richiedendo competenze tecniche specialistiche, tenderebbero a favorire una regolamentazione settoriale. Mentre lo sfruttamento delle economie di scala di tipo organizzativo spingerebbero verso una regolamentazione multisettoriale. Questa soluzione organizzativa si fa preferire anche in considerazione del fatto che molte aziende regolate sono a loro volta multiutility. La regolamentazione multisettoriale può infine contemplare le relazioni di complementarietà dei servizi pubblici locali. 4. Verso l ARERA: l accorpamento del SII e dei rifiuti. Aggregare anche ART? 5

6 Incrociando vantaggi e svantaggi delle due forme di articolazione degli istituti di regolamentazione, emergerebbe una soluzione efficiente come combinazione di quelle estreme. Si tratta della regolamentazione di servizi pubblici locali, come il servizio idrico e i rifiuti, tramite l ARERA, prevista dal TUSPL. In questo modello, l Autorità è previsto essere strutturata con un unica organizzazione amministrativa di supporto ma con diversi dipartimenti tecnici dotati di competenze settoriali, autonomia e discrezionalità con i compiti essenziali della definizione della struttura tariffaria e del controllo della corrispondenza tra grandezze dichiarate ex-ante e poi effettivamente conseguite dai gestori regolati. Devono poi operare Enti (agenzie) decentrati di regolazione, a livello preferibilmente meno regionale, con compiti di declinazione a livello locale delle tariffe e di pianificazioni territoriale. Gli enti locali (Comuni, province Città metropolitane) sono chiamate a partecipare alla governance di questi enti di ambito, senza però incidere sulla loro funzionalità, per non generare conflitti di interesse dovuti al fatto di essere spesso anche proprietari delle aziende regolate. Tale modello, applicato al SII, a seguito della Legge 133/2011 Sblocca Italia, ha già conseguito buoni risultati, in termini di evoluzione della struttura tariffaria e della dinamica degli investimenti. La tariffa, secondo il metodo AEEGSI, costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinato tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell entità dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell Autorità d ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. Pertanto, tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno, sulla base di un principio comunitario (Direttiva della CE 2000/60), natura di corrispettivo, mentre qualcuna deve anche contemplare il carico ambientale in applicazione del principio comunitario chi inquina paga. Inoltre, l analisi dei Piani degli Interventi dei gestori, con proposta tariffaria approvata dall AEEGSI, mostra una crescita significativa degli investimenti programmati rispetto a quanto realizzato nel biennio precedente: si passa dai 24 ai 34 pro-capite, con una crescita del 43%. Con le dovute articolazioni, il modello AEEGSI-SII può essere replicato per i rifiuti, viste le omogeneità industriali sottolineate in precedenza. Naturalmente, occorre adeguare la disciplina che regola le entrate corrispettive del servizio, oggi attraverso la TARI, una tassa, per ritornare ad una logica di struttura tariffaria. Tanto più che le nuove tecnologie sempre più consentono di misurare il contributo individuale o familiare alla formazione di rifiuti, per applicare appieno il principio di chi inquina paga. Non così opportunamente estendibile e quindi accorpabile sembra l attività di ART in ARERA. ART è un Autorità di regolazione di mercati ad estensione nazionale, come il trasporto ferroviario, i porti e gli 6

7 aeroporti ed arriva a controllare anche servizi che esulano dai SPL, come i taxi. I vantaggi in termini di economie di scala organizzative verrebbero vanificate dalla eterogeneità delle funzioni e della sostituibilità delle competenze tecniche richieste. 7