Introduzione al diritto amministrativo francese Bologna, 2014

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1 Introduzione al diritto amministrativo francese Bologna, 2014 Jean-Bernard Auby Professeur de Droit Public Directeur de la Chaire «Mutations de l Action Publique et du Droit Public» 1

2 Contenuto del corso I. Origine e tratti fondamentali del diritto amministrativo francese II. L organizzazione amministrativa: lo Stato, le Amministrazione Indipendenti, il Pubblico Impiego III. Il decentramento IV. L attività amministrativa V. Il contenzioso amministrativo 2

3 Capitolo 1. Origini e tratti fondamentali del diritto amministrativo francese I. Storia II. Evoluzioni contemporanee III. Tratti essenziali Corso di diritto amministrativo Macarel

4 I. Storia 1. Vari autori hanno dimostrato che ci sono origini antiche: -medievali: organizzazione giuridica delle città - Periodo classico (Seicento, Settecento): costruzione di uno Stato forte, centralizzato 4

5 2. Una tappa essenziale: inizio dell Ottocento -Periodo napoleonico Creazione (1799) del Consiglio di Stato (Conseil d Etat) Che era -Sia il consigliere giuridico del governo -Sia il primo giudice dell amministrazione -Ma un giudice poco indipendente -E che non ha il potere di decisione finale sulle domande dei cittadini (il governo conserva questo potere) 5

6 3. Nel corso dell Ottocento, il Consiglio di Stati diventò -sempre più indipendente (affermazione delle idee liberali) -sempre più titolare di un potere di decisione finale Un importante legge del 1872 trasferisce definitivamente il potere giudiziario in materia amministrativa al Consiglio di Stato La stessa legge crea il «Tribunal des Conflits», che è incaricato di decidere, in caso di dubbio, chi è competente fra il Consiglio di Stato e i giudici ordinari 6

7 4. Una sentenza fondamentale nel Una sentenza fondamentale del «Tribunal des Conflits» 1873, «Blanco» : una ragazza si ferisce mentre visita una manifattura statale di tabacco - Le questioni erano: quale il giudicie competente in materia di responsabilità dell amministrazione? E quali le regole sostanziali da applicare? - «Tribunal des Conflits»: - Competenza del giudice amministrativo (Consiglio di Stato) perché si tratta di un attività di «service public» - Le regole applicabili alla responsabilità nell esercizio di servizi pubblici sono particolari, diverse da quelle del codice civile - Importantissima sopratutto perché conferisce alla competenza del giudice amministrativo e alle regole speciali del diritto amministrativo una superficie enorme: tutto ciò che è legato al «service public» 7

8 II. Evoluzioni contemporanee Tre linee principali di evoluzione 1. Internazionalizzazione (globalizzazione) -come gli altri sistemi giuridici europei, DA francese sempre più influenzato da fonti esterne: convenzioni internazionali, diritto della convenzione/ diritti umani, diritto della UE -Questa pressione giuridica esterna ha talvolta causato cambiamenti importanti -Il diritto europeo della concorrenza nell organizzazione dei grandi servizi pubblici nazionali come dei servizi pubblici locali, nel diritto degli aiuti nazionali e locali alle imprese -Il diritto della CEDU ha indotto le Autorità Indipendenti a modificare i loro procedimenti, soprattutto nell ottica di una separazione tra funzione normativa e funzione sanzionatrice 8

9 5. Segue un periodo di intenso sviluppo giurisprudenziale (fine dell Ottocento, inizio del Novecento) - Il Consiglio di Stato (+ il «Tribunal des Conflits») elabora una costruzione general del diritto amministrativo (quale diritto speciale applicabile all amministrazione) che copre tutti gli aspetti del funzionamento amministrativo - =un tratto fondamentale del DA francese: c è una parte (importante in generale) di diritto speciale (di diritto pubblico) in tutti i campi del funzionamento amministrativo (incluso / contratti, responsabilità, beni pubblici). - Torneremo su questo aspetto - Tuttavia, questa evoluzione è sembrata eccessiva e nel 1921, il «Tribunal des Conflits» (sentenza «Société Commerciale de l Ouest Africain») creò il concetto di «service public industriel et commerciale» - I servizi pubblici industriali e commerciali dovevano essere regolati essenzialmente dal diritto privato 9

10 2. Destatalizzazione - Riduzione dell intervento da parte dello Stato, aumento di quello del Mercato - Negli anni 80, un forte movimento di privatizzazione (a livello nazionale come locale) - Sviluppo più recente di forme diverse di partenariato pubblico-privato (incluso da poco un tipo particolare di contratti pubblici: «contrats de partenariat») - Riduzione dell ingerenza dell azione dello Stato a vantaggio dei cittadini - Logica dei diritti fondamentali come preoccupazione maggiore del DA 10

11 3. Il decentramento territoriale e funzionale - territoriale + anni 80, riforma abbastanza importante di un organizzazione fortemente centralizzata - funzionale: dagli anni 80 anche, creazione di agenzie indipendenti + circa 35 oggi + in due campi - protezione dei diritti dei cittadini ( Défenseur des droits, Commission Nationale de l Informatique et des Libertés...) - regolazione economica: sia generale della concorrenza ( Autorité de la Concurrence ), sia in settori particolari: telecomunicazioni, attività finanziarie 11

12 IIII. Tratti essenziali 1. Dualismo giurisdizionale -Giudici amministrativi: Consiglio di Stato, Corti Amministrative, Tribunali Amministrativi -Giudici ordinari: Corte di Cassazione, Corti di Appello, vari tribunali di prima istanza (civili, commerciali, di lavoro, penali) -Tra i due gruppi, il «Tribunal des Conflits» -Dualismo profondamento radicato (critiche scarse, episodiche) 12

13 2. La potenza del Consiglio di Stato -Rimane sia il giudice amministrativo supremo sia il consigliere giuridico del governo -E nella condizione di poter influenzare le politiche governative e di controllare fortemente l evoluzione del DA 13

14 3. L ambito di competenza dei giudici amministrativi e del diritto amministrativo (speciale, pubblico) = molto ampio Per due serie di ragioni -Ai giudici amministrativi possono essere sottoposti ricorsi con cui si contesta la legittimittà di un atto amministrativo, ma anche ricorsi relativi ai contratti pubblici e ricorsi relativi alla responsabilità extracontattuale dell amministrazione -Come abbiamo visto, un tratto fondamentale del DA francese: c è una parte (importante in generale) di diritto speciale (di diritto pubblico) in tutti i campi del funzionamento amministrativo (incluso / contratti, responsabilità, beni pubblici) -E questa parte si delimita con criteri che sono piuttosto favorevoli al diritto pubblico e alla competenza dei giudici amministrativi -Cambiano a seconda dei campi (atto unilaterale, contratti, beni, e così via), ma contengono sempre due elementi basilari: -Il servizio pubblico («service public») -Il potere pubblico («puissance publique» 14

15 4. La concezione della legalità amministrativa. Qualche caratteristica -tradizionalmente, la Costituzione non ha una parte importante (le costituzioni non dicono molto sulla materia amministrativa e i giudici non controllano la costituzionalità della legge). Evoluzione attuale legata ad una evoluzione del controllo di costituzionalità -parte del diritto internazionale ed europeo: + diritto francese= monista + però un ostacolo tradizionale eliminato nel 1989 (sentenza Nicolo): la preminenza della norma piu recente. Nicolo: la norma internazionale sempre prevale + sulla Costituzione? Normalmente no (1998, sentenza Sarran). Ma una giurisprudenza speciale per i rapporti con il diritto della UE (2007 Société Arcelor simile alla giurisprudenza tedesca «So lange»). -tradizionalmente, la legge parlamentare ha un ruolo limitato nel DA. In compenso, i principi generali del diritto hanno avuto una parte considerevole nella costruzione del DA. +oggi, un inversione dei ruoli 15

16 5. L importanza del giudice -Data la posizione istituzionale del Consiglio di Stato, il DA rimane fortemente un «judge-made law», a dispetto della densificazione delle fonti di rango superiore - Il Consiglio di Stato ha conservato un importante ruolo creatore + esercita in modo molto ampio la sua funzione di interpretazione + si riconosce spesso il potere d imporre l interesse generale come un limite alla legalità e ai diritti dei cittadini -esempio : può decidere di non ordinare la distruzione di una costruzione illegale perchè c è un motivo d interesse generale. 16