L interoperabilità e la cooperazione applicativa nelle Regioni e Province autonome

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1 L interoperabilità e la cooperazione applicativa nelle Regioni e Province autonome Guida alla lettura del rapporto Icar plus

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3 Il progetto ICAR plus è realizzato nell ambito del CISIS. Il CISIS - Centro Interregionale per i Sistemi informatici, geografici e statistici - è un associazione tra le Regioni e le Province autonome costituita al fine di garantire un efficace coordinamento di strumenti informativi e geografici e di informazione statistica, nonché per assicurare il miglior raccordo tra le Regioni, lo Stato e gli Enti Locali. Il CISIS è organo tecnico della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in materia di sistemi informatici, geografici e statistici ed opera per le singole materie di competenza esclusiva e congiunta attraverso tre Comitati Permanenti: Comitato Permanente Sistemi Informatici (CPSI), Comitato Permanente Sistemi Statistici (CPSS), Comitato Permanente Sistemi Geografici (CPSG). RAPPORTO ICAR PLUS 2009 Si ringrazia il CNIPA - Centro Nazionale per l Informatica nella Pubblica Amministrazione - per aver contribuito al finanziamento del progetto ICAR Plus ed in particolare l Ufficio servizi di interoperabilità e cooperazione applicativa, coordinato dal Dott. Francesco Tortorelli, per il prezioso lavoro svolto in questi anni a supporto delle diverse iniziative sviluppate con le Amministrazioni regionali. La versione integrale del Rapporto è pubblicata su Il Rapporto è stato redatto dall Osservatorio sull interoperabilità e la cooperazione applicativa del Progetto ICAR plus. Il gruppo di lavoro, ha coinvolto gli staff centrali dei progetti ICAR e ICAR plus, rispettivamente coordinati da Andrea Nicolini e Luca Rigoni. La rilevazione è stata condotta dai Focal Point regionali con il coordinamento dello Staff centrale e il supporto delle Direzioni regionali di riferimento responsabili dei sistemi informativi e della società dell informazione. Hanno redatto il Rapporto Giovanni Damiano, Marta Pieroni, Renato Tobiello. Le schede regionali, parte integrante del Rapporto, sono state realizzate dai Focal Point: Davide Arduini, Dario Bottazzi, Serena Bottazzi, Andrea Calvo, Gianmarco Campagnolo, Giovanni D Angelo, Lavinia Daniele, Lucia Di Nucci, Maurizio Grassi, Denise Grivon, Antonio Iossa, Sonia Isabella, Katia Marotto, Laura Pacini, Helga Past, Marco Pauselli, Egidio Picerno, Sergio Salomone, Stefania Sparaco, Gabriele Talarico, Eloisa Testa, Attilio Tucci, Vincenzo Travascio. 3

4 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 Premessa In un quadro economico complesso, come quello attuale, è importante che l Italia possa contare su una Pubblica Amministrazione nel pieno delle sue potenzialità e consapevole del proprio ruolo strategico nella competitività dell intero Sistema Paese. Come noto, le tecnologie dell informazione e della comunicazione possono dare risposta a molte delle esigenze di miglioramento e di semplificazione, di risparmio, come pure rendere più vicina la Pubblica Amministrazione ai cittadini, fornendo servizi migliori e rispondendo alle mutevoli esigenze legate a nuovi tempi e nuovi spazi. La prima stagione dell e-government è stata ricca di iniziative, si sono espresse eccellenze e sono maturate lezioni importanti. Si è soprattutto divenuti consapevoli dell importanza di partire da bisogni reali, di restituire servizi davvero utili e che la Pubblica Amministrazione si ponga come un soggetto unico, capace di rispondere a più voci, ma coerentemente, alle esigenze che cittadini e imprese esprimono a tutti i livelli istituzionali. La semplificazione e la personalizzazione si ottengono integrando, condividendo banche dati e livelli di servizio, rendendo interoperabili i sistemi e creando contesti di lavoro comune per definire regole, standard e prendere decisioni in modo partecipato. La cooperazione diventa il contesto vivo in cui le normative e gli impegni politici trovano soluzioni organizzative efficaci e sostenibili. Per questo il tema dell interoperabilità e della cooperazione applicativa è di primaria importanza, perché realizza fattivamente la logica dell integrazione e della condivisione. Le Regioni e le Province Autonome credono fortemente nel valore dell e-government cooperativo, che trova espressione concreta nel progetto ICAR e negli altri accordi tra Regioni elaborati, nell ambito del Centro Interregionale per i Sistemi informatici, geografici e statistici, per affrontare questioni di assoluta priorità per il Paese. Per questo, l urgenza di agire subito su alcuni temi strategici è stata ribadita nel Piano straordinario Stato, Regioni, Enti Locali per l attuazione dell e-government e-gov 2010 proposto dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome. Le conoscenze e le competenze maturate in questi anni di lavoro sono parte di una vasta comunità professionale, che condividendo linguaggi e modalità di intervento, costituisce oggi una garanzia per il consolidamento delle azioni avviate e per il miglior successo 4

5 dei progetti in cantiere. Per estendere l innovazione e valorizzare le specificità dei singoli territori, coinvolgendo tutti gli attori che operano all interno dei sistemi regionali, siamo convinti che sia necessario condividere una visione comune sulle attuali iniziative di e-government e di sviluppo della società dell informazione. L avvio dell Osservatorio ICAR plus sull interoperabilità e la cooperazione applicativa ha proprio questo significato di stimolo e supporto: nella riflessione puntuale sui risultati, nel fornire elementi e dati originali per comprendere la direzione intrapresa e garantire il confronto continuo. L attività dell Osservatorio si basa così sull analisi del quadro strategico individuato dalle singole Regioni, riflettendo sulla modalità di gestione degli interventi e sui diversi modelli di governance adottati a livello locale, sull indagine delle infrastrutture disponibili per la cooperazione, guardando al piano applicativo, sullo stato di produzione di servizi e di cambiamento dell organizzazione, tenendo conto dell esperienza del progetto ICAR. RAPPORTO ICAR PLUS 2009 Contiamo sul fatto che la condivisione dei risultati di questa prima indagine sia di interesse per la vasta comunità di operatori, centrali e locali, coinvolti oggi nei processi di cambiamento e possa diventare, opportunamente aggiornata nel tempo, un appuntamento di confronto sull attuazione dei nostri programmi. Lucia Pasetti Coordinatore Comitato Permanente Sistemi Informatici del CISIS 5

6 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 Una guida alla lettura del Rapporto ICAR plus - Le pagine che seguono rappresentano una guida ai contenuti del Rapporto sull interoperabilità e la cooperazione applicativa (ICA), frutto della prima rilevazione dell Osservatorio ICAR plus. ICAR plus è un progetto delle Regioni e Province Autonome italiane, nato all interno del CISIS come azione di supporto al progetto ICAR, con l obiettivo di raccogliere e sistematizzare informazioni sullo stato dell arte dell ICA in Italia, monitorare i risultati del progetto ICAR e diffondere attraverso iniziative di comunicazione e formazione la cultura della cooperazione applicativa presso le Amministrazioni regionali stesse e la Pubblica Amministrazione locale. A chi è rivolto il Rapporto ICAR plus A tutti coloro che, a livello regionale e nazionale, siano interessati allo Interoperabilità e cooperazione applicativa Cosa vuol dire Interoperabilità e Cooperazione applicativa tra Sistemi? L Interoperabilità e la cooperazione applicativa definiscono la capacità di sistemi informativi connessi in rete di avvalersi, mediante le proprie applicazioni, di dati elaborati da altri sistemi informativi. L interoperabilità attiene in senso più generale allo scambio di dati e all attivazione dei necessari processi elaborativi tra due applicazioni (es adottare un formato di interscambio e un protocollo di comunicazione condiviso per rendere possibile lo scambio); la cooperazione applicativa riguarda più in particolare la possibilità di fruire di uno scambio automatico di informazioni per le proprie finalità applicative (ad es. richiedendo in automatico un determinato dato ad un altra applicazione al fine di completare il proprio processo elaborativo). Ciò risponde a due esigenze principali: la prima riguarda la necessità di integrare i processi automatizzati di back-office per l erogazione di servizi interni (da una PA all altra) ed esterni (dalle PPAA verso i cittadini); l altra la possibilità di erogare servizi finali integrati in rete al cittadino in modo trasparente ed unitario. sviluppo della cooperazione applicativa e ad aggiornamenti sul dispiegamento dell e-government nei territori regionali. A chi sta lavorando per la cooperazione applicativa nella PA, nelle università, nei centri di ricerca, presso le imprese - e a una più vasta platea di interessati, compresi i cittadini che beneficeranno delle novità da essa apportate. 6

7 Perché un Osservatorio sull interoperabilità e la cooperazione applicativa L e-government cooperativo, orientato all integrazione dei sistemi e alla collaborazione tra enti, alla semplificazione e al miglioramento organizzativo, è oggi possibile. Le PA sono chiamate a rendere interoperabili i propri sistemi informativi e fornire applicazioni e servizi in cooperazione applicativa. Il Sistema Pubblico di Connettività e Cooperazione è ad uno stadio maturo e le Regioni e Province Autonome hanno tutte aderito al progetto ICAR, avvantaggiandosi del lavoro comune che è stato svolto per individuare standard e soluzioni della cooperazione applicativa. Molte Regioni, inoltre, stanno portando avanti progetti che prevedono già la cooperazione applicativa o saranno orientati ad essa nel futuro, non appena sarà completato il lavoro di predisposizione delle infrastrutture e il dispiegamento sul territorio delle componenti necessarie. E quindi il momento giusto per fare il punto su quanto si è fatto e su quanto ancora c è da fare. Il Rapporto ICAR plus 2009 su I risultati dell indagine condotta dall Osservatorio, raccolti nel primo Rapporto ICAR plus, sono disponibili sul sito Si è scelto di comunicare i dati nella loro interezza unicamente on line, per fornire possibilità di lettura varie, rendendo disponibili i contenuti ad una navigazione per argomenti e temi di interesse, anche attraverso l uso di tag, o parole chiave, e associando la lettura di materiali a margine. Tale collocazione renderà il Rapporto aggiornabile nel tempo e fruibile da un pubblico più vasto. Sul sito trovano spazio le schede dedicate alle singole esperienze regionali e la nota metodologica dell indagine. Nelle prossime pagine un anteprima dei contenuti del Rapporto: una prima parte è dedicata al progetto ICAR, ai risultati che ha raggiunto, ma anche a ciò che il progetto ha rappresentato per la cooperazione interregionale; la seconda parte è dedicata alla lettura dei documenti di policy (strategici e attuativi) che fanno da cornice agli interventi che stanno sperimentando l ICA; la terza parte concerne l analisi di alcuni aspetti organizzativi e di governance strategica riguardanti il dialogo tra settori e amministrazioni diverse; la quarta parte fa il punto sull infrastruttura di trasporto e cooperazione oggi disponibile presso le Amministrazioni regionali; la quinta parte invece affronta il tema dei progetti concretamente avviati dalle Regioni autonomamente o in partnership con altri enti. La sesta parte è dedicata al tema degli Accordi di Servizio, adottato come caso di studio, in funzione della sua strategicità ai fini dell efficacia della cooperazione e per il miglioramento effettivo dei servizi. Su tutti questi argomenti, oltre agli aspetti di tipo tecnologico, attenzione particolare è stata posta agli aspetti di semplificazione e organizzativi coinvolti nell implementazione dell ICA. RAPPORTO ICAR PLUS

8 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 ICAR da progetto a modello Il progetto ICAR ha rappresentato un esperienza concreta e formativa per la cooperazione interregionale, il Rapporto ICAR plus ne riporta i risultati e racconta la sua evoluzione al termine del percorso progettuale. L innovazione è tecnologica, ma affinché produca un impatto positivo sull intera amministrazione pubblica è necessario che le attività svolte siano orientate alla modernizzazione dei processi e soprattutto proiettate alla soddisfazione dei bisogni dell utenza: cittadino, imprese ed altri enti. ICAR riduce la distanza fra innovazione tecnologica ed organizzativa, perché non si limita ad una mera azione di automazione dei processi esistenti, ma offre l opportunità di intervenire sulla reingegnerizzazione dei processi e sulla ri-organizzazione dell ente. Attraverso la cooperazione applicativa, si offre, infatti, una visione di PA unitaria, in grado di garantire al cittadino la possibilità di rivolgersi ad un unico sportello (on line) per la fruizione di un servizio, senza avere la percezione del coinvolgimento di più amministrazioni nell erogazione del servizio richiesto, ove ciò sia necessario, secondo il modello dei servizi di e-government one stop. In particolare, ICAR - in conformità all architettura orientata ai servizi (SOA), del Sistema Pubblico di Connettività e Cooperazione - ha realizzato l infrastruttura di base e i relativi servizi infrastrutturali, abilitanti la cooperazione applicativa a livello interregionale: porta di dominio qualificata in SPCoop, completa delle funzionalità evolute di notifica degli eventi, registro SICA secondario; gestione degli strumenti di Service level agreement (SLA) a livello interregionale; gestione di un Sistema federato interregionale di identità digitali ; oltre allo sviluppo di 7 applicativi per la sperimentazione, a dimostrazione delle funzionalità dell infrastruttura, in specifici domini applicativi, significativi e di prioritario interesse per la cooperazione interregionale: cooperazioni e compensazioni sanitarie interregionali; cooperazione tra sistemi di anagrafe; area organizzativa omogenea; lavoro e servizi per l impiego; tassa automobilistica regionale; osservatorio interregionale sulla rete distributiva dei carburanti; sistema informativo interregionale di raccordo con CINSEDO. 8

9 Task AP 1 Mobilità sanitaria Task AP 2 Anagrafe Task AP 3 AOO Task AP 4 Lavoro Task AP 5 Bollo auto Task INF 3 Sistema federato di autenticazione Task AP 6 Osserv. carbur. Task INF 2 Gestione di strumenti interregionali di service level agreement Task INF 1 Infrastruttura di base per la cooperazione applicativa interregionale Task AP 7 Cisis Cinsedo Casi di studio Applicazioni Infrastruttura RAPPORTO ICAR PLUS 2009 Schematizzazione degli interventi progettuali interni ad ICAR Nella fase di avvio, la partecipazione al progetto ICAR ha rappresentato per le 16 Regioni e la Provincia Autonoma partecipanti una prima tappa evolutiva nel presidio di quelle materie loro attribuite dal processo di riforma costituzionale in senso federale. Nella fase attuativa e negli sforzi compiuti nello sviluppo conclusivo, ICAR ha rappresentato per le Regioni la cartina di tornasole per consolidare un processo di condivisione e costruzione di policy e di intereventi di e-government comuni, tanto da rafforzare la partecipazione delle Regioni meno coinvolte e favorire l adesione al progetto anche da parte delle Regioni Calabria, Molise e Sicilia e della Provincia Autonoma di Bolzano inizialmente non aderenti. In particolare, è maturata la consapevolezza che le politiche di e-government necessitano di attuazione unitaria, integrata ed uniforme o per meglio dire cooperativa e che le specificità territoriali, rischiano di restare tali se non integrate in una logica di scambio, di riuso, di compartecipazione nazionale con gli altri territori. Il progetto si è sviluppato attraverso una governance composta da un gruppo di tecnici qualificati delle Regioni, portatori delle specifiche esigenze locali e testimoni di una concreta capacità di innovazione, e da uno staff tecnico di coordinamento interregionale. Ciò ha permesso, nei tempi previsti, di svolgere, da un lato, le attività gestionali e determinare le scelte operative nel rispetto degli obiettivi progettuali e dei programmi approvati; dall altro di presidiare i contenuti di cooperazione applicativa e del dominio di applicazione, garantendo la continua rispondenza tra scelte tecnologiche e strategiche. A quest ultima azione va riconosciuta giusta rilevanza, per la conoscenza prodotta e per l ampio coinvolgimento di attori e rappresentanti di altre amministrazioni e organizzazioni come CNIPA, Ministeri, ANCI, UPI, Università. Tale modalità di lavoro ha consentito che i saperi del territorio, rappresentati dagli enti di ricerca, 9

10 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 dalle università, dalle società pubbliche regionali, fossero coinvolti nelle iniziative di confronto sui modelli e le metodologie di gestione dei progetti, nello scambio di know-how ed analisi progettuali, nelle azioni di raffronto, trasferimento e manutenzione delle EFFETTI Budget tecnologie, dei prodotti, delle Responsabilità piattaforme, nell erogazione < Responsabilità associata dei servizi. Il DISORDINE risultato tangibile di questa NELLE POLICY E NELL ATTUAZIONE: azione è la stabile comunità DIGITAL DIVIDE di esperti e tecnici del settore che si è sviluppata LOCALISMI: SVILUPPO e consolidata intorno le A MACCHIA DI LEOPARDO diverse azioni del progetto. SVILUPPO COOPERATIVO E Tale insieme di competenze RIUSO: PIANO DI E-GOV I CAR INTERREGIONALE professionali costituisce un > Responsabilità valore per tutto il sistema COMAKERSHIP e per le nuove iniziative STADI EVOLUTIVI PARTECIPAZIONE PARTECIPAZIONE PARTECIPAZIONE PARTECIPAZIONE Tempo progettuali. INDOTTA PER DELEGA CONSAPEVOLE ATTIV A In questo senso, analizzare l evoluzione di ICAR, Modello degli stadi evolutivi dell e-government in Italia: analisi dell esperienza ICAR c o n t e s t u a l i z z a n d o l a nel percorso avuto dall egovernment in Italia negli ultimi anni, consente di evidenziare gli elementi di responsabilità, collaborazione tra livelli di governo e partecipazione al cambiamento, che hanno permesso di passare da un mero progetto a modello di cooperazione tra amministrazioni. Il progetto ICAR si è concluso ufficialmente il 30 giugno 2009, come stabilito dalla pianificazione esecutiva. Tuttavia, a fronte delle azioni svolte e dei prodotti/servizi rilasciati a livello infrastrutturale ed applicativo e, soprattutto, della fiducia che si è innescata nella cooperazione interistituzionale, le Regioni hanno definito un percorso di assistenza e manutenzione correttiva ed evolutiva dell infrastruttura e delle applicazioni. In particolare, a partire dal 1 luglio 2009 è stato realizzato un help-desk atto a ricevere le specifiche segnalazioni delle singole Regioni e fornire un supporto alla risoluzione delle problematiche afferenti i task infrastrutturali: configurazioni, installazioni, gestione degli SLA e adozione del modello di identità digitale federata. In sostanza, è stato avviato un processo di evoluzione di ICAR ad archetipo della cooperazione 10

11 interistituzionale per l attuazione delle policy interregionali in materia di e-government e società dell informazione; anche attraverso la fornitura di servizi non strettamente tecnici - come la formazione, il change management, la comunicazione, ecc. - orientati all accompagnamento dell innovazione nelle Amministrazioni. Le Regioni, per dare concretezza, struttura e una vision ampia e sinergica alle attività di manutenzione del patrimonio infrastrutturale ed applicativo del progetto, le hanno collocate all interno di un più ampio accordo di cooperazione interregionale permanente che apre a nuove azioni e interventi progettuali. Le policy per l interoperabilità e la cooperazione applicativa Il Rapporto ICAR plus ha dedicato attenzione particolare alle politiche di programmazione e di attuazione dell e-government per favorire una lettura di insieme che consenta di individuare, territorio per territorio, il file rouge che lega, a partire dai fabbisogni fino agli obiettivi più specifici, gli interventi in corso e programmati. La lettura dei documenti nel loro insieme, unitamente alle strategie interregionali, forma un idea della trama esistente e che sarà intessuta nel prossimo futuro per favorire il miglioramento dei sistemi territoriali. In questo ordito, molto articolato e si spera animato da forte capacità attuativa e confortato da giuste risorse dedicate allo scopo, il tema della cooperazione applicativa e della interoperabilità tra sistemi ricopre un ruolo tutt altro che marginale o strettamente tecnico. L idea di consentire che i sistemi siano capaci di parlarsi e condividere dati, in modo automatico e secondo regole e standard condivisi, riconosciuti e monitorati, in modo sempre più pervasivo rispetto alle esigenze Ambiti di applicazione dell ICA nei Piani di Regioni e Province Autonome RAPPORTO ICAR PLUS

12 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 degli utenti coinvolti (le pubbliche amministrazioni, i cittadini, le imprese), rappresenta un contenuto chiave delle attuali policy in tema di e-government perché tale logica è riconosciuta come indispensabile per la realizzazione di servizi pienamente innovativi. Le strategie che tendono all affermazione dell e-government in questo modo inteso (trasversale, pervasivo, cooperativo, sincrono) concordano su tali principi le cui attualizzazioni possibili, in virtù della maturità acquisita in questi anni, sono sempre più chiare. Il tema dell interoperabilità e della cooperazione applicativa è rappresentato in 18 Piani strategici (tutti quelli che sono stati aggiornati negli ultimi anni). Prendendo in esame il complesso delle policy (quindi anche quelle attuative), 13 Regioni hanno definito ambiti di applicazione concreti per l interoperabilità e la cooperazione. Si tratta, per la maggior parte dei casi, degli stessi ambiti definiti come prioritari dal Piano governativo e-gov 2012 e dal Piano Stato, Regioni, Enti Locali per l attuazione dell e-government e-gov La maggior parte delle citazioni (12 su 13 Regioni) riguarda infatti il tema dell interoperabilità dei dati anagrafici, quindi della Circolarità anagrafica, con la finalità di individuare sistemi di gestione condivisa e sicura del dato anagrafico e ad esempio l integrazione del dato nelle Carte Regionali dei Servizi. Il tema della Sanità è un altro argomento su cui, strategicamente, si ritiene più importante intervenire, dalla razionalizzazione dell anagrafe degli assistiti all integrazione dei dati clinici nei Fascicoli Sanitari elettronici. La Dematerializzazione, che in varie forme è strumento per favorire risparmi e semplificazione per la PA, si avvantaggia di sistemi integrati ed interoperabili che garantiscano uno scambio sicuro di documenti digitali anche tra sistemi informativi eterogenei; di interoperabilità si parla anche per quanto concerne la gestione generale dei processi, in particolare dei tributi. Il rapporto con le imprese e il mondo del lavoro (soprattutto con riguardo alle comunicazioni obbligatorie) sono ulteriori ambiti di crescente interesse per quanto riguarda le opportunità derivanti dall interoperabilità e la cooperazione applicativa. In alcune realtà regionali sono state formulate leggi con cui si è voluto dare sistematizzazione da un punto di vista organizzativo e di principio al tema della società dell informazione. Le leggi attualmente esistenti hanno l obiettivo di promuovere la società dell informazione e definire al contempo gli aspetti organizzativi coinvolti nella gestione degli interventi, in particolar modo per quanto riguarda le relazioni con gli enti locali sul territorio. Alcune, inoltre, sono dedicate al tema del pluralismo informatico e all utilizzo di standard e formati aperti. Diverse leggi, nel trattare questi argomenti, citano direttamente il tema della cooperazione applicativa, definendola di volta in volta come un obiettivo generale da perseguire per favorire lo sviluppo del territorio digitale; un impegno della Regione nell assicurare le necessarie infrastrutture e l integrazione e interconnessione degli Enti Locali; un tema su cui si assegnano funzioni specifiche alla Regione stessa o agli organismi della Rete Regionale/Community Network per la definizione degli standard e regole e per il monitoraggio. 12

13 La governance degli interventi e le Community Network Una governance efficace degli interventi sui temi della società dell informazione è fondamentale perché si possano portare avanti iniziative di cooperazione. Inoltre, il dialogo tra i soggetti sul territorio consente di lavorare meglio in direzione della riduzione dei divide territoriali, raggiungere un buon livello di coesione territoriale e aumentare al massimo le possibilità di riuso delle soluzioni e delle esperienze. In un contesto tale la Regione può svolgere un importante Regione ruolo di coordinamento. P.A. Bolzano Tavolo con Enti Locali; Tavolo intersettoriale P.A. Trento Laboratorio con Università e centri di ricerca; CN di prossima costituzione Interconnessione e Abruzzo CN:COMNET RA cooperazione consentono CN: GIGARUPAR; Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Laboratorio con Basilicata Università oggi di uscire dalla logica Calabria Tavoli di coordinamento provinciali delle isole di eccellenza, Campania Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Tavolo con la PA centrale Emilia favorendo la massima Lepida; Community Network Emilia-Romagna; Tavolo con Enti Locali Romagna F. V. Giulia CN Modello FVG; Tavolo con Enti Locali osmosi delle best practice. Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Tavolo intersettoriale; Tavolo con PA Lazio Per questo, l indagine centrale CN; Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Tavolo intersettoriale; Tavolo con PA dell Osservatorio ICAR plus Liguria centrale; Laboratorio con Università ha monitorato l esistenza di Lombardia CN; Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Tavolo con PA centrale Marche CN: RTRM; Tavolo con Enti Locali; Laboratorio con Università tavoli di lavoro permanenti Molise CN; Tavolo con CST a livello intersettoriale CN: RUPAR Piemonte; Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Laboratorio con Piemonte Università; Organo per definizione policy di sicurezza; Tavolo DoQUI (interni alla Regione), CN: SPC - RUPAR; Tavolo con Enti Locali; Tavolo intersettoriale; Tavolo con PA Puglia territoriale e multilivello centrale CN: RTR; Tavolo con Enti Locali; Tavolo con PA centrale; Laboratorio con (tra più enti, in senso Sardegna Università; Organo per definizione policy di sicurezza orizzontale o verticale), Tavolo con Enti Locali; Tavolo con CST; Tavolo intersettoriale; Laboratorio con Sicilia Università dedicati esplicitamente all e-government, ad uno o più temi, che rappresentano luoghi importanti di incontro la cui formalizzazione favorisce in molti casi una maggiore concretizzazione Toscana Umbria Valle d'aosta Veneto CN: RTRT; Tavolo con Enti Locali; Tavolo intersettoriale; Tavolo con PA centrale; Laboratorio con Università CN: Consorzio SIR Umbria CN: PARTOUT; Tavolo con Enti Localia; Tavolo intersettoriale CN: OVER Network; Tavolo con CST; Tavolo con PA centrale; Laboratorio con Università Tavoli di lavoro permanenti e Community Network sui temi dell e-government Nota: CN è un abbreviazione per Community Network. Fonte: Osservatorio ICAR plus, 2009 RAPPORTO ICAR PLUS

14 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 di effetti positivi sugli interventi. Si è voluto inoltre dare centralità, nell analizzare il tema della governance, al concetto di Community Network, intesa nel senso più ampio possibile prendendo in considerazione, cioè, soprattutto gli aspetti organizzativi e la progettualità portata avanti dai soggetti aderenti. La profonda relazione tra premesse tecnologiche e consapevolezza organizzativa suggerisce infatti di prendere in considerazione il concetto di Community Network oltre la definizione infrastrutturale. Ciò per dare conto delle altre funzioni che, in virtù delle esigenze della governance e in coerenza con l idea di base della condivisione di infrastrutture, regole e servizi, le Community Network assumono nel momento in cui vengono definiti (in modo più o meno formale) ruoli attivi degli Enti aderenti e ampliate le possibilità e gli ambiti della cooperazione. Oltre alla sua evidente centralità nell ambito della gestione della governance della Società dell informazione, la Community Network è un concetto strategico per la interoperabilità e la cooperazione applicativa in quanto in essa è possibile creare un contesto stabile entro cui definire regole, standard, sottoscrivere accordi di servizio e provvedere al loro monitoraggio. Secondo l analisi condotta dall Osservatorio ICAR plus, le Community Network, in tal modo considerate, sono 15. In ragione delle specificità regionali e delle diverse origini (evoluzioni della RUPAR, reti nate dalla condivisione di sistemi informativi, nell ambito del tavolo con gli Enti Locali) le reti sono diverse tra loro e non assimilabili a modelli specifici. Le caratteristiche indagate nell ambito di questa indagine riguardano: la formalizzazione o meno della Rete come strumento della governance attraverso atti o documenti; gli organi attraverso cui si organizza; il numero e la tipologia di enti di cui si compone; le funzioni di base. L esistenza di Funzioni di base delle Reti territoriali/community Network delle Regioni italiane Fonte: Osservatorio ICAR plus,

15 una Community Network consente a tutti gli enti di un territorio (non solo Enti Locali) la partecipazione ad una progettualità comune, che può esprimersi nelle forme del riuso degli applicativi, nell avvio di nuovi progetti sperimentali, nella partecipazione a bandi, nella costruzione e realizzazione degli obiettivi dei Piani strategici. Il dispiegamento infrastrutturale Alla conclusione di ICAR, tutte le Regioni hanno recepito le specifiche tecniche del progetto per la realizzazione delle infrastrutture di cooperazione applicativa. Di queste, 12 Regioni hanno già in esercizio la Porta di Dominio; mentre le restanti 9 vi provvederanno entro i prossimi dodici mesi. Tuttavia, l interoperabilità dei sistemi informativi non si limita alla sola erogazione e fruizione di servizi applicativi tra due o più porte di dominio. Infatti, non è sufficiente predisporre le Porte di Dominio per garantire l interoperabilità applicativa tra sistemi informativi diversi. Le regole del SPCoop prevedono che le Amministrazioni che intendono cooperare ed interoperare, attraverso le proprie porte di dominio, debbano formalizzare Regioni e Province Autonome che hanno la porta di dominio in esercizio Regioni e Province Autonome in cui la porta di dominio sarà in esercizio entro 12 mesi Regioni e Province autonome con Porta di Dominio in esercizio Fonte: Osservatorio ICAR plus, 2009 un Accordo di Servizio e provvedere alla sua pubblicazione in un registro nazionale (SICA), accessibile da tutti i soggetti della comunità SPCoop, in modo da consentire la descrizione delle funzionalità dei servizi, delle interfacce di scambio dei messaggi, delle politiche e dei requisiti di sicurezza, dei livelli di qualità e della descrizione della semantica del servizio e dell informazione veicolata. Allo stato attuale 12 Regioni hanno manifestato l intenzione di dotarsi di un registro SICA secondario e di provvedere alla sua qualificazione nel SPCoop entro i prossimi 12 mesi. Agli aspetti del dispiegamento infrastrutturale, il Rapporto ICAR plus dedica notevole considerazione, in ragione del fatto che, nella fase attuale, le soluzioni per il dispiegamento sul territorio delle componenti base SPCoop individuate dalle Regioni possono fare la differenza per la diffusione dell ICA. La previsione delle Regioni sull utilizzo dei moduli di gestione degli SLA (Service Level Agreement) e dell identità digitale federata, che risultano basilari per avviare l atteso ciclo di rinnovamento in grado RAPPORTO ICAR PLUS

16 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 di assicurare maggiore efficienza ed efficacia ai processi amministrativi più importanti della Pubblica Amministrazione, fa ben sperare. Infatti, al momento 17 Regioni hanno espresso l intenzione di dotarsi della necessaria infrastruttura per la gestione federata delle identità digitali, mentre 15 sono quelle che prevedono di realizzare un sistema per la gestione dei livelli minimi garantiti di servizio (SLA) in logica di Cooperazione Applicativa. Tuttavia si tratta di dati di prospettiva rispetto ad un percorso di adeguamento non ancora concluso che servono, ad ogni modo, a tracciare una prima fotografia e a fornire i necessari warning sull intero sistema regionale della cooperazione applicativa; affinché possa dirsi correttamente e pienamente distribuita l infrastruttura a livello nazionale, regionale e locale. I progetti di interoperabilità e cooperazione applicativa Realizzare la cooperazione applicativa non è rispondere ad una normativa del Codice dell Amministrazione digitale, ma comprendere e mettere in pratica le sue potenzialità per migliorare i processi interni della pubblica amministrazione, lo scambio di dati e l interazione con altri enti e l erogazione di servizi ad altre PA e cittadini, imprese e categorie professionali. Pertanto è la dimensione più propriamente applicativa dell ICA il fulcro dell indagine Ambiti di interesse dei progetti di interoperabilità e cooperazione applicativa Fonte: Osservatorio ICAR plus, 2009 ICAR plus. Fornire un quadro delle iniziative concretamente avviate, quindi delle soluzioni effettivamente o a breve in uso, descrive la situazione reale della diffusione dell ICA, per cui politiche, regole, governance e infrastrutture rappresentano indispensabili premesse. L oggetto osservato nella presente indagine, in una fase ancora iniziale di tale dispiegamento, sono i progetti attualmente attivi che prevedono soluzioni di interoperabilità e cooperazione applicativa. Sono orientati allo 16

17 sviluppo di soluzioni ICA circa 190 progetti di Regioni e Province Autonome, cui va aggiunta l esperienza della Toscana (non quantificabile in questi termini, in quanto è la Regione che da più tempo ha disponibile un infrastruttura ICA dispiegata sul territorio e per cui l ICA è una prassi praticata per ogni progetto che sviluppi soluzioni applicative). Il Rapporto ICAR plus analizza le caratteristiche generali dei progetti, ma anche alcuni aspetti di carattere organizzativo e tecnologico, indispensabili per comprendere la qualità delle soluzioni e i loro impatti in termini di cambiamento e miglioramento organizzativo. Sono stati analizzati in modo approfondito 148 progetti, variamente orientati al miglioramento dell efficienza amministrativa (integrazione dei sistemi applicativi di gestione, condivisione di banche dati, protocollo informatico, creazione di sistemi informativi territoriali, ecc), alla realizzazione di infrastrutture (connettività, componenti base per la cooperazione applicativa, ecc) o allo sviluppo di servizi (on line e non) per cittadini, imprese, categorie professionali, Enti locali e altre PA. Il maggior numero di progetti è dedicato ai temi dell Ambiente, Urbanistica e territorio (progetti dedicati al sistema del catasto, alla condivisione di Sistemi Informativi Territoriali) alla Sanità (fascicolo elettronico, sistemi di prenotazione Strategia riorganizzativa adottata Nr di progetti nuove definizioni del work flow 79 centralizzazione del back office 39 back office clearinghouse 10 Back office coinvolti più settori di più amministrazioni 79 un singolo settore di più amministrazioni 25 un singolo settore di una amministrazione 21 più settori di una amministrazione 19 dato non disponibile 4 Utenti dell'applicazione sviluppata dal progetto operatori dell'amministrazione 107 operatori di altre amministrazioni 81 cittadini 76 imprese 55 altro 17 Principali aspetti organizzativi dell applicazione sviluppata dal progetto Fonte: Osservatorio ICAR plus, 2009 integrati, telemedicina) e alla Dematerializzazione (più della metà di questi riguarda in particolare lo sviluppo del protocollo informatico). Il Rapporto ICAR plus cerca di analizzare singolarmente queste tematiche per comprendere i cambiamenti che l ICA potrà apportare alla gestione di servizi chiave per ciascun settore e agevolare i rapporti tra settori dell amministrazione e con gli altri soggetti coinvolti nella gestione. E inoltre interessante l incrocio tra le priorità definite dai Piani strategici e i temi attualmente attivati, per comprendere quali direzioni siano state finora percorse e quali siano ulteriormente percorribili rispetto agli obiettivi espressi. Con riferimento al tema della governance, poi, il quadro complessivo dei progetti consente di valutare quali siano i soggetti con cui attualmente la Regione si interfaccia per la realizzazione dei progetti, mettendo in campo aspetti organizzativi RAPPORTO ICAR PLUS

18 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 e di gestione delle relazioni (in primo luogo Enti Locali, ma in molti casi le ASL, le università, i centri di ricerca). I progetti infatti implicano un livello di complessità non indifferente per la gestione della soluzione applicativa che sviluppano: 79 progetti su 148 coinvolgono nell utilizzo della soluzione più settori di diverse amministrazioni e solo 21 un solo settore dell amministrazione regionale. Da un punto di vista prettamente tecnologico, dall analisi condotta emerge come la maggior parte dei progetti presi in esame individui nell architettura Service Oriented (SOA), il paradigma standard per lo sviluppo di sistemi informativi interoperabili, in particolare 111 progetti sui 148 in totale utilizzano la tecnologia dei Web Services quale soluzione per erogare, a cittadini ed imprese, servizi che implicano un integrazione tra le diverse amministrazioni. A sottolineare l interesse di Regioni e Province Autonome sul tema della cooperazione applicativa il fatto che circa il 50% dei progetti analizzati prevede l interfacciamento da parte dei sistemi informativi realizzati con una Porta di Dominio, mentre il 40% circa dei progetti prevede che nell ambito della realizzazione della soluzione applicativa ci sia la formalizzazione di Accordi di Servizio così come previsto in SPCoop. Inoltre, al momento risulta che in circa 49 progetti sui 148 analizzati la soluzione applicativa realizzata utilizza la Porta di Dominio prevista nell infrastruttura di cooperazione regionale. Altro elemento interessante è risultato l utilizzo di tecnologie a supporto della gestione del ciclo di vita di un identità (Identity Management) in particolare circa 79 progetti su 148 sviluppano soluzioni applicative che utilizzano meccanismi di autenticazione e autorizzazione basate su Single Sign On (SSO) al fine di consentire ad un utente, in possesso delle adeguate credenziali, di essere riconosciuto da più applicazioni all interno dello stesso dominio fiduciario. Progetti che prevedono l utilizzo di una Porta di Dominio Progetti che prevedono la formalizzazione di Accordi di Servizio 18

19 Il caso studio sugli Accordi di servizio L esperienza maturata nel progetto ICAR dimostra che lo strumento dell Accordo di Servizio è centrale nel percorso di concreta attuazione della cooperazione applicativa. Per questo motivo il Rapporto ICAR plus ha inteso dedicare ad esso un attenzione particolare. Nella sua forma tradizionale, l accordo tra amministrazioni è uno strumento giuridico orientato alla definizione di intese inerenti l erogazione e la fruizione di servizi, finalizzate allo scambio dei dati e informazioni, formalizzati talvolta attraverso decreto legge o altro apposito strumento attuativo, con relativo allegato tecnico; tale accordo viene accompagnato dalla necessaria infrastruttura di collaborazione e cooperazione (vedi il caso INA/SAIA sviluppata ad hoc per l interscambio dei dati anagrafici comunali). Con l introduzione del SPCoop, l accordo di servizio diventa uno strumento tecnico oltre che giuridico essenziale per la cooperazione applicativa e l interoperabilità tra enti che introduce sostanziali novità rispetto all accordo vecchia maniera. Nell accordo di servizio risiedono, infatti, concetti e strumenti innovativi che sino ad oggi non hanno trovato applicazione nelle diverse forme di collaborazione tra pubbliche amministrazioni (semantica, Service Level Agreement, sicurezza ed identità). Esso rappresenta il cardine del ciclo di vita del servizio tra un ente fruitore ed un ente erogatore, poiché definisce: l oggetto del servizio e i relativi contenuti di scambio tra erogatore e fruitore; le funzionalità, i requisiti di qualità e sicurezza del servizio per entrambe le parti in causa; gli oneri tecnici e tecnologici, giuridici, amministrativi del fruitore e dell erogatore; la semantica dell informazione veicolata dal servizio, in quel dominio di applicazione, ovvero, definisce il lessico dell oggetto di scambio (ad esempio i dati delle cartelle cliniche), proprio di quel dominio (ad esempio la Sanità). Ciò significa che il servizio oggetto di un accordo diventa definitivamente unico, omogeneo, accessibile, sicuro nello scambio dei dati e delle informazioni, cioè di qualità e soprattutto operativo perché parte integrante di una infrastruttura tecnologica ed organizzativa comune a tutte le amministrazioni, coinvolte e coinvolgibili. Infatti, due o più soggetti che intendono cooperare su un servizio definiranno nell accordo un ontologia che permette di catalogare e strutturare l insieme dei riferimenti semantici propri del servizio e del dominio di cooperazione. In altre parole, l erogatore e il fruitore attribuiranno un significato preciso al flusso informativo scambiato tra i propri sistemi, consentendo di risolvere eventuali ambiguità interpretative e individuare corrispondenze e differenze fra i concetti di domini diversi. Ciò significa che verranno definiti tutti gli elementi dirimenti (sintassi, terminologie, ecc) che caratterizzano il dominio di RAPPORTO ICAR PLUS

20 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 cooperazione applicativa per la fruizione ed erogazione di un servizio di qualità e per lo scambio di dati omogenei: ad esempio, chi è e cosa si intende per cittadino, chi è e cosa si intende per datore di lavoro, chi è e cosa si intende per intermediario, cosa è la comunicazione obbligatoria, cosa è il rapporto di lavoro, il profilo del lavoratore, ecc. L annotazione semantica dell accordo consente, quindi, maggiore accessibilità alla cooperazione in un dato dominio specifico da parte di soggetti diversi da quelli già appartenenti a un gruppo di dominio consolidato. Altresì, a livello di servizio, con un ontologia dedicata, la sicurezza e la qualità della cooperazione sono assicurate dalla possibilità di monitorare l efficacia dell accordo e quindi verificare la qualità del servizio, attraverso la definizione dei parametri prestazionali del servizio stesso. La definizione di uno SLA (Service Level Agreement) consiste in un contratto tangibile tra le parti sui livelli minimi del servizio che, se da un lato assicura la fornitura dei servizi a livelli pre-negoziati, dall altro può comportare penalità in caso di mancato raggiungimento di tali livelli. Un architettura unica e condivisa che non deve essere di volta in volta riprogettata, rivista e riadattata, infatti, avvantaggia le amministrazioni della possibilità di concentrarsi a livello dei servizi, dei flussi di dati e dell organizzazione. Questo ultimo aspetto è dirimente rispetto agli accordi di servizio tradizionali che si alimentavano del solo oggetto per il quale erano stati creati, tanto da risultare molto spesso non vincolanti, non monitorabili, facilmente eludibili. L accordo di servizio richiede, in ogni caso, che ci sia un contesto dove possono essere definiti i livelli di servizio, le ontologie, gli aspetti di monitoraggio e gli eventuali provvedimenti a fronte del mancato rispetto dell accordo da parte dei soggetti erogatori. Se la Regione può assumere la responsabilità sugli aspetti tecnologici, in quanto garante dell infrastruttura, deve essere individuato un ambito in cui emergano le esigenze in termini di condizioni da prevedere e accordi di servizio non ancora esistenti da sviluppare e soprattutto in cui si incontrino i soggetti e settori diversi coinvolti. Se l esperienza ICAR è stata utile per comprendere eventuali criticità nella concreta realizzazione degli accordi sul piano tecnico, nella definizione delle ontologie, interessanti sono le sperimentazioni concrete, ancora poche in realtà, che si stanno realizzando nei territori regionali. E il tavolo con gli Enti Locali, o direttamente la Community Network, a rappresentare uno dei contesti di identificazione, ideazione e sviluppo degli Accordi. 20

21 Spunti di riflessione Il lavoro sviluppato negli anni scorsi alimenta alcune convinzioni: è possibile costruire un progetto comune, anche a valenza interregionale, valorizzando le specificità di tutte le realtà; la leva dell innovazione tecnologica può produrre, al di là di buone soluzioni informatiche, significativi cambiamenti nel modo di organizzare il lavoro comune; l innovazione sperimentata va accompagnata nel tempo, solo così si può estendere a settori e territori oggi parzialmente coinvolti, solo così può entrare a far parte dei processi di produzione del servizio. Per concentrare le azioni su grandi priorità occorre un monitoraggio sistematico delle azioni progettuali, insieme ad una capacità di diffondere rapidamente i risultati che si raggiungono. Non tanto per celebrarli quanto per discuterne gli elementi chiave, i nodi critici sui quali porre attenzione. È necessario puntare a raccogliere e sistematizzare la conoscenza sulle premesse strategiche, gli attori coinvolti, gli aspetti organizzativi, le infrastrutture e le iniziative poste in essere per l interoperabilità e la cooperazione applicativa a livello locale. RAPPORTO ICAR PLUS 2009 Il quadro che emerge è infatti quello di realtà in forte evoluzione. Pensiamo a come le varie leggi regionali e le scelte di policy incidano nel promuovere i rapporti tra gli attori locali. Pensiamo ai diversi modelli di Community Network che si stanno sviluppando anche come evoluzione dei tavoli di confronto avviati con gli EELL nel corso di questi anni. Oltre alla sua evidente centralità nell ambito della governance della società dell informazione, la Community Network è determinante per sviluppare interoperabilità e cooperazione applicativa in quanto crea un contesto stabile entro cui definire regole comuni e standard. Si tratta, per gli attori di un territorio, di partecipare ad una progettualità comune che già oggi, in molte realtà locali, si esprime nelle forme del riuso e sviluppo degli applicativi, nell avvio di nuovi progetti, nella partecipazione a bandi, nel pianificare e attuare interventi di formazione e comunicazione comuni, nella costruzione e realizzazione degli obiettivi dei Piani strategici. E evidente per quanto riguarda l ICA che ci si trova in un momento cruciale. Gli interventi avviati nei diversi contesti dimostrano una sostanziale consonanza tra loro, a partire dagli ambiti ritenuti di impatto strategico. Il risultato è che molte regioni stanno lavorando negli stessi settori a partire da esigenze simili. La cooperazione interregionale da questo punto di vista ha dato prova di agevolare la progettazione 21

22 RAPPORTO ICAR PLUS 2009 territoriale: per la possibilità di definire standard da utilizzare a livello regionale, per la possibilità di riuso a monte delle soluzioni di altre regioni e di andare in una stessa direzione. Le Regioni stanno quindi predisponendo le infrastrutture necessarie. Il ruolo di impulso e di indirizzo che le Amministrazioni regionali esercitano nei propri territori deve concentrarsi ora in una forte azione di coinvolgimento degli Enti Locali, attraverso piani di dispiegamento che valorizzino servizi efficaci. In questo quadro, la diversità dei modelli di governance locale esistente rappresenta una ricchezza per il sistema se si condividono, quindi, alcune scelte comuni, organizzative e tecnologiche. E il caso dell Accordo di Servizio, che raccoglie nella sua complessità tutti questi aspetti. Nell accordo di servizio risiedono, infatti, concetti e strumenti innovativi che sino ad oggi non hanno trovato sempre applicazione nelle diverse forme di collaborazione tra pubbliche amministrazioni. La piena attuazione dell accordo di servizio implica quindi un cambiamento di paradigma culturale: sviluppo di ontologie condivise, monitoraggio e verifica del rispetto della qualità del servizio, capacità di lavorare in una logica intersettoriale e interistituzionale. 22

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24 Tel: Fax: CISIS via Piemonte, Roma