Convegno nazionale EPC: I CONTRATTI A PRESTAZIONI GARANTITE PER LA RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA DI EDIFICI E PROCESSI INDUSTRIALI

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1 Convegno nazionale EPC: I CONTRATTI A PRESTAZIONI GARANTITE PER LA RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA DI EDIFICI E PROCESSI INDUSTRIALI Prof. Sergio Zabot Politecnico di Milano Milano - 7 Maggio 2014

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3 Indice 1. Introduzione 2. Panoramica sui Contratti 3. Strategie Contrattuali 4. Il Problema di Agenzia 5. Inquadramento Giuridico, Amministrativo, Finanziario 6. I passi da compiere per attivare un Contratto EPC 7. L esperienza della Provincia di Milano 8. Altri esempi di EPC incorso 9. Lessons Learnt: errori da evitare e aspetti da imitare 3

4 2 - Panoramica sui Contratti i Contratti di Fornitura di Energia (Energy Supply Contracting) i Contratti di Prestazione Energetica (Energy Performance Contracting - EPC) 2.3 il Finanziamento Tramite Terzi FTT (Third Party Financing TPF) 4

5 3 Strategie Contrattuali Cost i Costi il modello ESCO F.T.T. a Cessione Globale Limitata (First Out) Bolletta Energetica Risparmio per ripagare l investimento Bolletta Energetica Risparmio Alla fine del Contratto Bolletta Energetica Prima Durante il Contratto Dopo F.T.T. con Risparmio Condiviso (Shared Saving) Bolletta Energetica Risparmio immediato Risparmio per ripagare l investimento Bolletta Energetica Risparmio Alla fine del Contratto Bolletta Energetica Prima Durante il Contratto Dopo 5

6 4 - il Problema di Agenzia (*) il modello ESCo è influenzato dal problema agenzia in termini di: 1. Adverse Selection ovvero l impossibilità di redigere dei contratti perfetti, cioè accordi in cui si prevedono tutte le possibili situazioni e scenari futuri e si descrive il comportamento a cui ciascun soggetto è tenuto ad attenersi. 2. Moral Hazard ovvero il potenziale opportunismo da parte dei soggetti coinvolti, ovvero il perseguimento da parte degli stessi di finalità proprie ed egoistiche con astuzia e, se necessario, anche con l inganno. Spesso il Committente che non è in grado di verificare l operato della ESCo in maniera efficace, in quanto nella formazione e nella gestione di un contratto, sono presenti delle asimmetrie informative a favore della ESCo, in quanto questa è sicuramente a conoscenza di un maggior numero di informazioni rispetto al Committente e può sfruttare queste asimmetrie informative tenendo comportamenti opportunistici. (*) Jensen & Meckling

7 4 - il Problema di Agenzia Secondo la teoria dell'agenzia i comportamenti opportunistici delle ESCo, non sono eliminabili, ed è praticamente impossibile che esse operino esclusivamente nell'interesse del Committente. Tuttavia, la condizione per limitare tali comportamenti opportunistici esiste ed è quella di predisporre un solido sistema di Governance. Questo genera tuttavia dei costi per: 1. L assistenza tecnica e legale per redigere capitolati di gara e contratti adeguati (Contrattualizzazione); 2. L incentivazione necessaria a stimolare e ad orientare il comportamento della Esco; 3. Il monitoraggio e l auditing finanziario per controllare e verificare i risultati della ESCo. 7

8 5 Inquadramento Giuridico, Amministrativo e Finanziario Le ESCO nel settore pubblico Profili di contabilità pubblica Le procedure amministrative Gli aspetti finanziari 5.5 I Sussidi e i Contributi finanziari I Finanziamenti europei 8

9 5.2 - Profili di Contabilità Pubblica Decisione Eurostat dell 11 febbraio 2004: i beni oggetto di un rapporto contrattuale tramite Concessione, non vanno registrati nei conti delle Amministrazioni pubbliche ai fini del calcolo dell indebitamento netto e del debito, solo se c è un sostanziale trasferimento di rischio dalla parte pubblica alla parte privata. Ciò avviene nel caso in cui si verifichino contemporaneamente le seguenti due condizioni: - il soggetto privato assume il rischio di costruzione; - il soggetto privato assume almeno uno dei due rischi: di domanda o di disponibilità. Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri (GURI N. 84 del 10 Aprile 2009 ): la spesa per realizzare opere pubbliche può essere contabilizzata fuori bilancio, ai fini del deficit pubblico statale e del Patto di stabilità, solo se il canone pagato dall'amministrazione per ripagare l'investimento del privato non è fisso, ma risulta contrattualmente variabile in base alle prestazioni della gestione. ergo un EPC con Garanzia di Risultato che preveda pagamenti proporzionali alle prestazioni ottenute... NON è soggetto al Patto di Stabilità 9

10 5.3 Le procedure amministrative Procedura Aperta Procedura Ristretta Dialogo Competitivo Procedura Negoziata Pro - Ampia partecipazione di concorrenti che accentua la competizione con conseguenti vantaggi per l Amministrazione. - Viene nominata una sola Commissione di gara per la valutazione delle offerte, con conseguente speditezza dei lavori. - Possibilità di ricorrere a procedure accelerate in caso di urgenza. - Possibilità di limitare il numero dei concorrenti invitati a presentare offerte. - Valida se l Amministrazione non è in grado di definire in dettaglio progetto e obiettivi. - Consente lo sviluppo di soluzioni innovative. - Le Amministrazioni aggiudicatrici consultano gli operatori economici da loro scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell'appalto. Contro - Non esiste una procedura accelerata. - Nel caso frequente di molte offerte, può presentare criticità per la durata dei lavori della Commissione di gara. - Necessità di una fase di preselezione e di una fase di valutazione delle offerte, con la costituzione di due Commissioni distinte. - Tempi di svolgimento lunghi e complessi. - Procedura ancora inesplorata negli aspetti pratici. - Necessita di parere da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici. - Utilizzabile esclusivamente qualora non sia stata presentata alcuna offerta in esito all'esperimento di una procedura aperta o ristretta. 10

11 5.4 Gli aspetti finanziari Schema tradizionale di finanziamento EPC Schema di finanziamento con il Forfeiting Istituto Servizio del debito Finanziario ESCo Comune Linea di Credito Canone Excl. Finanza Modello di Governance nel Project Financing 11

12 5.5 i sussidi e i contributi finanziari Tipologia Incentivi Titoli di Efficienza Enegetica (TEE) o "Certificati Bianchi" Note P.A. ESCO Solo le ESCo possono accedervi. Le PA possono comunque farsi riconoscere contrattualmente quote dei TEE dalle ESCo. Generalmente però ciò non conviene per via degli importi ridotti e dagli alti costi di transazione. Sì Sì Detrazioni Fiscali 65% Le PA non possono accedervi. Le ESCO possono accedervi detraendo dall'ires. No Sì Conto Termico Le PA possono accedervi direttamente. Le ESCO possono accedervi con la stipula di un contratto EPC o con FTT o con convenzioni Servizio Energia. Sì Sì Sgravi fiscali Cogenerazione ad Alto Rendimento Per quanto sia possibile l'accesso anche alle Amministrazioni, ingenere sono le ESCO a gestire le pratiche, ottenendo benefici aggiuntivi. Sì Sì 12

13 Adeguatezza degli strumenti di finanziamento Strumento Riqualificazione Edilizia Illuminazione Pubblica Fonti Rinnovabili MLEI-PDA (IEE) U E HORIZON LIFE FESR Crediti Diretti B E I ELENA JESSICA Altri Pubblici European Energy Efficiency Fund ESCO Società di Trasformazione P P P Urbana + + Project Financing Finanza Privata Mini Bond Strumento Poco Adatto + + Strumento Mediamente Adatto Strumento Molto Adatto 13

14 6 i passi da compiere per realizzare un EPC Preparazione e svolgimento della Gara Fase 1 La preparazione del progetto Fase 2 Lo svolgimento della Gara FASE 2 ( 7 mesi ) Redazione e approvazione dei Criteri di Gara Redazione e pubblicazione del Bando di Pre-qualificazione Valutazione e selezione dei concorrenti (Short List) Redazione della Lettera di Invito, dello Schema di Contratto, del Capitolato di Gestione e degli Allegati Tecnici Invito ai Concorrenti selezionati a presentare offerte Selezione della ESCO e Aggiudicazione Fase 3 La conclusione della Gara 14

15 7. La Provincia di Milano e il Patto dei Sindaci La Provincia di Milano ha aderito al Patto come Struttura di Supporto per aiutare i Comuni dell hinterland milanese a redigere i PAES. Oltre 80 Comuni hanno aderito al Patto Dopo l adesione al Patto dei Sindaci la Provincia ha redatto un Programma di Investimento per la riqualificazione degli edifici pubblici di proprietà dei Comuni che avevano aderito al Patto (valore: 90 Mln di ). E stato ottenuto un prestito alla BEI di 65 Mln di per coprire il 75% dei costi di riqualificazione degli edifici con contratti di prestazione per il risparmio energetico (EPC) con Garanzia di Risultato negli edifici pubblici comunali, tramite Energy Service Companies (ESCo). Il rimanente 25% è allocato dalle ESCO in equity. I risparmi serviranno a restituire il prestito, a ridurre i costi di energia dei Comuni e a rilanciare le attività edilizie. E stato inoltre ottenuto un finanziamento per l assistenza necessaria a sviluppare il progetto di investimento (fondi Elena del programma CIP-IEE). I fondi sono serviti per finanziare l ingegnerizzazione tecnica, amministrativa e finanziaria del programma di investimento. 15

16 Il Programma di investimento e i fondi BEI Accordo Quadro con la DG-Tren come Struttura di Supporto al Patto dei Sindaci Fondi BEI Loans Redazione delle Diagnosi Energetiche degli Edifici Pubblici (Fondazione Cariplo) Intermediario Finanziario Loans Sistematizzazione delle Diagnosi Energetiche (Baselines) Capitolati di Gara e Contratti Tipo Azioni finanziate dalla facility ELENA Gare per la Riqualificazione Energetica degli Edifici Comuni Consip o Altra Piattaforma Fornitori di Energia Pagamento del Canone ESCo vincitrici ZABOT EIB.5.IT Risparmi Contratti di Prestazione per il Risparmio Energetico con Garanzia di Risultato 16

17 Come funziona l EPC con Garanzia di Risultato adottato dalla Provincia di Milano Risparmio Riconosciuto al Comune con Performance Bond min 5% di RG Risparmio Riconosciuto al Comune Risparmio Riconosciutoo al Comune Costi Attuali = Combustibili + En. Elettrica + O & M Risparmio Garantito RG Min. 20% della Baseline energetica Combustibili a carico del Comune Canone Combustibili a carico del Comune Canone ridotto Maggiori Consumi a carico del Comune Combustibili a carico del Comune Canone Maggior Risparmio Condiviso Combustibili a carico del Comune ZABOT EIB.5.IT Baseline Under Performance Over Performance 17

18 7 La Documentazione di Gara I documenti di Pre-qualificazione delle ESCO La lettera di invito a presentare offerte L offerta tecnica Indicatori richiesti relativi all offerta economica complessiva Sigla Valore 1 Valore dell Investimento proposto I 2 Risparmio Complessivo Garantito Annuo RG 3 Canone Annuo Richiesto CA 4 Risparmio Annuo Riconosciuto al Comune (RG-CA) RRC Unità di misura L offerta economica 5 6 Extra Risparmio Annuo Riconosciuto al Comune in caso di superamento del Risparmio Garantito Annuo (da 20% a 50%) Periodo di Concessione Richiesto (Max. 15 anni, dal momento della consegna dei lavori) ERR % T anni I criteri di valutazione delle offerte A - Criteri di valutazione delle offerte tecniche Peso (βi) Riduzione Annua delle Emissioni di CO2 durante il Periodo di Concessione Richiesto T Risparmio termico garantito in termini di riduzione di consumo rispetto alla Baseline termica Risparmio elettrico garantito in termini di riduzione di consumo rispetto alla Baseline elettrica RCO ET EE kgco2 kwh kwh 1 Design globale degli interventi rispetto alle strutture esistenti anche con riferimento all equilibrio tra interventi sugli involucri, sugli impianti e il ricorso a fonti rinnovabili 20 2 Modalità di gestione e di manutenzione impiantistica proposte 5 3 Procedure di controllo delle prestazioni (misure, monitoraggio e reporting) 5 4 Modalità di attuazione di programmi di modifica comportamentale degli utenti 5 B - Criteri di valutazione delle offerte economiche Peso (βi) 5 Totale Valore dell investimento (I) Valore Attuale dello sgravio di bilancio per i Comuni per il Periodo di Concessione (VA) 20 7 Valore Attuale dello sgravio di bilancio dopo il Periodo di Concessione (VAR) 10 8 Extra risparmio riconosciuto ai Comuni in caso di superamento del risparmio garantito annuo (ERR) 10 9 Riduzione delle emissioni di CO2 durante tutta la durata della Concessione (RCO) 5 Totale 65 Allegato 1 Parte 1 - Determinazione del Risparmio Garantito e del Canone Allegato 1 Parte 2 - Monitoraggio, Verifica e Reporting delle Prestazioni 18

19 7 Lo Svolgimento delle Gare Prima Gara Seconda Gara (in corso) Terza Gara Un Lotto 1 Lotto 2 Lotto Un lotto Numero di Comuni (Milano) Numero di Edifici Baseline Termica [MWh t ] Baseline Elettrica [MWh e ] Costi per combustibili [ ] Costi di Energia Elettrica[ ] Costi di O&M [ ] Baseline Totali [ ] Indicatori richiesti ai Concorrenti Concorrente A Concorrente B Concorrente C I Investimento proposto , , ,00 RG Risparmio Garantito Annuo , , ,00 CA Canone richiesto , , ,00 RRC Risparmio Annuo Garantito ai Comuni , , ,00 ERR Extra Risparmio Riconosciuto ai Comuni 50% 35% 40% T = n Durata Richiesta del Contratto ET Risparmio Termico Annuo [kwh] EE Risparmio Elettrico Annuo [kwh] RCO Riduzione annue delle Emissioni di CO 2 [kg] Indicatori Calcolati dalla Commissione Concorrente A Concorrente B Concorrente C VA Sgravio di Bilancio durante il Contratto [ ] VAR Sgravio di Bilancio Residuo dopo la fine del Contratto [ ] Riduzione della CO 2 durante tutta la durata del Contratto [kg] Concorrente Concorrente Concorrente Criteri Economici PUNTI MAX A B C Criterio 1 - Investimento 25 25,00 0,00 12,77 Criterio 2 - VA durante il Contratto 25 25,00 0,00 13,37 Criterio 3 - VA dopo il Contratto 8 0,00 8,00 1,73 Criterio 4 - Ripartizione dell'extra Risparmio 8 8,00 0,00 2,67 Criterio 5 - Riduzione Emissioni di CO 2 4 4,00 0,38 0,00 Totale 70 62,00 8,38 30,54 Concorrente Concorrente Concorrente Criteri Tecnici PUNTI MAX A B C Criterio 1 - Design Globale 14 11,20 5,60 7,50 Criterio 2 - Monitoring & Reporting 4 1,60 3,20 2,00 Criterio 3 - Servizi offerti 5 3,50 4,00 3,50 Criterio 4 - Motivazione dell'utenza 3 2,10 2,40 2,50 Criterio 5 - Qualità e Sostituzione 4 0,80 3,20 2,40 Totale 30 19,20 18,40 17,90 PUNTI TOTALI ,20 26,78 48,44 Le offerte e la valutazione della prima gara 19

20 9 Lessons Learnt - (1) 1. Le Amministrazioni devono poter conoscere in modo indipendente sia i consumi reali dei propri edifici, sia il potenziale di risparmio. L indagine conoscitiva preliminare deve essere leggera ma indipendente. 1. In sede di gara, è opportuno richiedere progettazioni integrate che tengano conto di tutto il potenziale di riduzione della domanda di energia, partendo dagli involucri edilizi, e poi dimensionando gli impianti, incluse le fonti energetiche rinnovabili. 2. Gli interventi devono essere, nel loro aggregato, economicamente e finanziariamente sostenibili sia in termini di bancabilità di progetto che di redditività del capitale investito da parte delle Società attuatrici. 3. La selezione dell Advisor legale è della massima importanza e delicatezza. È consigliabile includere anche la gestione dei contenziosi. 20

21 9 Lessons Learnt - (2) 5. I rapporti con gli Istituti di Credito non sono facili e possono richiedere parecchio tempo per essere strutturati. È opportuno che fin dall inizio del percorso si coinvolgano le Banche definendo le possibilità, le condizioni di credito, il ricorso a tecniche di Forfeiting e di Project Financing 6. Il monitoraggio e la verifica delle prestazioni sono un elemento fondamentale nella gestione dei contratti. Questa attività prosegue per parecchi anni e i Comuni devono strutturarla per tutto il perdurare del contratto, regolando anche gli avvicendamenti del personale che inevitabilmente si determinano in periodi di tempo così lunghi. È necessaria l adozione di un Sistema di Gestione dell Energia (SGE) secondo la norma internazionale ISO La separazione della fornitura dei combustibili dalla riqualificazione/gestione è indispensabile per applicare un vero Contratto di Prestazione Energetica con Garanzia. Per ridurre gli adempimenti delle Amministrazioni è possibile operare con un unico soggetto, imponendo però una rigorosa separazione contabile sulla fornitura del combustibile 21

22 La pubblicazione è disponibile all indirizzo:

23 FIRE FEDERAZIONE ITALIANA per l USO RAZIONALE DELL ENERGIA Grazie per L attenzione sergio.zabot@polimi.it Milano - 7 Maggio 2014