Frontiere migratorie. Governance della mobilità e trasformazioni della cittadinanza

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1 Carmelo Buscema Alessandro Corrado Mariafrancesca D Agostino Frontiere migratorie Governance della mobilità e trasformazioni della cittadinanza

2 Copyright MMIX ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133 a/b Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: ottobre 2009

3 Migrazioni per lo sviluppo. Modelli di cooperazione e politiche di co-sviluppo di Alessandra Corrado Introduzione Il riferimento alle migrazioni in associazione ai temi della sicurezza, dell ordine pubblico, della gestione dei flussi è diventato sempre più ricorrente nel discorso politico ed anche in quello dei mass media, cassa di risonanza delle posizioni dominanti e di linee governative e partitiche. L ostilità crescente da parte dell opinione pubblica verso migranti di diversa provenienza e appartenenza, rifugiati, rom o nomadi, è il prodotto di una macchina tautologica della paura, alimentata, oltre che dal discorso politico e dalle cronache dei media, da un diritto speciale riservato ai migranti, ovvero da una produzione normativa finalizzata a definire in categorie specifiche e particolari le persone straniere, non nazionali o extracomunitarie (Dal Lago 1999). Tale meccanismo ha contribuito alla progressiva stigmatizzazione, criminalizzazione e clandestinizzazione delle migrazioni, al crescere di nuove e vecchie forme di discriminazione e di razzismo (Anderson 2004; Bojadzijev et al. 2004; Crush J. e Ramachandran 2009; Lunaria 2009; Palidda 2009), in maniera funzionale all attuale riorganizzazione del sistema economico e sociale. Tuttavia, la più recente analisi scientifica sulle migrazioni sembra sempre di più preferirne l associazione ai temi dello sviluppo, non concependo però la problematica come relativa solo 49

4 50 Alessandra Corrado alle dinamiche di cambiamento che interessano i paesi di provenienza o neppure, in seconda battuta, in termini di effetti prodotti in quelli di arrivo. In un mondo sempre più integrato, per effetto dei processi di globalizzazione, dove le divisioni Nord- Sud, Centro-Periferia vengono interpretate in maniera sfumata, la questione dello sviluppo è letta in termini di global policy issue, divenendo oggetto di strategie e politiche di governance da parte delle Istituzioni Internazionali. Mobilità e migrazioni e- mergono come fattori chiave per l integrazione dell economia globale e per il perseguimento di dinamiche di crescita positive e sostenute. D altra parte, la stessa letteratura ha oramai ben e- videnziato l ineluttabilità, inarrestabilità e la crescente autonomizzazione dei processi migratori, apprezzandone il carattere transnazionale, pure adottando spesso interpretazioni funzionaliste, interessate a cogliere più le connessioni che non il carattere destrutturante di tali processi, oppure semplicemente rispondenti all interesse politico-istituzionale per un governo ottimale delle migrazioni (Castles 2008a). Ora, intento di questo lavoro è, dapprima, operare una sintesi delle innovazioni analitiche prodotte riguardo alla relazione tra migrazioni e sviluppo, che negli ultimi anni sembra aver trovato una sintesi in un concetto, quello di co-sviluppo, accreditatosi negli ambienti politici e della cooperazione internazionale. Si procederà poi con l analizzare l utilizzo del concetto nel campo del politico, guardando a diversi livelli: quello nazionale, quello europeo e quello territoriale. A ciascun livello corrispondono approcci di cooperazione e dispositivi diversi. L ipotesi è che, apprezzata la capacità trasformativa ed innovativa delle migrazioni, il potenziale delle forme di socialità da queste prodotte, la strumentalità politica (oltre che economica) della mobilità, la tendenza sia quella di articolare un sistema di governance basato sulla selezione, sulla formalizzazione delle forme organizzative e di socialità delle migrazioni, al fine di responsabilizzare le stesse per lo sviluppo delle comunità e dei territori di origine, il controllo della mobilità, l integrazione nell economia transnazionale.

5 Migrazioni per lo sviluppo 51 L evoluzione del rapporto tra migrazioni e sviluppo Il rapporto tra migrazioni e sviluppo è stato oggetto di studi e di interpretazioni che, a partire dagli anni 50 e 60, hanno visto contrapporsi visioni ispirate alla teoria economia neoclassica e quelle invece di matrice storico-strutturalista. Nel modello neo-classico, il migrante è un individuo che compie una scelta razionale calcolando costi e benefici relativi al rimanere nel contesto di appartenenza oppure al partire. Le sue considerazioni pesano soprattutto vantaggi/svantaggi economici in termini di condizioni salariali ed opportunità di impiego. La teoria neoclassica interpreta le migrazioni inizialmente quelle rurali verso i contesti urbani in stressa relazione con i processi di modernizzazione e di sviluppo che, nel lungo periodo, perverranno alla rimozione degli stessi fattori migratori. Questo modello interpretativo è collocato entro il paradigma funzionalista dell analisi sociale dal momento che, sulla base del pareggiamento del prezzo dei fattori (factor price equalization) i- gnorando l esistenza di imperfezioni di mercato o di ogni tipo di condizionamento strutturale si assume che le forze economiche tendano automaticamente ad un equilibrio. Le migrazioni sono parte di questo ingranaggio che, migliorando gli squilibri di mercato, i differenziali di reddito, l allocazione dei fattori produttivi, non può che contribuire allo sviluppo dei paesi di partenza. Gli assunti qui sintetizzati sono alla base degli approcci push-pull, per cui fattori di spinta e di attrazione presiedono all origine e organizzazione delle migrazioni. Tale visione, giudicata astorica, individualista ed eurocentrica, ha trovato un opposizione critica nell elaborazione dell approccio storicostrutturalista, che affonda invece le sue radici nell analisi neomarxista dello sviluppo ed in particolare nelle teoria della dipendenza, elaborata a partire dagli anni 60 dagli studiosi della CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Questo approccio legge le migrazioni come il prodotto delle condizioni di sottosviluppo determinate dall espansione capitalistica, che nel suo progredire ha strutturato una economia mondo, con un centro (sede dei processi di accumulazione) e

6 52 Alessandra Corrado delle periferie (in cui avviene l estrazione di risorse). Le migrazioni sono interpretate come escrescenza naturale delle distruzioni e dislocazioni intrinseche al processo dell accumulazione capitalistica: la penetrazione capitalistica nelle periferie e la sussunzione delle forme di riproduzioni preesistenti sono alla base dei processi di proletarizzazione. Le migrazioni sono lette come la modalità attraverso la quale mobilitare forza lavoro a basso costo da immettere nel sistema della valorizzazione e, allo stesso tempo, riprodurre le condizioni di scambio ineguale e dunque di sottosviluppo, con cui le periferie sono incorporate nell economia mondo. Questo processo di drenaggio delle risorse è evidentemente l opposto del pareggiamento o del riequilibrio ipotizzato dalla teoria neoclassica: invece di circolare nella direzione opposta a quella del capitale, come predetto dalla teoria neo-classica, l idea in questo caso è che il lavoro segua la direzione del capitale. L approccio strutturalista è stato a sua volta criticato per il carattere deterministico e rigido, soprattutto nell interpretare i migranti come vittime o pedine mosse dalle forze di mercato, completamente assoggettate al capitale, in grado di farne ciò che vuole. Aspetto, questo, che ha fatto anche parlare di un funzionalismo implicito alla teoria strutturalista delle migrazioni (Cohen cit. in Sivini 2000). Pertanto, volendo sintetizzare, se l approccio di matrice neo-classica legge il rapporto migrazioni-sviluppo nei termini di circolo virtuoso, di contro l approccio di matrice neo-marxista lo legge nei termini di circolo vizioso (Castles 2008b). Nel corso degli anni, molti studi sono stati prodotti, tutti per lo più riconducili ai due paradigmi principali (quello funzionalista e quello strutturalista), ai quali sono stati apportati elementi correttivi nel tentativo di renderli più aderenti alla realtà e soprattutto di adeguarli ai cambiamenti intervenuti in seguito alla crisi economica scoppiata negli anni 70 e alla ristrutturazione capitalistica intervenuta a livello globale realizzata attraverso la delocalizzazione produttiva, l organizzazione di zone di libero scambio, l implementazione di politiche neoliberiste ed il coinvolgimento di nuove aree geografiche e popolazioni nei processi di valorizzazione economica. Gli approcci della causa-

7 Migrazioni per lo sviluppo 53 zione cumulativa, delle reti, dei sistemi migratori, insieme con quelle definite come teorie della transizione (transitional teories) (de Haas 2008) in virtù del tentativo di collegare la mobilità ai processi di sviluppo e di integrazione economica hanno cercato e in parte sono riusciti ad apportare significativi aggiustamenti alle analisi formulate sulla base dei due paradigmi dominanti (Massey et al. 1998; Castels e Miller 2003; Sivini 2000, 2005), sostanzialmente collegando le dinamiche dei processi migratori con i contesti di origine e di destinazione, con i cambiamenti del sistema capitalistico, con lo sviluppo progressivo di relazioni e interconnessioni di vario tipo a livello globale. Presi insieme, essi ci sono di aiuto a comprendere come la migrazione evolve nel tempo e cambia nella sua natura, magnitudine, destinazione e selettività ed è reciprocamente collegata al più ampio processo di sviluppo. Questa prospettiva teorica è fondamentalmente in conflitto con e superiore rispetto agli statici e astorici approcci pushpull, neo-classico e strutturalista, i quali focalizzano tutti sulla erronea statica nozione per cui migrazione e sviluppo sono sostituiti piuttosto che complementi (de Haas 2008). Gli studi sulla new economics of labour migration (NELM), sulle condizioni di vita e sul transnazionalismo sono invece collocati all interno di un più ampio cambio paradigmatico relativo all analisi sociale: dai due paradigmi dominanti, quello strutturalista e quello funzionalista, ad approcci più ibridi e plurali, tendenti ad armonizzare i rapporti fra attori sociali e struttura. Questo cambiamento paradigmatico è visto all origine del sostanziale ottimismo relativo al potenziale di sviluppo delle migrazioni, e ciò in virtù: dell abilità di individui, famiglie e comunità di fronteggiare i condizionamenti strutturali; del carattere transnazionale assunto dalle migrazioni contemporanee considerandone la capacità di connessioni e l appartenenza molteplici, così come il coinvolgimento in contesti diversi e plurali attraverso una mobilità sempre più circolare ed un impiego sempre più flessibile. Tuttavia, questo cambiamento a livello

8 54 Alessandra Corrado analitico riflette in parte la svolta occorsa a livello delle politiche di sviluppo in un ottica neoliberista. De Haas ricostruisce la successione storica degli orientamenti rispetto al rapporto tra migrazione e sviluppo distinguendo a partire dal secondo dopoguerra, quattro diversi periodi: il primo fino al 1973, dominato dalle teorie della modernizzazione e neoclassica, caratterizzato da un sostanziale ottimismo rispetto alla relazione migrazione-sviluppo; il secondo, dal 1973 al 1990, contrassegnato invece dalla diffusione delle teorie strutturaliste e neomarxiste, e da un sostanziale pessimismo; il terzo, dal 1990 al 2001, che vede ancora un pessimismo persistente e la rielaborazione delle politiche di immigrazione; il quarto, dal 2001 in poi, caratterizzato da un nuovo ottimismo, in seguito al boom di studi condotti nel solco di nuovi approcci (come quello della NELM) e di un cambio di paradigma. La nuova ondata di interesse (Newland 2007) rispetto al rapporto tra migrazioni e sviluppo, soprattutto da parte delle organizzazioni sovranazionali e internazionali 1, deriva in primo luogo dall apprezzamento dei trasferimenti di risorse di tipo finanziario, ma anche sociale e cognitivo, veicolato attraverso le migrazioni. Si è così nutrita una crescente aspirazione anche da parte di governi nazionali e agenzie di sviluppo ad andare oltre le rimesse (Newland and Patrick 2004) e a supportare l impegno transnazionale di individui e collettività migranti per lo sviluppo dei paesi di origine, a mobilitare i migranti per la cooperazione allo sviluppo. 1 Per una rassegna dei principali interventi e programmi promossi dalle Istituzioni Internazionali per l analisi delle connessioni tra migrazioni e sviluppo e l implementazione di progetti di cooperazione ad hoc si veda de Haas Tra le iniziative più significative è in ogni caso possibile citare il programma Migration for Development in Africa (MIDA), lanciato nel 2001dall OIM in collaborazione con l Organization of African Unity (OAU); a partire dalla fine del 2003, è poi promossa la Global Commission on International Migration (GCIM), organismo indipendente supportato da un core group di 32 stati e incaricato di formulare raccomandazioni per la governance delle migrazioni internazionali; e poi, ancora, il United Nation High Level Dialogue on Migration and Development.

9 Migrazioni per lo sviluppo 55 Il nuovo consenso intorno al nesso migrazioni-sviluppo Un nuovo consenso intorno al nesso migrazioni-sviluppo si è progressivamente affermato (Nyberg-Sørensen et al. 2002). Vi hanno contribuito: il carattere transnazionale delle pratiche migranti, la crescita esponenziale delle rimesse, la mobilitazione e l impegno delle diaspore spesso organizzate in forme associative. Questi fattori hanno prodotto una svolta transnazionale anche nelle analisi (Levitt e Nyberg-Sørensen 2004), facendo ritenere che i migranti e le loro organizzazioni possano essere importanti partners nell implementazione di iniziative di sviluppo e di cooperazione. L accezione originaria della prospettiva transnazionale da conto del processo mediante il quale i migranti costruiscono campi sociali che legano insieme il paese d origine e quello di insediamento (Glick Schiller et al., 1992: 1), ponendo al centro i legami, gli spostamenti e le attività che connettono i migranti con i luoghi d origine e con altri terminali dei movimenti di persone e famiglie. Il transnazionalismo porta così alla luce le innovazioni prodotte dai migranti attraverso il loro coinvolgimento simultaneo in più contesti. La portata dell approccio può essere apprezzata valutando non tanto la dimensione spaziale e l evidenza data alle connessioni prodotte dalle migrazioni, quanto la produzione autonoma di attività e processi che riescono a trasformare le condizioni strutturali, ovvero ad erodere le strategie di potere e di controllo delle differenze proprie degli stati nazione (Castles 2004). Tuttavia, nell interpretazione progressivamente elaborata nell ambito della new economics of labor migrations, l intersezione tra transazionalismo e sviluppo è ricavata soprattutto nell investimento e nel commercio veicolati dai migranti, quali fattori critici per la crescita e la modernizzazione. Orozco et al. (2005) derivano la definizione di una integrazione transnazionale, dando evidenza della funzionalità del lavoro migrante, della mobilità all interno dell economia globale, di cui il migrante diviene collante, proprio in virtù della capacità di partecipazione, di consumo e di investimento.

10 56 Alessandra Corrado All interno di questo framework, le rimesse sono appunto interpretate come una manifestazione di una più ampia integrazione economica a livello globale. Gli studi prodotti hanno poi evidenziato la maggiore efficacia delle rimesse ai fini della redistribuzione del reddito, della riduzione della povertà e della crescita economica soprattutto a confronto con i mastodontici e burocratici programmi di aiuti allo sviluppo. In breve, le rimesse dei migranti sono valutate sempre più come una forma ideale di finanza ed innovazione per lo sviluppo dal basso. Secondo Kapur (2003), le migrazioni e le rimesse sono attualmente percepite dalle diverse organizzazioni, internazionali, governative e non governative come il nuovo mantra dello sviluppo, con un euforia tale da giustificarsi come reazione ai fallimenti dei precedenti strumenti come fu già per i flussi di capitali privati a metà degli anni 90. Lo stesso evidenzia come tale enfasi sulle rimesse si iscriva in un approccio comunitario, da terza via, rispecchiando il principio del self-help: i migranti si configurano così come nuovi donors di una forma privata di aiuto estero. Tuttavia, questo ottimismo risulta fortemente ideologico, considerandone la coerenza con il pensiero neoliberista dominante, e chiede piuttosto di interrogarsi sugli effetti destabilizzanti che anche le rimesse possono avere a livello globale. Il modello win-win al quale si ispira l approccio delle Istituzioni Internazionali e sempre più anche quello dell Unione Europea (CEC 2005) tralasciando le cause originarie, in sostanza postula che le migrazioni producano benefici, sia per i paesi di partenza, sia per quelli di arrivo. Il legame tra migrazioni e sviluppo si baserebbe sull attivazione del circolo virtuoso delle 3R: reclutamento, rimesse e ritorni. La prospettiva della migrazione circolare (Agunias 2006) dovrebbe ispirare le politiche degli stati e ad essa dovrebbe essere costretta l'esperienza dei migranti, ovvero la mobilità dovrebbe essere regolata in rapporto ai vincoli ed alle potenzialità di movimento del capitale produttivo e in funzione della crescita economica. Secondo Vitale (2005), questo è l assunto principale di un modello di regolazione che ha come finalità il controllo della riproduzione del proletariato mondiale e la trasformazione delle migrazioni in

11 Migrazioni per lo sviluppo 57 forza valorizzatrice del capitale. Ad ispirarlo vi sarebbe la nuova teoria della crescita economica della Banca Mondiale, fondata sulla produttività del lavoro e sul capitale finanziario (Collier e Dollar 2003). Sulla base della prospettiva delle 3R possono dunque meglio comprendersi i regimi delle politiche migratorie-di sviluppo, implementati attraverso le politiche nazionali o gli accordi transnazionali. I discorsi sugli skills e sul braindrain giustificano, da un lato, la chiusura all immigrazione dequalificata (almeno regolare), l incentivazione a quella selezionata e temporanea (si vedano le riforme di legge promosse in USA e Francia) e, dall altro, la previsione del ritorno nei paesi di origine. Per le rimesse, invece, si incoraggia l investimento produttivo o la canalizzazione produttiva da ciò anche il sostegno alla bancarizzazione delle stesse. L apertura alle migrazioni è perciò interpreta dall analisi strutturalista come rispondente ad una nuova divisione internazionale del lavoro funzionale all istanza imperiale di crescita globale (Vitale 2005). Nel contempo, paradossalmente, le politiche migratorie nazionali continuano a produrre condizioni di irregolarità e contribuiscono ad una clandestinizzazione a livello sociale. Il risultato è quindi uno scenario complesso in cui, se da una parte si incentiva la valorizzazione economica di una mobilità selezionata e qualificata, dall altra si producono condizioni di invisibilizzazione sociale e di discriminazione delle migrazioni. Il co-sviluppo come campo del politico All interno di questo modello, il concetto di co-sviluppo è stato progressivamente assunto a sottolineare il ruolo delle migrazioni per lo sviluppo, tanto dei paesi di origine che per quelli di destinazione. Utilizzato per decifrare le forme di cooperazione e di organizzazione collettiva spontaneamente prodotte dalle migrazioni per sovvenire ai propri bisogni (Daum 1994, 1997, 1998; Sivini 2000; Quiminal 1992, 1994) e definibili in termini di innovazione sociale, il concetto di co-sviluppo è stato progressivamente appropriato dalla retorica politico-

12 58 Alessandra Corrado istituzionale, per indicare forme di cooperazione diverse, che si iscrivono invece nel disegno di un sistema di governance articolato attraverso politiche, programmi e dispositivi specifici. La natura e gli obiettivi di questi strumenti di co-sviluppo differiscono in funzione del livello di messa in opera. A livello degli Stati, il co-sviluppo si iscrive per lo più nella strategia globale di controllo dei flussi; a livello delle collettività locali, invece, esso può mirare: a) all inserimento delle popolazioni migranti nel territorio di accoglienza; b) all internazionalizzazione o integrazione economica dei territori coinvolti. Guardando alle esperienze europee, se la Gran Bretagna tenta di integrare le migrazioni nella sua politica di cooperazione allo sviluppo, sono la Spagna, l Italia e dapprima la Francia ad avere esplicitamente adottato il co-sviluppo in una prospettiva di gestione dei flussi migratori, ma a sperimentare anche forme di cooperazione decentrata nei territori locali. L esempio francese fa scuola Il concetto di co-sviluppo fu introdotto in Francia nel corso degli anni 70, nei circoli terzomondisti del partito socialista. Dal 1977 al 1986, l obiettivo di queste politiche è stato quello di ridurre la popolazione immigrata stimolandone il ritorno attraverso programmi di aiuto al ritorno (aide au retour, ) e di aiuto al reinserimento (aide à la réinsertion, fino al 1983). I principali strumenti utilizzati consistevano in bonus concessi ai migranti per promuovere nuove condizioni di esistenza oppure nell offerta di formazione professionale prima del ritorno. Tuttavia, pochi migranti hanno partecipato a questi programmi e per la maggior parte si è trattato di portoghesi e spagnoli rientrati nei rispettivi paesi in seguito ai processi di democratizzazione e di rilancio economico. Progressivamente, le politiche esplicite di ritorno sono state abbandonate e dal 1986 i discorsi politici si sono focalizzati sull aiuto allo sviluppo come strumento utile per ridurre la pressione migratoria nei paesi di origine. Tuttavia, sebbene il ritorno non si configura più come il principale strumento di intervento, la prospettiva sottostante resta quella di ridurre le migrazioni strumentalizzando l aiuto. Un

13 Migrazioni per lo sviluppo 59 ruolo nuovo viene così attribuito alle associazioni della diaspora orientate ai problemi dello sviluppo le OSIM (Organisations de Solidarité Internationale Issues des Migrations) la cui cooperazione nelle politiche di sviluppo viene giudicata necessaria al fine di governare i flussi migratori 2. Nel 1991, viene nominato un responsabile inter-ministeriale per il reinserimento e la cooperazione all interno dell ufficio del Primo Ministro e, nel 1995, viene lanciato il Programme Développement Local Migration (PDLM), come prima misura concreta nella prospettiva odierna delle politiche di co-sviluppo. Il Programma che si ispira in particolare al significativo contributo della migrazione senegalese e maliana allo sviluppo a- gricolo nella valle del fiume Senegal si propone di facilitare progetti di sviluppo locale e di offrire aiuto, individuando e raccordando partners progettuali come le OSIM, municipalità gemellate e Ong di sviluppo. Un secondo asse del programma prevede supporto tecnico e finanziario per progetti individuali di ritorno. Questi programmi hanno promosso il ritorno di migranti senegalesi e maliani, fornendo assistenza per il reinserimento, nella forma di crediti per l investimento economico o di programmi di formazione, ecc. (Raunet 2005). La novità dei PDLM deriva dunque dall aver sostituito, come finalità delle politiche migratorie e di sviluppo, il rientro dei migranti nei paesi di origine ovvero l inversione dei flussi migratori con l arresto delle migrazioni stesse attraverso lo sviluppo. Queste politiche si basano infatti sul presupposto per cui lo sviluppo delle zone di partenza può fornire un alternativa all emigrazione e perciò contribuire alla diminuzione dei flussi (Daum 1998). Le debolezze di questo programma derivano non solo delle limitate risorse messe a disposizione, quanto soprattutto dall ignorare il fatto che lo sviluppo e le trasformazioni socio-economiche prodotte tendono ad essere associate ad un 2 Il Forim è il risulato di questa visione. Si tratta di una piattaforma associativa di OSIM creata nel 2001 e incaricata di rappresentare le organizzazioni di migranti di fronte a partners pubblici e privati.

14 60 Alessandra Corrado aumento delle migrazioni stesse, almeno del breve-medio periodo (Lacroix 2009). È nel 1997 che, nell ambito della missione interministeriale Migratoins et codéveloppement, il rapporto prodotto da Samir Nair da al termine co-sviluppo l accezione corrente. Lo studioso chiarisce che il co-sviluppo non ha per obiettivo il ritorno dei migranti e che non vi è da aspettarsi il governo dei flussi attraverso lo sviluppo dei paesi di origine. L aspetto principale posto in evidenza è invece il ruolo del migrante come attore consapevole di sviluppo. Il rapporto contiene i fermenti di una politica multiforme di aiuto, finalizzata soprattutto a rafforzare l integrazione in Francia pur favorendo la solidarietà attiva con i paesi di origine, a creare le condizioni sociali per aiutare i potenziali migranti a rimanere (Nair 1997: 3). Viene così definita una politica sfaccettata, che include non solo l amministrazione centrale, ma anche le collettività territoriali, le associazioni, le imprese e le università. Sulla base delle raccomandazioni del rapporto Nair, è creata la MICOMI (Mission Interministérielle Codéveloppement et Migrations Internationales) incaricata di realizzare i dispositivi della nuova politica. Tuttavia, a partire dal 1998, l azione di quest organismo viene minata nella sua credibilità soprattutto di fronte alle OSIM dal momento che il governo incarica lo stesso di accompagnare il ritorno dei respinti dell onda di regolarizzazione occorsa nello stesso anno (ne è lo strumento il Contrat de Réinsertion dans le Pays d Origine, CRPO). Nel 2002, il nuovo governo rimpiazza la MICOMI con un Ambasciatore al co-sviluppo, incaricato di negoziare l organizzazione di nuovi dispositivi con i paesi di origine. Collegato amministrativamente alla segreteria generale del Ministero degli Affari Esteri, egli ha un ruolo di progettazione, coordinazione, di dialogo con le associazioni dei migranti; la realizzazione dei progetti è assicurata attraverso i servizi del ministero. Nel 2003, il governo fissa le linee generali della nuova politica di co-sviluppo. Essa è strutturata intorno a tre assi: a) l appoggio ai progetti di sviluppo promossi dai migranti nei paesi di origine (con o senza il ritorno da parte degli interessati); b) la mobilitazione delle competenze dei migranti qualificati; c)

15 Migrazioni per lo sviluppo 61 la mobilitazione del risparmio dei migranti facilitando i trasferimenti monetari 3. Nel 2006, la creazione di un nuovo Ministero dell Immigrazione, dell Identità Nazionale e del Co-sviluppo (poi tramutato in Sviluppo Solidale), da parte di Nicolas Sarkozy, è l ultima tappa di questa evoluzione della politica francese di co-sviluppo, esplicitamente finalizzata ad una migliore gestione dei flussi migratori (MIINDS 2009). I fallimenti della politica nazionale di co-sviluppo sono però denunciati dallo stesso Nair, constatando soprattutto i limiti alla libertà di circolazione: Nous avions promis aux Etats africains de construire avec eux une telle politique, fondée sur des mécanismes précis: le financement des microprojets, une relative liberté de circulation pour certaines catégories de population, l'augmentation du nombre de visas pour les étudiants et la possibilité pour eux de retourner dans leur pays d'origine sans perdre le droit de revenir en France. Il s'agissait aussi de former des travailleurs dans des secteurs correspondant à l'intérêt de ces pays : l'hôtellerie, le tourisme... L'idée était de fixer, en concertation avec les pays d'origine, des contingents de personnes qui viendraient se former et qui repartiraient chez eux, mais en conservant la possibilité de revenir en France 4. Bayart (2007) va oltre, definendo la nozione di co-sviluppo nei termini di una finzione, in quanto: tiene a distanza i migranti assegnandogli uno spazio, quello dello sviluppo del loro villaggio, e interdicendogli altri spazi, quelli della cittadinanza nella loro società di accoglienza e dell accumulazione nell economia globale; indigenizza l Africa; funge da ingranaggio dell amministrazione indiretta del limes maghrebino e saheliano dell Europa, verso il quale la stessa esternalizza la sua politica anti-immigrazione con un briciolo di carità interessata ; asservisce l aiuto al ministero degli Interni. In pratica, per Bayart, si tratta di una compensazione ruffiana che si concede 3 In quest ottica, il ministero della cooperazione ha promosso la creazione di un sito internet (www.envoidargent.fr) per fornire informazioni relative al trasferimento di denaro. 4 «Sami Naïr Les migrations, une chance pour l'économie», Le Monde, 26 novembre 2006.

16 62 Alessandra Corrado ad un domestico divenuto importuno perché si allontani senza chiasso. Il co-sviluppo nella politica europea di gestione delle migrazioni A partire dall entrata in vigore del Trattato di Amsterdam nel 1999, anche il dibattito politico europeo volto a conciliare le politiche migratorie con le politiche di sviluppo ha conosciuto una profonda evoluzione. In occasione del Consiglio Europeo straordinario di Tampere il concetto di co-sviluppo viene introdotto a livello europeo, menzionato nell ambito delle cinque linee del new comprehensive approach che caratterizza la nuova politica migratoria europea nell ottica della costruzione di uno spazio comune di libertà, giustizia e sicurezza : a) nuovi canali per l immigrazione legale; b) lotta all immigrazione illegale; c) politiche di immigrazione a largo spettro; d) partnership con i paesi di origine; e) ammissione per ragioni umanitarie. Su queste basi è costruita la Fortezza Europa e orientata la nuova politica di cooperazione allo sviluppo. Il pacchetto partenariato comprende difatti un doppio fine: una gestione concertata dei flussi, con facilitazioni per le migrazioni economiche e forme di cooperazione allo sviluppo. I paesi partners sono così investiti del controllo delle migrazioni illegali come paesi di transito o di partenza attraverso la firma di accordi di rimpatrio. La maggior parte dei finanziamenti per i programmi relativi alle migrazioni riguarda tuttavia essenzialmente la gestione dei flussi. A quel tempo, nell ambito del Consiglio prevaleva ancora l idea che l emigrazione economica fosse essenzialmente una conseguenza della povertà. Ne derivava un root causes approach a fondamento delle azioni di cooperazione allo sviluppo, finalizzate in sostanza ad una riduzione della pressione migratoria. Nell arco di meno di dieci anni, il root causes approach è stato gradualmente integrato dalla tesi del migration hump, secondo la quale lo sviluppo (nelle sue fasi iniziali) non riduce, ma piuttosto favorisce la crescita dei flussi migratori. È solo nel lungo periodo, e quando i differenziali di sviluppo si riducono

17 Migrazioni per lo sviluppo 63 significativamente, che i flussi decrescono. Il root causes approach non viene abbandonato, ma orientato piuttosto sul lungo periodo. Se si analizzano inoltre i documenti della Commissione (a partire dal 2002) sono individuabili tre punti di vista: il primo prevede che il controllo della migrazione non deve pervadere l intera politica di sviluppo della Commissione Europea; il secondo prevede che le quote di immigrazione legale vengano considerate uno strumento di mobilità per ridurre le pressioni migratorie illegali; il terzo considera la mobilità come una essenziale risorsa per lo sviluppo e a tal proposito incoraggia la previsione di politiche che stimolano quanto più possibile la circolarità della migrazione (Caso 2007). Soppesate non solo le opportunità di sviluppo per i paesi di provenienza, ma soprattutto l esigenza di una stabilità economica in un contesto di declino demografico come quello europeo, il dibattito sulle politiche migratorie e di cooperazione passa quindi da una logica di riduzione della pressione migratoria (more development for less migration) a una logica di massimizzare dell impatto positivo delle migrazioni, sia negli stati di provenienza che in quelli di destinazione (better migration for more developmen) (Pastore 2007). La comunicazione della Commissione sul rapporto tra migrazioni e sviluppo del settembre 2005 lascia di fatto emergere una precisa consapevolezza in merito alla stretta relazione tra mobilità (interna e internazionale) delle persone e sviluppo socio-economico. Le cooperazione europea, rielaborata nell ottica donordonor, adotta pertanto due principali strumenti: la politica europea di vicinato (PEV) e la politica di co-sviluppo. LA PEV ha come obiettivo quello di far condividere ai paesi vicini, a est e a sud dell Unione Europea, i benefici dell allargamento, al fine di «rinforzare la stabilità, la sicurezza ed il benessere dell insieme delle popolazioni interessate» sulla base di un impegno reciproco in favore di valori comuni (good governance, rispetto dei diritti dell uomo, promozione dei principi dell economia di mercato, ecc.). La PEV rappresenta il quadro strategico per l intensificazione della cooperazione con i paesi prossimi, so-

18 64 Alessandra Corrado prattutto nei campi dell immigrazione e dell asilo politico, di fatto permettendo di realizzare un sistema di cogestione delle frontiere basato sulla delocalizzazione dei controlli all esterno delle frontiere UE, sui territori vicini. La politica di co-sviluppo è invece rivolta ai paesi in via di sviluppo, nel tentativo di evidenziare una rottura con il carattere unilaterale che tradizionalmente ha caratterizzato la cooperazione europea (si vedano in proposito anche gli Accordi di Cotonou siglati nel 2000 con i paesi ACP). A partire dal 2006, sono state così organizzate numerose conferenze governative tra rappresentanti dell UE e dei paesi del Sud, intorno alla tematica migrazioni e sviluppo. Tuttavia, nonostante l evoluzione della posizione delle Istituzioni comunitarie, ridefinita nell ottica di un approccio globale sulle migrazioni 5 e coerentemente con dell approccio del triple win così come proposto dalle Nazioni Unite 6, le questioni legate alla sicurezza delle frontiere occupano un posto preponderante nelle relazioni che l UE intende strutturare con i paesi di provenienza delle migrazioni 7. Il piano di azione adottato a Rabat nel 2006, nel corso del primo di questi incontri, è composto di tre assi: a) la promozione dello sviluppo, attraverso strumenti finanziari che favoriscono il co-sviluppo; b) la migrazione legale, attraverso la promozione di programmi di cooperazione; c) la repressione dell immigrazione irregolare, attraverso il rafforzamento della capacità di controllo delle frontiere nazionali dei paesi di transito e di partenza. 5 European Commission s Communication The Global Approach to Migration one year on: Towards a comprehensive European migration policy (COM(2006) 735 final) e European Commission s Communication Strengthening the Global Approach to Migration: Increasing Coordination, Coherence and Synergies (COM(2008) 611/3). 6 L espressione triple win venne utilizzata dal Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi Annan, in occasione del High-Level Dialogue of the General Assembly on International Migrations and Development, tenutosi a New York nel Settembre 2006, per sottolineare i benefici derivanti dale migrazioni: per i paesi di origine e per quelli di arrive, ma anche per il migrante stesso. 7 Dall analisi delle prospettive finanziarie emerge che la componente di controllo dei flussi resta ancora prevalente: gli stanziamenti in materia di spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia sono oggi attribuiti per oltre il 60% al Fondo per le frontiere esterne (Caso 2007).

19 Migrazioni per lo sviluppo 65 In questo quadro, il dialogo politico permette di includere le condizionalità sotto forma di pacchetti globali win-win o di partenariati donor-donor, che in realtà mascherano veri e propri atteggiamenti ricattatori, strumentalizzando di fatto il sostegno allo sviluppo e gli accordi commerciali (Duvell 2004: 34-35), ma soprattutto sempre più offuscando le questioni relative al riconoscimento dei diritti, ovvero il trattamento riservato a migranti, rifugiati politici e richiedenti asilo catturati, imprigionati o deportati 8. Gli approcci delle politiche nazionali di Italia, Spagna e Gran Bretagna L approccio europeo appare recepito nei suoi aspetti di gestione delle frontiere da due dei paesi membri tra quelli maggiormente interessati dai nuovi processi migratori e dagli arrivi irregolari via mare: Spagna e Italia. Entrambi i paesi promuovono politiche di co-sviluppo a livello sia centrale che territoriale, ma evidenziando differenze sostanziali. In Spagna, l amministrazione centrale percepisce il cosviluppo come uno strumento di governo dei flussi, ma anche di sviluppo delle regioni di origine e di aiuto al ritorno. Alcune misure sono infatti orientate verso i paesi di provenienza (ritorno, utilizzazione razionale dei trasferimenti di denaro, rafforzamento dell investimento produttivo). L integrazione è una tematica assente dai dispositivi predisposti a livello nazionale. Tra i prodotti più significativi dell approccio nazionale spagnolo vi sono gli accordi promossi con il Senegal. Dopo una lunga negoziazione, alla fine del 2006, il governo senegalese ha infatti accettato un accordo di cooperazione nell ambito della gestione dei flussi migratori, comprendente la riammissione dei senegalesi arrivati alle isole Canarie. Allo stesso tempo vi si prevede la 8 Si vedano in particolare le critiche mosse alla Direttiva rimpatri approvata dalla Commissione Europea nel giugno 2008 e definita anche direttiva della vergogna. Uno dei punti più allarmanti è l apertura alla possibilità di deportazione dei migranti irregolari nei paesi di transito, ai quali l Unione Europea si impegna a corrispondere stanziamenti per blindare le frontiere e per la successiva deportazione verso i paesi di provenienza (Cfr La Cimade 2009).

20 66 Alessandra Corrado realizzazione di un dispositivo di controllo delle coste senegalesi, tanto nel quadro delle operazioni dell agenzia europea Frontex responsabile del coordinamento delle attività dei corpi di polizia degli stati membri per il controllo dei confini esterni dell Unione europea che nel quadro di accordi bilaterali. In cambio, il governo spagnolo ha messo a disposizione un credito di 20 milioni di euro di aiuto allo sviluppo che il presidente Abdoulaye Wade ha orientato verso il piano Reva (Retour vers l agriculture). Questo piano prevede anche il ritorno dei migranti senegalesi presenti in Spagna e in Europa per contribuire a sviluppare l agricoltura del paese. Annunciato con grande enfasi dal presidente Wade in piena campagna elettorale presidenziale, con la promessa di nuovi posti di lavoro, questo piano di sviluppo ha dunque anche il fine di rafforzare la politica emigrazione clandestina zero, in virtù del suo condizionamento ad azioni più restrittive nella gestione dei flussi migratori. Tra gli accordi di cooperazione siglati dall Italia, invece, quello con la Libia, in cui la lotta alle migrazioni irregolari o clandestine e dunque la gestione delle frontiere appaiono essere strumenti di scambio fondamentali, è di certo il più significativo. L accordo, inizialmente promosso dal governo di centrosinistra guidato da Prodi, venne siglato nel 2007 dall allora ministro Amato, prevedendo: la cessione temporanea alla Libia di sei navi della Guardia di Finanza, l impegno congiunto di una task force italo-libica per contrastare l immigrazione clandestina nelle acque territoriali libiche, l istituzione di un comando operativo interforze per coordinare gli interventi di pattugliamento 9. Alla fine del mese di agosto 2008, un ulteriore e ben più articolato accordo è stato definito dall incontro tra Berlusconi e Gheddafi, con il pretesto formale di chiudere il contenzioso sul risarcimento del colonialismo in Tripolitania e Cirenaica. In base a questo accordo, l Italia si è impegnata per un ammontare di 5 miliardi di dollari, da erogare in 25 anni, per fi- 9 Gheddafi aveva già ottenuto dall Italia un impegno per la revoca dell embargo da parte dell Unione Europea, arrivata poi nel 2004.

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