Progetto PLAT.F.O.R.M (Platform to Form Opinions Related Mobility)

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1 Progetto PLAT.F.O.R.M (Platform to Form Opinions Related Mobility) I conflitti con il territorio e i possibili strumenti per sanarli. L esperienza dell Osservatorio della Torino-Lione Venezia 14 Ottobre 2014 Oliviero Baccelli Vicedirettore CERTeT (Centro di Economia Regionale, Trasporti e Turismo) Università Bocconi Direttore Master MEMIT Master in Economia e Management dei Trasporti, della Logistica e delle infrastrutture Università Bocconi

2 Indice dei temi il contesto e gli obiettivi della Nuova Linea Torino Lione (NLTL) La governance del progetto fra il 1992 e il 2005 Le contestazioni del dicembre 2005 e i motivi del dissenso locale L istituzione dell Osservatorio Tecnico e gli strumenti a disposizione per una progettazione partecipata I primi esiti del lavoro dell Osservatorio Tecnico: l accordo di PraCatinat del 2008, l accordo relativo agli indirizzi operativi della progettazione preliminare del 2010 e del definitivo del 2012 La territorializzazione dei cantieri e l anticipazione dei lavori per l ambiente L esperienza dell OT nel quadro della pianificazione e programmazione strategica locale e nazionale 2

3 Premessa: il contesto di progetto della Nuova Linea Torino Lione (NLTL) La NLTL è un progetto ferroviario che sin dalle prime fasi di avvio degli studi di fattibilità è stato giudicato di forte interesse europeo ed inserito fra gli interventi prioritari della rete transeuropea dei trasporti, così come definita dal Trattato di Maastricht del La complessità ingegneristica, le importanti manifestazioni di opposizione dal lato italiano, la necessità di distribuire i rilevanti costi di investimento nel tempo hanno spinto ad una continua evoluzione degli approfondimenti progettuali e alla sottoscrizione di Accordi Intergovernativi in grado di tener conto dei cambiamenti dei contesti politici ed economici. Una semplificazione dei fenomeni può portare ad evidenziare tre differenti periodi in grado di descrivere la progettazione e la realizzazione della NLTL: dal 1992 al 2005: condivisione delle macro-tematiche fra i governi e progettazione a cura delle strutture tecniche; dal 2006 al 2012: revisione del progetto lato Italia per tener conto della necessità di territorializzare gli interventi a seguito delle forti opposizioni da parte degli Enti Locali; dal 2012: adattamento del progetto alle logiche di fasaggio per priorità dei singoli interventi sull intera linea sia lato Francia sia lato Italia. 3

4 Obiettivi della Nuova Linea Torino Lione (NLTL) Superare le forti limitazioni imposte dalla linea inaugurata nel settembre del 1871, che raggiunge la quota di metri s.l.m., riducendo notevolmente la quota massima e le pendenze, aumentando la sagoma e la lunghezza dei treni Garantire una significativa riduzione dei costi delle trazioni ferroviarie di attraversamento della tratta alpina e dei tempi di percorrenza e l incremento, rispetto agli attuali standard, della qualità e dell affidabilità del servizio offerto (passeggeri e merci) Completare una componente essenziale di una moderna rete ferroviaria transeuropea in forte sviluppo sia lato Italia sia lato Francia e Spagna, verso Sud Ovest, sia verso la Gran Bretagna e il Belgio in direzione Nord-Ovest Il progetto si inquadra fra le politiche tese a ridurre i costi degli interscambi a livello europeo, la riduzione della dipendenza del settore dai combustibili fossili e si prefigge di promuovere il riequilibrio modale a favore del trasporto ferroviario, mediante il quale sarà possibile perseguire una riduzione dell inquinamento nonché il miglioramento della sicurezza dei traffici. 4

5 La governance del progetto fra il 1992 e il 2005 I primi accordi operativi fra i governi italiano e francese per superare le rilevanti problematiche trasportistiche nelle relazioni fra i due Stati risalgono al Novembre del 1992, con la costituzione di un Comitato di Pilotaggio, e al Novembre 1994, quando viene creato il Gruppo Europeo di Interesse Economico (GEIE) Alpetunnel, teso alla progettazione di una moderna infrastruttura di attraversamento delle Alpi con elemento centrale il tunnel di base Nel 1996 viene costituita la Commissione Intergovernativa (CIG) con lo scopo di elaborare una serie di atti preparatori alla realizzazione e alla verifica della fattibilità tecnica dell opera e nel Gennaio del 2001 viene siglato un Accordo intergovernativo franco-italiano che conferma le decisioni principali per la sezione internazionale della linea Nel dicembre del 2005 a Venaus iniziano i lavori di recinzione delle aree destinate alla realizzazione dell unico tunnel geognostico previsto nella tratta comune lato Italia, dopo che i lavori per le tre gallerie similari lato Francia erano già stati avviati da tempo: a Villarodin nel Aprile del 2002, a Saint Martin La Porte nel Marzo del 2003 e nell Ottobre del 2005 a La Praz 5

6 Le contestazioni del dicembre 2005: di massa, guidate dai sindaci, contro un progetto definitivo in fase di approvazione secondo le procedure della legge Obiettivo Le contestazioni molto forti, che vedono la partecipazione di alcune decine di migliaia di manifestanti guidati dai sindaci della maggioranza degli Enti Locali coinvolti, non consentono l avvio dei lavori del cantiere della galleria geognostica di Venaus. Il 10 dicembre 2005 il Governo italiano decide la sospensione dei lavori propedeutici di Venaus e l inizio della valutazione di impatto ambientale, inizialmente non prevista in modo completo dalle procedure di Legge Obiettivo. Nel febbraio del 2006, su richiesta del Ministero delle Infrastrutture LTF trasmette il progetto definitivo per l avvio di una istruttoria tecnica preliminare all avvio dell iter approvativo, mentre l iter lato Francia, che prevede il completamento dell Avant Project de Référence in vista della Declaration d Utilité Publique, procede regolarmente. 6

7 I motivi del dissenso locale ad un opera fortemente voluta a livello europeo, nazionale, regionale e provinciale 1. Le motivazioni economiche, gli obiettivi e lo strumento sono messi in continua discussione (e.g. non serve perché gli scambi fra IT e FR sono stabili); 2. L inefficacia e la sfiducia nelle politiche dei trasporti nazionali (.g. le politiche per lo shift modale non saranno mai realmente perseguite, il cantiere durerà all infinito, ect); 3. Il tema ambientale e della salute durante la fase di cantiere (e.g. amianto, radon, polveri e traffico di mezzi di cantiere); 4. Le esperienze negative precedenti legate ai cantieri e alle modalità di gestione dei rapporti con il territorio (autostrada, elettrodotto e centrali idroelettriche realizzate nel periodo ); 5. La paura delle infiltrazioni della criminalità organizzata in fase di cantiere (TAV= Mafia e N drangheta) 7

8 L istituzione dell Osservatorio Tecnico Il 1 Marzo del 2006 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri viene istituito l Osservatorio Tecnico per la Nuova Linea Torino Lione e nominato il Commissario straordinario del Governo Obiettivi: coordinamento delle attività finalizzate agli approfondimenti di carattere ambientale, sanitario ed economico relativi all asse ferroviario Torino-Lione, in modo da poter disporre di una sede ufficiale di confronto tecnico con gli Enti Locali con l obiettivo di poter trovare una soluzione ai numerosi fronti aperti con le opposizioni al progetto L indicazione delle linee politiche strategiche e la valutazione dell operato dell Osservatorio sono in carico al Tavolo Politico, cioè all Organismo Istituzionale presieduto dal Presidente del Consiglio o dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio e composto dai rappresentanti di alcuni ministeri (Economia, Infrastrutture e Affari Regionali), oltreché dagli enti territoriali interessati La prima riunione dell Osservatorio avviene il 12 dicembre 2006 (in totale, sino al le riunioni sono state 232 con oltre 70 audizioni di esperti) 8

9 La progettazione partecipata Commissione Intergovernativa CIG Proposte del territorio Parte Nazionale (RFI) Parte Comune (LTF) Specifiche Parte Francese (RFF) Progetto Preliminare Italferr Raggruppamento d ingegneria internazionale TSE3 Progetto Definitivo Raggruppamento d architettura KUMA & Associati Raggruppamento d architettura internazionale EAP Comitato Esperti Tunnel Coordinamento, Sicurezza e Validazione progettuale tra Comunità Locali, Italia - Francia e U.E. 9

10 Gli strumenti di governance a disposizione dell Osservatorio Tecnico Nella fase di progettazione preliminare dell intero tracciato da Settimo al confine nazionale, compreso il tunnel di base, la governance è stata svolta dall Osservatorio per mezzo di tre strumenti: 1. Specifiche progettuali e Dossier guida, ovvero la messa in evidenza e la prima istruttoria di temi di cui la progettazione preliminare avrebbe dovuto farsi carico e che non sempre ricevono la dovuta attenzione; 2. L accesso permanente dei territori presenti nell'osservatorio a problematiche, esigenze, criticità e potenziali soluzioni e/o approfondimento mirato da parte dei progettisti, e in generale a quanto portato all attenzione dell'osservatorio, comprese proposte dei rappresentanti di valorizzazione e/o recupero di componenti del territorio interessato dal progetto; 3. La richiesta di trasparenza, la discussione e, in ultima analisi, il controllo, sulle metodiche utilizzate dai promotori per la redazione dell Analisi costi benefici e della Valutazione di impatto ambientale (con connesso approfondimento dell analisi multicriteria da utilizzare per le valutazioni delle alternative). 10

11 Gli obiettivi delle specifiche progettuali elaborate dall Osservatorio Tecnico Le Specifiche progettuali elaborate dall Osservatorio Torino-Lione e l intera sua attività di governance, in particolare della progettazione, costituiscono probabilmente l esperienza più matura di progettazione partecipata direttamente trasferibile a livello nazionale. Le Specifiche progettuali chiariscono in particolare che il progetto non può prescindere da una visione unitaria delle diverse componenti (infrastruttutrali, gestionali, trasportistiche e territoriali). Per questo fornisce ai promotori gli elementi per predisporre, all'interno di un Dossier guida, un unico e concordato quadro di riferimento trasportistico-territoriale-ambientale, comprensivo delle alternative di tracciato e di realizzazione per fasi, per le diverse aree problema individuate, da assumere alla base dell avvio della progettazione preliminare e dello studio ambientale preliminare. Sulla base del dossier guida, l Osservatorio formula le proprie considerazioni e conseguenti indicazioni che saranno assunte come input per lo sviluppo della progettazione. 11

12 I primi esiti del lavoro dell Osservatorio Tecnico: l accordo di PraCatinat del 2008 Nel giugno del 2008 l Osservatorio riunito a Pra Catinat per fare una sintesi del lavoro svolto dall inizio delle attività definisce una nuova ipotesi di corridoio lato Italia, che costituisce la base per lo sviluppo della revisione del progetto preliminare e il definitivo abbandono delle ipotesi di tracciato in sinistra Dora. La soluzione progettuale individuata prevede lo sbocco del tunnel di base nel comune di Susa, con successiva interconnessione alla linea storica nei pressi di Chiusa San Michele/Sant Ambrogio di Torino e lo spostamento dell imbocco del cunicolo esplorativo nel massiccio d Ambin da Venaus a Chiomonte (località la Maddalena). Oltre alle indicazioni rispetto al tracciato vengono identificate azioni e politiche a favore dell adozione di una politica di riequilibrio del trasporto merci e passeggeri dalla strada alla ferrovia. Nel frattempo con decisione 7733 del viene confermato il forte sostegno da parte dell UE all opera che beneficia di un cofinanziamento al 50% delle attività di studio e progettazione e del 27% delle attività di costruzione pari a 671,8 milioni di Euro a valere sul budget della CE

13 La territorializzazione come progettazione partecipata : 10 ALTERNATIVE DI TRACCIATO TORINO 1 Progetto CCIAA e FEDERPIEMONTE Progetto ALPETUNNEL Progetto ATS Provincia Progetto Provincia Progetto RFI-LTF - marzo Proposta Regione (Grosseto) Proposta RFI (Cso Marche) Progetto RFI Osservatorio La Variante Mista 10 Osservatorio Studio delle alternative di tracciato 13

14 28 giugno 2008: ACCORDO DI PRACATINAT DISCENDERIA CHIOMONTE NODO DI SUSA E STAZIONE INTERNAZIONALE INSTRADAMENTO SULLA AV/AC GRONDA POLO DI ORBASSANO TORINO Il punto 4, comma 8, dell accordo prevede:... nodo di SUSA CON STAZIONE INTERNAZIONALEe impianti vari sul sedime dedicato oggi a funzioni trasportistiche connesse all autostrada e conseguente SBOCCO DELLA TRATTA ITALIANA DEL TUNNEL DI BASEraccordato a monte alla stazione di sicurezza di Modane, con DISCENDERIA A CHIOMONTE luglio 2008: IL TAVOLO ISTITUZIONALE DI PALAZZO CHIGI APPROVA L ACCORDO E INCARICA L OSSERVATORIO DELLA 14 REGIA DEL PROGETTO PRELIMINARE

15 I successivi esiti del lavoro dell OT: l accordo relativo agli indirizzi operativi della progettazione preliminare del 2010 Nel gennaio del 2010, dopo avere analizzato attraverso analisi multicriteria diverse ipotesi, l Osservatorio approva gli Indirizzi operativi per la progettazione preliminare della nuova linea Torino-Lione dal confine di Stato alla connessione con la linea AV/AC Torino-Milano. L evoluzione della progettualità lato Italia ha permesso di accogliere le principali richieste degli Enti Locali ed in particolare: inserire la nuova stazione di Susa Internazionale, prevedere il passaggio in riva destra della Dora, inserimento della linea passante nel nodo di Torino attraverso l Interporto di Orbassano in modo da migliorare nettamente le prestazioni tecniche ferroviarie di questo centro logistico. 15

16 Le alternative di tracciato approfondite dall Osservatorio con le corrispondenti rappresentanze istituzionali 50 COMUNI RAGGRUPPATI IN 5 AMBITI TERRITORIALI OMOGENEI COMUNI SI SONO AUTOESCLUSI DALL OSSERVATORIO NEL 2010

17 I successivi esiti del lavoro dell OT: l accordo relativo agli indirizzi operativi della progettazione definitiva del 2012 Il 28 Marzo 2012 l Osservatorio Tecnico ha emanato gli indirizzi operativi per la redazione del progetto definitivo, con un documento che in 42 pagine evidenzia gli aspetti principali relativi a: la realizzazione per fasi, la ridefinizione della sezione transfrontaliera, la descrizione del tracciato del il tunnel di base, della galleria geognostica della Maddalena, dell interconnessione con la linea storica, della stazione internazionale, la territorializzazione del progetto e le misure per la riduzione degli impatti ambientali negativi attesi durante la fase di cantiere. 17

18 TORINO-LIONE IL PROGETTO DEFINITIVO LA TERRITORIALIZZAZIONE DEI CANTIERI Anticipazione delle opere per l ambientel Riduzione della dimensione delle aree di lavoro Eliminazione dei campi base per gli addetti Movimentazioni dei materiali via ferrovia Lavorazioni in ambienti chiusi e controllati Ricadute economiche ed occupazionali Il progetto infrastrutturale come progetto di territorio 18

19 Anticipazione degli interventi per l ambiente Rinnovo della viabilità locale, delle due strade statali formando il corridoio A32/SS24 e riordino degli svincoli autostradali Realizzazione del binario dispari con la prima canna della galleria di interconnessione con la linea storica per tutte le movimentazioni dei materiali di scavo IL CANTIERE Anticipazione di una parte dell Agriparco come protezione ambientale del cantiere Nei primi anni di cantiere si realizzano le opere per il territorio 19

20 L esperienza dell OT nel quadro della pianificazione e programmazione locale Le logiche di fondo dell esperienza dell Osservatorio (partecipare, migliorare e controllare) insegnano anche che: 1. La qualità dei progetti dipende anche dal confronto con gli stakeholders locali, ad esempio con accordi con la Coldiretti per la valorizzazione di potenziali aree verdi 2. Una nuova concezione dei cantieri è necessaria: esempio legge 4 del 2011 della Regione Piemonte: «Promozione di interventi a favore dei territori interessati dalla realizzazione di grandi infrastrutture. Cantieri - Sviluppo Territorio» 3. Gli interventi d mitigazione e compensazione possono essere inquadrati in un piano strategico di sviluppo (in questo caso l inserimento nel contesto dei programmi europei con la logica di valorizzare i co-finanziamenti e all interno di un piano denominato «Smart Susa Valley», che affronta le tematiche: Smart Valley, Nuove fonti energetiche, Sicurezza edifici e Protezione idrogeologica ) 20

21 L esperienza dell OT nel quadro della pianificazione e programmazione strategica nazionale L esperienza dell Osservatorio insegna che non può valere un modello che affidi esclusivamente alla fase del progetto preliminare (input) e alla fase finale della sua approvazione (Osservazioni, CdS, ecc.) la complessa e delicata relazione opera-territorio : il rapporto tra le esigenze dell infrastruttura e quelle del territorio (e delle sue Comunità locali) deve essere una interazione continua, che permea precocemente e poi con continuità l intero processo progettuale. Nel caso della NLTL la ricognizione delle posizioni in campo è avvenuta ex post, a valle di una conflittualità conclamata ed è stata posta in capo a una struttura straordinaria complessa (Tavolo istituzionale di Palazzo Chigi, Osservatorio tecnico, Commissario di Governo) aggiuntiva rispetto all organizzazione canonica e alle relative procedure ordinarie (Commissione intergovernativa, VIA, Conferenza dei Servizi ecc.). Le condizioni per attivare un Osservatorio: difficilmente questa impalcatura barocca può essere proposta tout court come modello generalizzato; in ogni caso certamente solo per progetti di particolare rilevanza e complessità, sia territoriale che intersettoriale, che per volume di spesa. 21