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1 CAPITOLO TERZO IL REGNO UNITO Sommario: 1. Introduzione storica Il ruolo del monarca in veste di Capo dello Stato Il Parlamento Il Governo e il «modello Westminster» La pubblica amministrazione: il Civil Service - 6. Il decentramento territoriale e la devolution L Assemblea parlamentare scozzese 1. INTRODUZIONE STORICA Il Regno Unito è lo Stato dove si è affermata per prima la forma di governo parlamentare. L attuale forma di governo inglese è caratterizzata dallo schema del parlamentarismo maggioritario, con una forte predominanza del governo. Il Regno Unito è il modello vivente di una forma di governo parlamentare: monista, che deriva dalla centralità del rapporto tra corpo elettorale, Camera dei Comuni e Governo, con la progressiva marginalizzazione del ruolo della Corona e della Camera dei Lords; non razionalizzata, in quanto non disciplinata da norme scritte, ma basata su norme consuetudinarie non scritte; come è noto, infatti, il Regno Unito non dispone di un testo costituzionale organico, anche se una Costituzione sostanziale può ricavarsi da una serie di documenti storici e da alcune leggi fondamentali approvate nel corso del XX secolo. Le origini dell istituto monarchico risalgono alla dominazione sassone e poi all occupazione normanna di Guglielmo il Conquistatore nel 1066, dopo la battaglia di Hastings, che comportò l introduzione del feudalesimo nell isola. Con il sovrano collaborava il Magnum Concilium, formato dai feudatari maggiori e minori, che si evolverà nella Camera dei Lords, e la Curia Regis, composta dai più alti funzionari di Corte, che diventerà il Consiglio Privato della Corona (Privy Council).

2 24 Il Regno Unito Una data fondamentale del periodo monarchico medievale inglese è il 1215, anno in cui il Re Giovanni senza Terra sotto la pressione dei suoi baroni fu costretto a firmare la Magna Charta, in cui si dichiaravano i diritti dei feudatari, ma anche dei vassalli minori e degli uomini liberi contro gli abusi del sovrano. Da questo documento risale anche uno degli istituti fondamentali del sistema britannico, la giuria, nata dall esigenza di consentire un giudizio sui baroni e sugli uomini liberi soltanto da parte di un collegio di propri pari. Inoltre, è a questo periodo che risale l affermazione del principio «no taxation without representation» (nessuna tassazione senza rappresentanza), che comportava come conseguenza l obbligo del preventivo assenso del Magnum Concilium per l imposizione di nuovi tributi. Le origini dell istituto parlamentare, invece, risalgono al 1265 (Parlamento convocato da Simone di Monfort, capo della lega dei baroni contro Enrico III), e all inizio del 400 come struttura definita, con bicameralismo paritario e con poteri già delineati in senso propriamente legislativo rispetto all iniziale «potere della borsa». Attraverso lo scontro, prima sotterraneo con i Tudor (Enrico VII, Enrico VIII ed Elisabetta, ), poi frontale con gli Stuart (Giacomo I e Carlo I, ), il Parlamento accresce il suo potere, presentando la Petition of Right, in cui si ribadiva che nessuna imposta poteva essere introdotta senza il suo consenso e che nessun uomo poteva essere privato della libertà senza un processo legale. Il predominio del Parlamento rispetto al potere regio fu ulteriormente rafforzato in seguito alla Gloriosa rivoluzione del e all approvazione del Bill of Rights del 1689, in cui si affermavano gli incontestabili diritti di libertà dei cittadini e del Parlamento nei confronti del monarca. Nel 1701 l Act of Settlement trasferiva il trono dagli Stuart agli Hannover, affermando che l unico fondamento del potere regio fosse la volontà del Parlamento, mentre con l Act of Union del 1707 si riunivano i regni di Inghilterra e Scozia. Le pietre angolari della struttura costituzionale dello Stato, cioè le regole consuetudinarie e gli atti scritti che ne rappresentano la Costituzione sostanziale, vale a dire: la Magna Charta libertatum del 1215, che sancisce i diritti dei proprietari feudali, dei loro vassalli e degli uomini liberi; la Petition of Rights del 1628, che afferma il diritto del cittadino al processo legale prima di essere privato della libertà e dei beni;

3 Capitolo Terzo 25 gli Habeas Corpus del 1679 e del 1812, ancora in materia di libertà personale; il Bill of Rights del 1689, che limita il potere del Re nei confronti del Parlamento; l Act of Settlement del 1701, che provvede a disciplinare le questioni relative alla successione al trono; il Reform Act del 1832 che, togliendo alla Corona la possibilità di manipolare l esito delle consultazioni elettorali, concorre alla transizione verso un sistema di parlamentarismo liberale. A tali atti vanno aggiunte diverse leggi approvate nel corso del secolo scorso che hanno contribuito a meglio delineare l assetto politico e istituzionale del Regno Unito. Tra queste vanno menzionate: i Parliament Acts del 1911 e del 1949 e l House of Lords Act del 1999, che hanno, di fatto, sancito la preminenza della Camera dei Comuni rispetto alla Camera dei Lords e contribuito alla definizione di un bicameralismo imperfetto; lo Statute of Westminster del 1931, il Northen Ireland Constitution Act del 1973, lo Scotland Act e il Government of Wales Act del 1998 che hanno disciplinato i rapporti con le ex colonie e le forme di autonomia di cui godono, rispettivamente, l Irlanda del Nord, la Scozia (nota anche come devolution) e il Galles (vedi infra par. 5); l European Communities Act del 1972, con il quale è stato recepito nell ordinamento britannico il diritto comunitario e sono state disciplinate le modalità di attuazione dello stesso; lo Human Rights Act del 1998, che, nel recepire i contenuti principali della Convenzione europea dei diritti umani del 1950, ha consentito al Regno Unito di dotarsi di una «carta dei diritti» normalmente incorporata nelle carte costituzionali di tutti gli Stati, ma che non era presente nell ordinamento britannico (almeno non in una forma organica). 2. IL RUOLO DEL MONARCA IN VESTE DI CAPO DELLO STATO Il Regno Unito mantiene tutt oggi un carattere monarchico, connotato dal valore simbolico incarnato dalla Corona, i cui poteri formali (le cd. prerogative) sono in realtà esercitati dal Gabinetto e dal Primo Ministro, che ne assume l iniziativa e la responsabilità. Secondo la celebre formula di Bagehot, il Re mantiene «tre diritti: quello di essere consultato, quello di incoraggiare, quello di mettere in guardia». Il monarca regna, ma non governa. Le Royal prerogatives sono: il Royal assent, con cui il monarca perfeziona il processo di formazione delle leggi (la legge non è perfetta se non quando il monarca sia intervenuto con l atto di sanzione, anche se l ultimo rifiuto risale al 1707); il comando delle forze armate;

4 26 Il Regno Unito lo scioglimento della Camera dei Comuni; il diritto di grazia; la nomina delle più alte cariche dello Stato e l attribuzione di onorificenze e titoli nobiliari; la nomina del Primo Ministro (in questo caso la scelta è vincolata al leader del partito che ha vinto le elezioni). Formalmente il monarca è capo dell esecutivo, parte integrante del legislativo, capo del giudiziario, comandante delle forze armate e capo della Chiesa Anglicana. Il Privy Council (Consiglio Privato della Corona) adotta formalmente i provvedimenti della Corona che sono decisi dal Governo (Orders in Council). 3. IL PARLAMENTO Il Parlamento del Regno Unito è un organo complesso, composto dalla Corona e da due Camere, la Camera dei Lords e la Camera dei Comuni (House of Commons). Si tratta di un bicameralismo imperfetto, vista la netta prevalenza di cui gode la Camera dei Comuni e il ruolo sempre più marginale (di riflessione e di ripensamento) assunto dalla Camera dei Lords nell approvazione della legislazione nazionale in seguito alle limitazioni imposte con l approvazione dei Parliament Act del 1911 e del A) La Camera dei Lords La Camera Alta è composta da un numero non definito di Lords (attualmente circa 700) non elettivi, che si dividono in Lords spirituali e Lords temporali. I Lords spirituali sono gli arcivescovi di Canterbury e di York, il vescovo di Londra ed altri vescovi della Chiesa Anglicana (in totale sono 26). I Lords temporali, invece, presentano un ulteriore suddivisione tra: Lords ereditari (Hereditary Peers) che siedono nella Camera dei Lords in quanto titolari di una parìa ereditaria del Regno Unito (a meno che non abbiano rinunciato al titolo ai sensi del Peerage Act del 1963). Con la riforma approvata nel 1999 (House of Lords Act 1999) il loro numero è stato notevolmente ridotto e attualmente soltanto 92 membri della nobiltà britannica conservano tale privilegio;

5 Capitolo Terzo 27 Lords vitalizi, nominati dalla Corona su proposta del Primo Ministro e sentiti il capo dell opposizione e quello del partito liberale. Il loro numero è variabile; Law Lords, o Lords of Appeal in Ordinary, alti magistrati che assistono la Camera Alta nell esercizio delle sue funzioni giudiziarie (al massimo 11 membri): ricordiamo che la Camera dei Lords è anche giudice di appello in ultimo grado per le cause civili del Regno Unito e per le cause penali di Inghilterra, Galles ed Irlanda del Nord. B) La Camera dei Comuni Dato il ruolo ridotto della Corona e della Camera dei Lords, il potere legislativo risiede essenzialmente nella Camera dei Comuni, con sede nello storico palazzo di Westminster, eletta per cinque anni in collegi uninominali con sistema maggioritario ad un solo turno. I deputati tutti eleggono un presidente, lo Speaker, dotato di poteri di carattere disciplinare e procedurale atti a presiedere all ordinato svolgimento dei dibattiti. Egli è anche il rappresentante esterno della Camera nei rapporti con gli altri organi costituzionali. Lo Speaker distribuisce il lavoro a commissioni permanenti, le Standing Committees. Le commissioni permanenti sono una decina, hanno funzioni legislative, ma sono prive di competenza per materia, tanto da essere indicate solo con le lettere dell alfabeto. Si possono anche costituire commissioni ad hoc (Select Committees) con compiti di controllo e competenza per materia. Per la discussione del bilancio c è la tradizionale procedura in «commissione della camera intera», che permette la semplificazione delle complesse procedure dei lavori parlamentari in aula. È da segnalare la recente nascita di alcuni Special Committees, deputati all esame dei disegni di legge. Differenziazione delle due Camere Formalmente il potere legislativo della Camera dei Lords non differisce da quello della Camera dei Comuni, nel senso che tutti gli atti legislativi devono essere approvati da entrambi i rami del Parlamento; in realtà esistono diverse limitazioni che concorrono a rendere le funzioni esercitate della Camera alta recessive rispetto a quelle della Camera bassa. Gli elementi di differenziazione sono: il cosiddetto privilegio finanziario della Camera dei Comuni, per cui tutte le iniziative legislative che riguardano stanziamento di fondi e sovvenzioni (aids and supplies)

6 28 Il Regno Unito devono necessariamente provenire dalla Camera dei Comuni, e quella dei Lords non può apporre alcuna modifica; la creazione (avvenuto con il Parliament Act del 1911) della categoria dei Money Bills (le proposte di legge riguardanti iniziative di spesa), in relazione alle quali la Camera Alta può ritardarne l approvazione solo di un mese (se entro un mese dalla loro approvazione da parte dei Comuni esse non ricevono l assenso dei Lords, passano senz altro al Sovrano per la sanzione); l impossibilità per la Camera Alta di bloccare l adozione di un testo legislativo. Infatti, tutti gli altri progetti diventano comunque legge, anche senza l approvazione dei Lords, se sono approvati dai Comuni in due sessioni successive, dopo un intervallo di tempo di due anni (come stabilito dal Parliament Act del 1949). C) L iter di approvazione delle leggi I disegni di legge pubblici, cioè di interesse collettivo (Public Bills), sono presentati dai ministri con l assenso del Gabinetto. I Private Bills, invece, attribuiscono poteri o benefici particolari in deroga al diritto vigente in favore di singoli individui e gruppi di persone. Accanto all iniziativa del Governo, un certo spazio rimane all iniziativa parlamentare, ed in questo caso si parla di Private Members Bills. Ci sono anche i Money Bills, cioè le leggi relative alle entrate e alle spese, la cui iniziativa è riservata al Governo e che sono sottratte all approvazione della Camera dei Lords. I progetti di legge sono discussi secondo l antico metodo delle tre letture, che risale ai tempi in cui la maggior parte dei deputati era analfabeta: presentazione e presa in considerazione; discussione generale; esame e discussione analitica e votazione: la prima lettura, che è una semplice formalità, comprende l annuncio della proposta e la richiesta di una sua presa in considerazione; la seconda lettura, fase cruciale del procedimento, è un ampio dibattito sulle linee generali della proposta di legge. Poi si passa al Committee Stage, che prevede l analisi minuziosa, articolo per articolo, del progetto di legge. La Commissione può essere dell intera camera o di una delle esistenti Standing Committees. Successiva è, invece, la fase del rapporto (Report Stage), in cui il presidente della Commissione riferisce all Assemblea, che può intervenire con altri emendamenti; alla terza lettura si vota e si approva definitivamente il testo, e lo si invia all altra Camera; presso l altra Camera l iter legislativo è sostanzialmente identico. Per assicurare l ordinato svolgimento dei dibattiti e per evitare le ipotesi di ostruzionismo, la procedura parlamentare prevede alcuni tradizionali strumenti di disciplina: l istituto della Closure di derivazione francese: quando è posta la mozione «That the question be now put», appoggiata da almeno cento

7 Capitolo Terzo 29 membri dei Comuni, non sono consentiti ulteriori interventi e si passa alla votazione; la Guillotine, che prevede che entro una data prefissata debba esaurirsi l esame di un determinato gruppo di articoli; il Kangaroo, con cui il presidente sceglie alcuni emendamenti da porre in votazione, «saltando» (come fa un canguro) tutti gli altri che potrebbero rallentare la procedura legislativa. D) La legislazione delegata Largo spazio ha anche la legislazione governativa con o senza previa delega sulla base dello Statutory Instruments Act del 1946 (delegated legislation), dovuta al crescente intervento dello Stato in settori sempre più ampi. Questo fenomeno esalta il ruolo legislativo del Governo, anche se le Camere hanno comunque un potere di controllo sugli atti normativi emanati in base alla delega governativa. Esse possono, infatti, intervenire attraverso un affirmative instrument, oppure, entro 40 giorni dalla presentazione della normativa da parte del Governo, con un negative instrument. Il Governo, per ragioni di urgenza che deve illustrare ai Presidenti delle due Camere, può ritenere necessario che la normativa in esame debba entrare immediatamente in vigore, e in tal caso il controllo parlamentare non sarà preventivo ma successivo. Al controllo parlamentare della normativa delegata provvede un Joint Committee delle due Camere; inoltre, spetta al giudice ordinario la verifica che il Governo non abbia ecceduto i limiti dei poteri normativi conferitigli dalla delega. E) La funzione ispettiva, il question time e la figura dell ombudsman Ogni membro del Parlamento può rivolgere al Ministro responsabile un interrogazione (question time), che deve essere effettivamente una domanda e non una dichiarazione, riallacciarsi a fatti concreti e non opinioni e richiedere informazioni e che deve essere prima presentata per iscritto alla Presidenza della Camera. È stabilito un intervallo di tempo per consentire al Ministro competente di documentarsi a sufficienza e dare una risposta soddisfacente. La risposta può essere scritta o orale. Al momento del question time, l interrogante si alza e pronuncia il numero dell interrogazione. Il Ministro

8 30 Il Regno Unito risponde, e l interrogante ha diritto ad una domanda supplementare; anche gli altri membri della Camera possono intervenire, ed è proprio su questa serrata cross-examination che riposa la vitalità di questa procedura, prezioso strumento nelle mani dell opposizione per controllare l operato governativo. Un ulteriore strumento della funzione ispettiva è il Commissario Parlamentare per la Pubblica Amministrazione (una specie di ombudsman o difensore civico), istituito nel 1967, funzionario al servizio del Parlamento e indipendente dall Esecutivo, con il compito di svolgere inchieste in casi di cattiva amministrazione. Per l attivazione di quest organo occorre però che il ricorso, presentato dal cittadino, ottenga il patrocinio di un parlamentare che solleciti il Commissario a svolgere un indagine al riguardo. Successivamente è lasciata al Commissario la decisione se iniziare, continuare o interrompere l indagine, che può avere ad oggetto qualsiasi tipo di attività svolta da un ministero o da organi amministrativi. Il Commissario provvede a redigere una relazione sull esito della sua indagine. Le Camere vengono periodicamente informate della sua attività attraverso un rapporto annuale. Dal 1974 sono stati istituiti ombudsman locali e un ombudsman per il servizio sanitario nazionale. 4. IL GOVERNO E IL «MODELLO WESTMINSTER» A) Il bipartitismo e la figura del Premier L ordinamento costituzionale del Regno Unito rappresenta l esempio tipico di ogni forma di governo parlamentare a prevalenza dell esecutivo. Noto anche come modello Westminster, esso si fonda essenzialmente sul ruolo preminente che, nell ambito del Governo, viene attribuito al Capo del Governo, non a caso indicato come il Premier (termine che sottolinea la prevalenza che assume nell ambito dell ordinamento britannico). La particolare posizione che assume la figura del Premier deriva, infatti, da due particolari circostanze: il sistema partitico, combinato con il sistema elettorale maggioritario uninominale, che porta quasi sempre alla netta affermazione del partito conservatore o di quello laburista; la consuetudine per cui il Sovano nomina Primo Ministro il leader del partito vincente.

9 Capitolo Terzo 31 La chiave di volta è, evidentemente, il perfetto modello bipartitico, che garantisce comunque la vittoria elettorale di un partito e consente una chiara individuazione del Primo Ministro. Per consolidata consuetudine, infatti, il sovrano nomina Primo Ministro il leader del partito che ha vinto le elezioni. Non si ha, dunque un esplicita investitura popolare del Premier. La preminenza politica del Primo Ministro deriva a quest ultimo dal suo saldo controllo della maggioranza parlamentare. Forte dell appoggio compatto di cui gode in Parlamento, il Premier inglese è in grado di far approvare con una certa facilità il proprio programma; l omogeneità governo-maggioranza, inoltre, relega a casi eccezionali il voto di sfiducia, spettando, invece, al Governo la decisione sullo scioglimento anticipato della Camera dei Comuni. A questo si aggiunga che i Ministri rispondono direttamente al Primo Ministro, potendo da lui essere revocati. La figura del Premier, quindi, è predominante nell ordinamento costituzionale britannico, dal momento che gode di una posizione di netta supremazia sia rispetto ai membri del suo Governo sia rispetto alla maggioranza parlamentare. La riprova che il segreto della stabilità del modello Westminster risiede nella identità leader del partito di maggioranza-leader del Governo e nella conseguente forte omogeneità fra maggioranza parlamentare ed esecutivo, si è avuta a contrario nel 1990, allorché i Conservatori hanno «sfiduciato» il loro leader, nonché Primo Ministro M. Thatcher: la crisi che ne è seguita (tutta «extraparlamentare» perché nata e risolta all interno del partito) si è conclusa con la nomina di John Major a Primo Ministro. Tradizionalmente la figura del Premier discende dal Lord Tesoriere o Primo Lord del Tesoro, il quale iniziò a presiedere alle riunioni di Gabinetto da quando Re Giorgio I di Hannover inaugurò (nel 1714) la prassi di non parteciparvi, data la sua scarsa dimestichezza con la lingua inglese. Il Premier inglese In sintesi la figura del Primo Ministro presenta le seguenti caratteristiche: è il Capo del Governo, composto da persone di sua fiducia, di cui può provocare le dimissioni quando ne sussistano le circostanze; è il presidente del Gabinetto, di cui fissa l ordine del giorno e le priorità; è il leader del partito di maggioranza (e quindi conta sull appoggio della Camera dei Comuni); decide la durata della legislatura, in quanto propone al Sovrano la data delle elezioni; esercita con ampiezza il patronage, cioè il potere di proporre al Sovrano una serie molto ampia di nomine ed in particolare quelle concernenti i nuovi Lord vitalizi; rappresenta il Regno Unito nelle conferenze internazionali e nelle conferenze dei primi ministri del Commonwealth; è il canale esclusivo di comunicazione con il monarca.

10 32 Il Regno Unito B) Il bipartitismo e il ruolo dell opposizione. Lo Shadow Cabinet Il sistema politico britannico è fondato sulla dialettica tra i due principali partiti, conservatore e laburista, la cui alternanza al governo, resa possibile dal sistema elettorale uninominale secco a turno unico, funge da modello per i cultori del bipartitismo. Le tradizionali denominazioni di whigs e tories risalgono all epoca della rivoluzione e dell esecuzione di Carlo I; dai tories sono derivati i conservatori e dai whigs i loro avversari liberali. Questi ultimi sono stati soppiantati nei primi anni del 1900 dal partito laburista, nato con l affermarsi del movimento sindacale (Trade unions) e con la progressiva estensione del diritto di voto. I whigs erano briganti scozzesi puritani favorevoli alla causa del Parlamento, i tories erano banditi cattolici irlandesi schierati dalla parte del Re. Il Parlamento britannico ha anche una forma particolare; non il tradizionale emiciclo, ma a schieramenti contrapposti, l uno per il Re ed il suo governo, l altro all opposizione, che si fronteggiano l un l altro alla tradizionale distanza della spada. Nel sistema bipartitico l organizzazione di vertice del partito di opposizione, i suoi programmi e la sua attività sono quelli di un partito con potenziale responsabilità di governo, tanto che un istituto tipico dell opposizione inglese è il governo ombra (Shadow Cabinet), che è l organo di governo dell opposizione. Il leader dell opposizione, in qualità di Capo dell opposizione di Sua Maestà (riconosciuto dal Ministers of the Crown Act del 1937) è il Primo Ministro ombra, con diritto ad uno stipendio a spese dello Stato e il potere di chiamare i suoi più stretti collaboratori per la costituzione del fulcro organizzativo del governo ombra. Il governo ombra assume caratteristiche diverse a seconda che sia formato dal partito laburista o da quello conservatore. Quello del partito laburista ha un nucleo elettivo, il Parliamentary Committee, mentre quello del partito conservatore, il Leader s Committee, è formato da membri scelti dal leader. Ottimo strumento dell opposizione per vegliare sull operato del Governo è il question time, tipico atto della funzione ispettiva (vedi ante par. 3, lett. G) con cui si attua un efficace potere di controllo parlamentare. La maggioranza emersa dalle elezioni forma un governo che assicura il massimo livello di omogeneità e di stabilità e che dura abitualmente una legislatura.

11 C) Composizione del Governo: il Cabinet Capitolo Terzo 33 Il Governo, composto complessivamente da un centinaio di membri, è considerato un comitato interno del Privy Council. Il Primo Ministro ne può liberamente modificare la composizione, formando comitati e strutture ausiliarie. Il gabinetto ministeriale (chiamato così perché si riuniva nel Cabinet, cioè la stanza privata di lavoro del monarca) è presieduto dal Primo Ministro e comprende i responsabili dei dicasteri principali (Secretaries of State o Senior Ministers) e alcuni ministri senza portafoglio (non-departmental Ministers), ed è l organo di indirizzo politico. In sede di Cabinet si decide, infatti, l indirizzo politico della maggioranza, si deliberano i provvedimenti da adottare per far fronte a situazioni di crisi, si coordinano le politiche dei vari ministeri, si decide la priorità per l attività legislativa della sessione. Le riunioni si svolgono una o due volte la settimana, durante le sessioni; più raramente, durante gli aggiornamenti delle Camere, presso la residenza del Primo Ministro, il n. 10 di Downing Street. In virtù del principio della solidarietà ministeriale, le decisioni adottate vincolano tutti i componenti del Gabinetto, e al dissenziente non resta altra via che le dimissioni. Per consentire uno svolgimento più rapido dei lavori, si fa ricorso alle commissioni di Gabinetto, di cui fanno parte gruppi di Ministri competenti su materie specifiche, e che elaborano raccomandazioni concordate da sottoporre al Gabinetto per la decisione definitiva. Il Segretario di Gabinetto prende parte alle riunioni dell organo plenario e delle commissioni e cura la preparazione dei documenti e la registrazione delle discussioni e delle decisioni adottate. Concludendo, attraverso quest organo si realizza il raccordo istituzionale tra Governo, Parlamento e pubblica amministrazione. Governo in forma allargata Il Governo in forma allargata comprende anche altri ministri estranei al gabinetto. I Ministri si possono distinguere in: quelli che sono anche membri del Gabinetto; quelli preposti ad una branca amministrativa (Department, Office o Board); quelli titolari di cariche tradizionali come il Lord presidente del Consiglio, il Lord del Sigillo privato, il Cancelliere del Ducato di Lancaster;

12 34 Il Regno Unito quelli che hanno la qualifica di Minister o Secretary of State; quelli che rivestono la qualifica di Segretari Parlamentari: dal momento che i ministri possono prendere parte alle riunioni della Camera di cui fanno parte, e solo di quella, vengono a loro affiancati dei collaboratori appartenenti all altra Camera, che possano rappresentarli. Il Governo prepara ogni anno, per l inizio della sessione della Camera dei Comuni, un discorso che contiene le sue basi programmatiche ed è tradizionalmente letto dal Sovrano. Questo programma è poi attuato tramite approvazione, da parte della maggioranza, delle proposte governative (bills). Il programma governativo così presentato deve essere realizzato, in quanto su questo il governo ha ottenuto il consenso elettorale; se nel corso della legislatura emergono nuove e importanti questioni non affrontate nel programma, si deve tornare alla consultazione elettorale, in ossequio alla regola del mandato. 5. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: IL CIVIL SERVICE La pubblica amministrazione britannica è composta dal civil service, cioè dalla pubblica amministrazione in senso stretto, e dalle public corporations, cioè da organi amministrativi dotati di qualche autonomia. In ossequio al principio della rule of law, gli organi amministrativi sono sottoposti alla legge (così da evitare gli eccessi di discrezionalità) e ai giudici ordinari (per parificare il loro trattamento a quello della generalità dei privati cittadini). Quindi, i privilegi dell amministrazione, coincidenti con quelli della Corona (l antico principio per cui «il monarca non può far male»), sono stati progressivamente ridotti, e la stessa Corona, ai sensi del Crown proceedings Act del 1947, è civilmente responsabile dei danni causati ai privati cittadini dai pubblici dipendenti. Inoltre, c è stata una proliferazione di organismi come gli Administrative tribunals, che dal 1958 dirimono le procedure di contenzioso fra la pubblica amministrazione e i privati cittadini. Il controllo giudiziario è affidato ad un ristretto numero di giudici specializzati delle High Courts, che detengono il judicial review of administrative action, con la possibilità di dare ordini alla pubblica amministrazione.

13 Capitolo Terzo IL DECENTRAMENTO TERRITORIALE E LA DEVOLUTION Nel settembre del 1997 si è tenuto un referendum in Scozia e Galles per la devolution, e nel 1998 due leggi (lo Scotland Act e il Government of Wales Act) hanno istituito un Parlamento scozzese con poteri legislativi propri e un Assemblea per il Galles con potestà legislative secondarie. L Irlanda del Nord, che dal 1922 al 1972 aveva un Assemblea legislativa con poteri subordinati rispetto al Parlamento britannico, dal 1972 è tornata sotto diretta amministrazione britannica. Una nuova Assemblea legislativa è stata insediata nel 1998 in seguito alla firma dell Accordo di Belfast (anche noto come Accordo del Venerdì Santo) che doveva porre fine alla controversia tra cattolici e protestanti. Anche questa Assemblea è stata sospesa il 14 ottobre Devolution, federalismo e decentramento Il concetto di devolution è da tener distinto da altri termini che spesso vengono utilizzati come sinonimi. In particolare: non si tratta di un vero e proprio federalismo dal momento che la sovranità resta indivisa e non ripartita tra Stato centrale e Stati membri, come di regola avviene negli ordinamenti federali; non rappresenta neanche un mero decentramento di funzioni dallo Stato centrale ad organi periferici, dal momento che è prevista la creazione di istituzioni elettive che possono avere differenti poteri e ampia autonomia. 7. L ASSEMBLEA PARLAMENTARE SCOZZESE È dagli anni 70 dello scorso secolo che si è posta la questione della devolution come argomento di dibattito politico, come idea di creare un Assemblea Parlamentare scozzese dotata di limitate competenze legislative rispetto al Parlamento di Westminster. Il referendum in materia del marzo 1979 ebbe esito negativo, e il lungo periodo dei governi conservatori della Thatcher e di Major ( ) vide un accantonamento della questione. I laburisti, tornati al governo nel 1997, hanno riportato subito la questione alla luce, elaborando un documento che contemplava la creazione di un Parlamento scozzese con potestà impositiva fiscale e con un esecutivo politicamente responsabile nei suoi confronti: su questo documento gli elettori sono stati chiamati ad esprimersi e l esito è stato positivo. Il 19 novembre 1998 è stato approvato lo Scotland Act. Nel maggio 1999 si sono svolte le prime elezioni per il Parlamento scozzese. Esso, secondo gli articoli da 1 a 43 dello Scotland Act, è unicamerale (con elezioni ogni 4 anni). Lo scioglimento della Camera è ammessa in seguito a delibera approvata dai 2/3 dei componenti, oppure nel caso in cui il Parlamento non sia in grado di scegliere il Primo Ministro:

14 36 Il Regno Unito comunque, è sempre sottratto al governo il potere di sciogliere il Parlamento, dato che spetta allo Speaker rivolgersi alla Corona per chiedere lo scioglimento della Camera e nuove elezioni. Per quanto riguarda il procedimento legislativo, la delega delle competenze segue il modello dei «poteri residui» adottato dagli Stati Uniti (quindi un modello federale). Restano di esclusiva competenza nazionale le materie costituzionali, la politica estera, il finanziamento dei partiti, il sistema giudiziario, la politica fiscale, economica e monetaria, la privacy, le leggi elettorali, l immigrazione, l asilo e l estradizione, la sicurezza nazionale e la lotta al terrorismo, la concorrenza, i trasporti, le risorse energetiche, la tutela dei consumatori. Per esclusione, la legislazione scozzese verte su: servizio sanitario, formazione e istruzione, governo locale e sue finanze, assistenza sociale, turismo e commercio locale, tutela dell ambiente, agricoltura, procedura penale e giustizia criminale, polizia giudiziaria, arti e sport. La Corona può apporre modifiche all elenco dei poteri residui del Parlamento scozzese, che comunque non può dare luogo ad una legislazione difforme al diritto dell Unione Europea e della Convenzione Europea dei diritti dell uomo. Inoltre, la proposta di legge (bill) può essere posta sotto esame da parte dell autorità giudiziaria in merito alla sua conformità con lo Scotland Act: essa infatti, può adire, per questo giudizio di conformità, il Judicial Committee del Privy Council. La seconda parte dello Scotland Act riguarda l amministrazione scozzese. L art. 44 afferma che il Governo è composto da un First Minister (nominato dalla Corona tra i membri del Parlamento), dai Ministri in numero non prefissato (nominati dal Primo Ministro con il consenso della Corona e responsabili collegialmente di fronte al Parlamento), dal Lord Advocate e dal Solicitor General. La legge non disciplina i rapporti tra amministrazione scozzese e quella britannica. Il documento del governo laburista del 1997 affidava al Segretario di Stato per la Scozia il ruolo di coordinatore dei rapporti di dialogo e di collaborazione. Il Parlamento scozzese è vincolato alle scelte fiscali di Londra, ma è libero di stabilire le priorità e le modalità di utilizzo delle sue entrate. Inoltre, ha il potere di aumentare l aliquota sull imposta dei redditi fino ad un massimo del 3% in più rispetto a quella stabilita dal Parlamento britannico. Sicuramente, la Scozia rimane parte integrante del Regno Unito, e il suo Parlamento è solo un organo «devoluto» con poteri delegati rispetto a quello di Londra. La devolution non trasforma certo il Regno Unito in uno Stato «quasi federale», ma semplicemente rappresenta l estensione di un sistema di decentramento, con la previsione di una delega di competenze da parte dell autorità nazionale. Tuttavia essa rappresenta un interessante esperimento, anche nel quadro del più ampio processo di integrazione comunitaria di cui il Regno Unito fa parte.