Come riequilibrare la crescita della Cina

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1 Riduzione del risparmio delle famiglie. Aumento della fornitura di servizi, in particolare di quelli sanitari. Apprezzamento della moneta. Ma se non si interviene in maniera decisa su questi fattori l economia cinese Come riequilibrare la crescita della Cina ECONOMIA GLOBALE 1 di Olivier J. Blanchard e Francesco Giavazzi continuerà a crescere in maniera squilibrata. E allora non sarà un problema che riguarda solo l economia del gigante asiatico, ma avrà ripercussioni sull intera economia mondiale I l 21 luglio 2005, la Cina ha iniziato un processo volto a riequilibrare la sua economia. Nel tempo, la nuova norma sui tassi di cambio ridurrà l incentivo a investire nel settore delle esportazioni. È la mossa giusta per la Cina, in quanto si notano sempre più segnali del fatto che l economia è concentrata eccessivamente sulla produzione per l esportazione, al punto che ora il capitale del Paese è ripartito in maniera scorretta: troppo nella produzione e troppo poco nell industria nazionale dei servizi, in particolare nella fornitura di quelli sanitari. Allo stesso tempo il governo ha annunciato che l imposta nazionale di capitazione sarà eliminata in tutte le province rurali e, sempre in queste zone, sta valutando l eventualità di ridurre le tasse scolastiche. Anche queste politiche sono corrette, per due motivi. Primo, i prezzi dei prodotti agricoli in Cina seguono molto da vicino i prezzi internazionali. La rivalutazione sarà pertanto accompagnata da una pari diminuzione del prezzo in valuta locale dei prodotti alimentari e, di conseguenza, da un calo dei redditi rurali. Secondo, una sostanziale rivalutazione rischia di spingere l economia verso una recessione, o per- 28

2 ECONOMIA GLOBALE 1 lomeno verso un rallentamento significativo della crescita. È evidentemente corretto usare la politica fiscale per sostenere la domanda interna e questo modo di agire, concentrato soprattutto sulle province rurali, sembra dunque rappresentare l approccio giusto, sia dal punto di vista della distribuzione sia dal punto di vista macroeconomico. Il presente lavoro rappresenta un tentativo di definire il profilo di una corretta strategia macroeconomica per la Cina. In breve, noi riteniamo che il pacchetto debba comprendere un calo del risparmio, in particolare del risparmio privato, un aumento della fornitura di servizi, in particolare dei servizi sanitari, e un apprezzamento del RMB. Ecco perché definiamo questa strategia triplice approccio : perché agisce sul fronte fiscale e del budget, ma anche attraverso una rivalutazione della moneta. Contrasto_Imagechina Risparmio ed esportazioni In parte come conseguenza di scelte politiche deliberate e in parte a seguito di un incidente storico, la strategia economica della Cina dai primi anni Novanta del Novecento è stata caratterizzata da due aspetti: alto tasso di risparmio e di accumulo di capitale e crescita guidata dalle esportazioni. Alto tasso di risparmio Il tasso nazionale di risparmio della Cina, pari al 43% del PIL nel 2003, è insolitamente elevato, indipendentemente dai Paesi con cui si opera il confronto. L alto tasso nazionale di risparmio riflette il risparmio sia pubblico sia privato. La quota di risparmio investita all estero è relativamente modesta; negli ultimi 15 anni la Cina ha sempre registrato un eccedenza dei conti correnti, benché mai molto marcata: in media il 2 % del PIL dal Come conseguenza della forte inclinazione delle famiglie al risparmio, i consumi privati sono relativamente limitati. Oggi sono infatti pari al 56 % del PIL, avendo perso sei punti percentuali dai primi anni Novanta. Questa riduzione dei consumi privati è andata completamente a finanziare gli investimenti interni, che nello stesso periodo sono aumentati della stessa percentuale, il 6 %. Esportazioni e importazioni elevate L apertura, misurata in base alla quota del commercio (esportazioni più importazioni) rispetto al PIL, è oggi pari al 60 % (2003): la Cina è quasi aperta quanto la Francia e l Italia, due economie profondamente integrate nel Mercato Unico Europeo (a confronto, l apertura commerciale media in America Latina è inferiore al 40 %). In meno di dieci anni, la Cina ha quasi raddoppiato il suo grado di apertura, aumentando sia le esportazioni sia le importazioni di un ordine di grandezza superiore all aumento del commercio mondiale. Gran parte di questo commercio è legato alla lavorazione in Cina di semilavorati importati (le attività di lavorazione rappresentano circa la metà dell attività industriale cinese). Un vantaggio importante dell apertura, la possibilità di apprendere sul lavoro, si verifica proprio nell ambito della lavorazione. In generale, questa strategia si è rivelata estremamente efficace: 29

3 COME RIEQUILIBRARE LA CRESCITA DELLA CINA Reddito pro-capite. In soli 15 anni, il PIL pro-capite in Cina (PPP corretto) è aumentato da un livello pari a quello dell India a quasi il doppio. Per fare un altro esempio, è passato dal 18% del PIL della Corea al 29%. Si tratta di un risultato impressionante Produttività totale dei fattori e apprendimento sul lavoro. Tra il 1990 e il 2002 la produttività della manodopera industriale è cresciuta in media del 12,5 % all anno. Questo aumento della produttività è evidentemente legato all alto tasso d investimento, ma (come indicato in Hu, Jefferson, Xiaojing e Jinchang, 2003), l apprendimento sul lavoro ha contribuito ad aumentare la produttività totale dei fattori (Total Factor Productivity, TFP). Le stime della crescita della TFP calcolate da vari autori e discusse in Wang (2005) si aggirano intorno al 3 % all anno dall avvio delle riforme. Più di recente, tuttavia, come discusso in Angang e Zheng (2004), questa crescita sembra essere rallentata in misura significativa. Torneremo su questo punto più avanti. Nessuna indicazione di surriscaldamento. Per quanto riguarda la manodopera, sembra non esservi alcuna pressione generale sui salari. Per quanto riguarda il capitale, le indicazioni fornite dai prezzi dei macchinari e dei materiali edili in particolare suggeriscono, più che altro, un eccedenza. Squilibri Insieme alla crescita, sono tuttavia emersi alcuni squilibri socioeconomici Crescita non uniforme nelle diverse province. Negli anni Settanta, il reddito pro-capite nelle aree urbane era 3 volte superiore a quello delle aree rurali. I controlli sui prezzi degli alimenti e i limiti alla mobilità della manodopera avevano lo scopo di favorire le città. Le riforme degli anni Ottanta hanno ridotto tale rapporto a 2.2. Ma dal 1990 è salito nuovamente, tornando a 3.2 nel Lo stesso è accaduto al consumo pro-capite nelle aree urbane e rurali. Questa divergenza tra famiglie urbane e rurali si riflette, senza sorprese, in una crescente divergenza del reddito procapite tra le diverse province. La deviazione standard del reddito pro-capite tra la province è aumentata del 72 % tra il 1998 e il Le differenze di crescita tra le province sono state superiori a quanto possano giustificare le diverse caratteristiche, come la geografia o la disponibilità di capitale umano. In particolare la politica che prevede la concessione di agevolazioni fiscali a esportatori e investitori in alcune aree selezionate ha fornito un contributo diretto all ampliamento delle differenze di reddito. Le città che hanno ottenuto lo status di aree economiche speciali sono cresciute del 5 % all anno in più rispetto alle altre. Anche gli effetti di ricaduta tra le varie province hanno contribuito all aumento delle disparità del reddito in quanto tali effetti sono

4 ECONOMIA GLOBALE 1 stati positivi tra le province costiere, ma inesistenti tra le regioni costiere e quelle interne e occidentali. Crescita non uniforme ai vari livelli di specializzazione Secondo le nostre stime, la differenza salariale tra lavoratori specializzati e non specializzati è aumentata da 1,3 a 2,1 nel corso di un decennio (i dettagli di questa stima sono riportati nel riquadro seguente.) I grandi flussi migratori dalle aree rurali alle città e dalle province dell interno e occidentali alle province costiere indica che la campagna è usata soprattutto come riserva di manodopera. L ampia elasticità dell offerta di manodopera non specializzata ha sicuramente contribuito ad aumentare questo divario. Ma quanto è ampia questa elasticità? In base a un indagine condotta sui residenti della provincia di Hubei, risulta che i salari dei lavoratori che sono migrati verso le città sono pari al doppio rispetto a quelli dei lavoratori che sono rimasti nelle campagne. In parte questa differenza dipende dalle diverse competenze. Tuttavia, dopo una correzione in base a queste differenze, il salario di un lavoratore emigrato _La divergenza tra famiglie urbane e rurali si riflette in una crescente differenza del reddito pro capite tra le diverse province della Cina. Divario che è aumentato del 72% tra il 1998 e il 2003 Contrasto_Imagechina (2) rimane più elevato di quello di un agricoltore (correggendo in base alla differenza di specializzazione, il rapporto scende da 2 a 1,8), il che indica che il ritorno in presenza di specializzazione è maggiore in città, ma anche che la migrazione costa (uno dei principali fattori in questo caso è rappresentato dai vincoli legali alla mobilità ai sensi della cosiddetta politica di Hukou). Siamo pertanto ben lontani da un perfetto equilibrio tra mansioni rurali e urbane. La domanda interessante, tuttavia, è fino a che punto un aumento della differenza salariale induca un aumento delle migrazioni. Dalla stessa indagine emerge come un calo del 10% dei salari rurali mantenendo costanti i salari in città aumenti i flussi migratori di circa lo 0,5%. Le fluttuazioni dei redditi rurali sono pertanto un importante fattore determinante della decisione di migrare, anche se il costo del trasferimento impedisce un equilibrio perfetto. Come vedremo in seguito, questo fatto risulta importante quando si cercano di capire gli effetti di una rivalutazione, dal momento che la rivalutazione della moneta riduce i redditi nelle campagne. Crescita non uniforme tra settori Non sorprende, alla luce della strategia e della composizione naturale delle esportazioni (nel 2003, il 91% delle esportazioni della Cina riguardava prodotti industriali), che la quota della produzione rispetto al PIL sia ampia, indipendentemente dai Paesi con cui si effettua il confronto (vedere tabella 1). La quota di servizi corrispondente è bassa, il che riflette soprattutto una scarsa disponibilità di servizi sanitari, che risulta più grave nelle campagne (ritorneremo su questo punto più avanti). La quota del commercio al dettaglio e all ingrosso sembra essere altrettanto bassa; noi siamo scettici rispetto a questo punto, ma non disponiamo di dati per confermarlo o confutarlo. Riduzione della previdenza sociale L alto tasso di risparmio riflette (come illustrato di seguito) un alto livello di rischio individuale, legato al costo della salute, al pensionamento e al finanziamento dell istruzione. La riduzione della previdenza sociale ha comportato la necessità per gli individui di stipulare un assicurazione privata, che rappresenta una soluzione costosa e del tutto imperfetta. La mancanza di previdenza sociale è diventata particolarmente grave nel campo 31

5 COME RIEQUILIBRARE LA CRESCITA DELLA CINA della salute e la transizione a un assistenza sanitaria e a un sistema d istruzione a pagamento (maggiori informazioni di seguito) si è aggiunta agli effetti della crescente disparità tra i redditi. Ripartizione inadeguata degli investimenti L eccesso di risparmio, associato a un sistema finanziario concentrato sulle banche che mancano di una cultura del credito, ha determinato una ripartizione inadeguata degli investimenti. Secondo le stime, la crescita della TFP misurata è scesa dal 3,7% nel allo 0,6% nel periodo Questo calo non dovrebbe essere interpretato come una riduzione del progresso tecnologico vero e proprio, quanto piuttosto come riflesso di un eccesso di accumulo di capitale, che ha portato a una produttività marginale del capitale prossima allo zero, se non negativa, in alcuni settori della produzione. La produttività del capitale è probabilmente ancora elevata per gli investimenti nel capitale sociale (salute, istruzione ), soprattutto nelle aree rurali. È pertanto difficile stabilire se la Cina stia investendo troppo, ma certamente sta ripartendo in maniera inadeguata almeno parte dei suoi investimenti. Crescenti squilibri macroeconomici Gli ingenti risparmi e la forte crescita guidata dalle esportazioni non comportano eccedenze commerciali. Gli investimenti possono essere pari al risparmio e le importazioni pari alle esportazioni. Ma recentemente il risparmio è stato superiore agli investimenti e le esportazioni, a loro volta, sono state superiori alle importazioni. L eccedenza della bilancia commerciale è in aumento, 30 miliardi di dollari nel 2004, e potrebbe arrivare addirittura a 100 miliardi di dollari all anno nel Questa descrizione della strategia che la Cina ha adottato finora, con alterne fortune, indica alcune direzioni possibili per le riforme, che analizzeremo di seguito. 1: COMPOSIZIONE DELLA PRODUZIONE (VALORE AGGIUNTO, PERCENTUALE DEL PIL, 2000) Agricoltura Industria Servizi Cina Cina ALTRI PAESI (2003) Paesi a basso reddito Paesi a reddito medio-alto Mondo Fonte: World Development Indicators (2004) e IWEP 2. RISPARMIO PER SETTORI (PERCENTUALE DEL PIL) Cina Cina Giappone Corea Messico Famiglie 16,0 16,6 8,2 4,5 8,0 Imprese 15,0 18,9 19,4 14,8 10,6 Governo 7,5 7,0-2,2 11,7 2,2 Risparmio nazionale 38,5 42,5 25,5 31,0 20,8 Fonte: Kuijs, 2005c Quali riforme Non sarebbe opportuno operare un profondo mutamento politico. Nonostante gli squilibri emersi, la crescita della Cina è la storia di un successo straordinario, e bisogna fare attenzione prima di parlare di successo. Le correzioni della strategia introdotte finora dovrebbero avvenire sotto forma d inflessioni piuttosto che di drastici cambiamenti. Si osservano tre principali direzioni per le riforme: Migliorare la capacità dei singoli di proteggersi dai rischi. In questa fase, i cinesi sono esposti a un alto livello di rischio legato alla pensione, alla spesa per la salute e persino all istruzione (la probabilità che un bambino sia brillante e richieda un istruzione costosa). Ridurre o riallocare gli investimenti. Gli investimenti appaiono troppo elevati nella produzione e troppo scarsi nei servizi, soprattutto nei servizi pubblici. Questo indica in particolare la necessità di aumentare l investimento pubblico nella salute e nell istruzione, soprattutto a favore delle province rurali, dove il bisogno è più sentito. Permettere l apprezzamento del RMB per ridurre l eccedenza della bilancia commerciale (e, di conseguenza, consentire un calo del risparmio rispetto all investimento). Ciascuna di queste tre direzioni è, a sé stante, auspicabile. La questione è come associarle al meglio. Un forte calo del risparmio, di per sé, causerebbe un surriscaldamento dell economia. Un marcato apprezzamento del RMB provocherebbe una recessione nel settore delle esportazioni e, forse, nell economia in generale. In alcune dimensioni, le tre dire- 32

6 Contrasto_Imagechina _L alto tasso di risparmio riflette un alto livello di rischio individuale, legato a vari fattori. In primis il finanziamento dell istruzione, il costo della salute e il pensionamento zioni sono perfettamente compatibili. La combinazione tra un calo del risparmio e un apprezzamento del RMB può, in linea di principio, essere realizzata per consentire un calo dell eccedenza della bilancia commerciale mantenendo l equilibrio interno. In altre dimensioni le tre direzioni potrebbero risultare in contrasto tra loro. Un calo troppo marcato del risparmio privato, dovuto alla fornitura di un assicurazione, può determinare un auspicabile forte apprezzamento del RMB per impedire il surriscaldamento, riducendo eccessivamente il settore delle esportazioni e ostacolando il processo di apprendimento sul lavoro. Un apprezzamento troppo marcato del RMB potrebbe aumentare la disparità tra province rurali e non rurali. Alla luce di tutto questo, procediamo in due fasi. Primo, consideriamo le motivazioni e gli effetti di ciascuna riforma, cercando di capire che cosa comporterebbe per gli squilibri macroeconomici se fosse adottata singolarmente. Poi vediamo in che modo associare al meglio le tre riforme. Risparmio privato Un tasso di risparmio del 43% è molto elevato, soprattutto se si pensa che, in un economia caratterizzata dalla sovrapposizione tra generazioni, il tasso di risparmio aggregato è il risultato netto del risparmio dei giovani e della riduzione del risparmio degli anziani. Questo implica che il tasso di risparmio dei giovani sia anche superiore al 43%. Ma di quanto? La risposta dipende più che altro dal tasso di crescita e dalla durata media della vita di un individuo. Con un tasso di crescita dell 8-10 percento all anno e un emivita di 30 anni, il risparmio dei giovani in Cina supera di gran lunga la riduzione del risparmio degli anziani. Di conseguenza, il tasso di risparmio dei giovani è superiore al 43%, ma non di molto. Da un punto di vista macroeconomico, un tasso di risparmio del 43% è troppo alto? Un riferimento utile è la regola d oro. Secondo il modello standard di crescita neoclassico, il tasso di risparmio secondo la regola d oro, cioè quel tasso di risparmio che massimizza il consumo in uno stato di stabilità, è pari alla quota del capitale rispetto al PIL. In base a questo standard, probabilmente il 43% è troppo. Ma la Cina non ha certamente raggiunto uno stato di stabilità, e questo può giustificare un tasso di risparmio più elevato nel periodo di transizione. Quanto di questo tasso di risparmio dipende 33

7 COME RIEQUILIBRARE LA CRESCITA DELLA CINA da considerazioni sul ciclo di vita e quanto da altre considerazioni? È utile in questo caso ripartire il risparmio tra famiglie, imprese e governo. La tabella sotto riportata, tratta da Kuijs (2005), fornisce questa ripartizione per la Cina e per alcuni altri Paesi. Il risparmio delle imprese rappresenta quasi la metà del tasso di risparmio della Cina, ma il valore estremo del campione è chiaramente il risparmio delle famiglie. Tabella 2 Perché il risparmio delle famiglie è così elevato? Modigliani e Cao (2004) concludono che questo fenomeno è molto coerente con il modello del ciclo di vita (che insiste sul risparmio per la pensione), se si prende in considerazione l alto tasso di crescita e la politica del figlio unico adottata in Cina. La forte crescita aumenta il risparmio dei giovani (che sono più ricchi) rispetto alla riduzione del risparmio degli anziani, determinando un tasso di risparmio netto più elevato. Inoltre, la politica del figlio unico, sostengono, può spiegare gran parte del resto: spesso un figlio è un efficace sostituto del risparmio nel ciclo di vita. Di conseguenza, quando negli anni Settanta furono introdotte rigide misure per il controllo delle nascite (la politica del figlio unico), l accumulo di patrimonio (materiale) nel ciclo di vita vide aumentare la sua importanza come sostituto dei figli, e il risparmio aumentò. Il risparmio nel ciclo di vita è sicuramente molto importante, ma vi sono molte prove a sostegno del fatto che almeno parte dell alto tasso di risparmio riflette un risparmio cautelativo risultanti da una serie di distorsioni che inducono i cinesi ad assicurarsi attraverso l accumulo di beni. Con il declino delle imprese statali, il sistema pubblico delle pensioni si è ampiamente dissolto (dando luogo ad alcuni progetti di riforma, non ancora attuati. Vedi Diamond, 2004). Gran parte del rischio legato alla pensione in particolare all aspettativa di vita è ora sostenuto dai singoli. Dai primi anni Novanta, la fornitura di servizi sanitari e d istruzione è sempre più basata su un sistema a pagamento. Le famiglie rurali sembrano sostenere una quota maggiore del costo dei servizi sanitari rispetto alle famiglie urbane (vedere tabella 3), forse perché le imprese in città forniscono ai lavoratori qualche forma di assicurazione sanitaria. L ipotesi che i rischi sostenuti dagli individui siano particolarmente alti nelle campagne è in effetti 3. RIPARTIZIONE DELLE SPESE SANITARIE NEL 1998 (PERCENTUALE DEL COSTO TOTALE) Città Campagna Sostenute dallo Stato 16,0 1,2 Legate alla manodopera 22,9 0,5 Parzialmente legate alla manodopera 5,8 0,2 Assicurazione 3,3 1,4 Copoperative 4,2 6,6 Private 44,1 87,4 Altro 3,7 2,7 Fonte: China Health Yearbook 1999 (Ministero della Salute, 1999), p. 410, da Kanbur e Zhang (2003) 4. TASSO DI RISPARMIO DELLE FAMIGLIE NELLE ZONE URBANE E RURALI (PERCENTUALE DEL REDDITO DISPONIBILE) Famiglie urbane Famiglie rurali ,1 16, ,1 25,9 Fonte: IWEP coerente con l evoluzione del tasso di risparmio nelle zone urbane e rurali. Tabella 4 2Altri fattori sembrano contribuire all alto tasso di risparmio, avendo anch essi a che fare con mercati finanziari in cattive condizioni: Risparmio per la casa. Esiste un mercato dei mutui in rapida espansione, ma ancora limitato. Un ostacolo è la scarsa definizione dei diritti di proprietà: per esempio, le banche possono confiscare un immobile in caso d inadempienza del beneficiario, ma la possibilità di rivenderlo risulta limitata. Risparmio per avviare aziende. Quando il tasso di crescita raggiunge il 10%, la probabilità d imbattersi in una buona idea di business è notevole. Se questo succede, l unico modo per trasformare l idea in un investimento è utilizzare i propri fondi. Le banche sono carenti in fatto di cultura del credito e i loro funzionari non sono abituati ad assumersi rischi: di solito la loro preoccupazione principale è che, qualora l idea non funzioni e l azienda fallisca, possano essere accusati di corruzione. La disponibilità di una pensione e di un assicurazione sanitaria è ovviamente auspicabile. In entrambi i casi, l assicurazione privata costituisce una soluzione costosa e del tutto imperfetta di fronte al rischio individuale. Qualsiasi provvedimento che permetta di ripartire i rischi tra la popolazione aumenta la prosperità. Lo stesso vale per lo sviluppo di 34

8 Contrasto_Imagechina 5. L ASSISTENZA SANITARIA NELLE CITTÀ E NELLE CAMPAGNE Variazione % del numero di letti Variazione % della quantità in ospedale per persone di personale sanitario per persone CAMPAGNA CITTÀ CAMPAGNA CITTÀ ,662% +220% +72% +176% % +24% +16% +22% % +5% -9% 0% n.d. n.d. n.d. n.d...un mercato dei mutui, o per i prestiti basati meno sulle garanzie collaterali e più sui progetti. Tutte queste misure hanno tuttavia un importante implicazione macroeconomica: riducono il tasso di risparmio privato, aumentando i consumi di pari misura. Mantenendo salute è diventata troppo costosa per molti (il che è concettualmente diverso dalla mancanza di un assicurazione). In una recente indagine, il 34% degli intervistati urbani e il 44% degli intervistati rurali hanno affermato di non Fonte: Dati e materiali statistici completi su 50 anni della nuova Cina (Ufficio Statistico Statale Cinese, 2000) da Kanbur e Kanbur (2003) tutto il resto invariato, questo può determinare un surriscaldamento dell economia e/o un calo dell accumulo di capitale. Questa implicazione deve essere tenuta in considerazione quando si pensa alla strategia generale delineata di seguito. Servizi sanitari, imposte e deficit Gli squilibri della crescita che abbiamo descritto in precedenza comportano una quota di servizi stranamente limitata, anche per quanto riguarda i servizi sanitari. Appare chiaro che, negli anni Novanta, i servizi sanitari non sono aumentati proporzionalmente al reddito procapite e che il saldo passivo è stato particolarmente evidente nelle province rurali. Gli indici relativi al personale sanitario e ai letti ospedalieri pro-capite evidenziano un forte calo nelle campagne negli anni Novanta. La mortalità infantile nelle campagne è peggiorata rispetto alle città: il rapporto, che era pari a 1,5 nel 1980, è salito a 1,7 nel 1990 e a 2,1 nel Tabella 5 Tre fattori stanno verosimilmente alla base dell inadeguatezza del servizio sanitario: Il primo è già stato menzionato: la mancanza di un assicurazione sanitaria induce i cittadini ad assicurarsi privatamente sia attraverso il risparmio l effetto che abbiamo descritto sia attraverso un minore ricorso all assistenza. Il secondo è la distribuzione del reddito. Con il passaggio a un sistema a pagamento, la rivolgersi ai servizi sanitari in caso di malattia, in quanto non se li possono permettere. Con la privatizzazione delle imprese cittadine e una maggiore attenzione per il profitto anziché per l assicurazione sociale, gran parte dell infrastruttura sanitaria non è stata sottoposta a manutenzione. L offerta di servizi sanitari è inadeguata, soprattutto nelle campagne. Tutto questo indica che le riforme mirate all espansione del settore sanitario devono concentrarsi sia sulla domanda, sia sull offerta. Sul versante della domanda, abbiamo già discusso dell introduzione di un sistema di assicurazione sanitaria (l esperienza del programma sanitario del Vietnam, descritta in Banca Mondiale (2001) e studiata da Pradhan e Wagstaff (2005), indica che un sistema di questo tipo può migliorare la salute e, nel contempo, permettere ai cittadini di risparmiare meno e consumare di più). I problemi di distribuzione dimostrano che la fornitura dei servizi sanitari deve prevedere una componente ridistributiva. Sul versante dell offerta, è anche necessario un aumento della spesa pubblica per la salute, dalla costruzione di nuovi ospedali e cliniche a maggiori incentivi a diventare medici e infermieri nelle campagne. Non abbiamo difficoltà ad ammettere di non conoscere abbastanza a fondo il sistema sanitario in generale, e quello cinese in particolare, per poter formulare raccomandazioni più spe- 35

9 COME RIEQUILIBRARE LA CRESCITA DELLA CINA cifiche. Siamo anche consapevoli che alcune delle argomentazioni possono riguardare anche altri servizi pubblici, come l istruzione. Lasciamo dunque la discussione della spesa per l istruzione a persone più competenti di noi. Vogliamo tuttavia discutere degli aspetti fiscali relativi al finanziamento di tale spesa, che rivestono chiaramente un importanza macroeconomica. Consideriamo la salute. L aumento della spesa per la fornitura di servizi sanitari da parte dello Stato deve essere finanziato attraverso il debito o attraverso le imposte? Sono opportune tre considerazioni. La prima si basa sui principi standard del finanziamento pubblico. Se la spesa deve portare benefici futuri alla popolazione, ha senso finanziarla attraverso il debito piuttosto che attraverso le tasse; in questo modo il flusso d imposte (necessarie per pagare in seguito l interesse sul debito) e il flusso di benefici si possono allineare maggiormente. Questo è il principio che sta alla base della cosiddetta regola d oro della finanza pubblica, che prevede il finanziamento della spesa per i consumi attraverso le imposte e la spesa per gli investimenti attraverso il debito (questo vale anche se la spesa per l investimento ha un basso ritorno finanziario, purché il ritorno sociale sia abbastanza elevato). Questi problemi sono stati discussi nel contesto della riforma del Patto di Crescita e Stabilità in Europa (Blanchard e Giavazzi, 2004); la discussione e la conclusione fondamentale hanno una rilevanza più generale. La seconda si basa sulla necessità di raggiungere un equilibrio interno. Possiamo pensare alla politica fiscale, e alla scelta delle imposte rispetto al debito, come a un tentativo di evitare il surriscaldamento e di mantenere un equilibrio macroeconomico. Un esempio molto calzante a questo proposito è il programma di elettrificazione delle campagne che la Cina ha intrapreso dopo la crisi asiatica. L elettrificazione, proprio come l assistenza sanitaria oggi, era necessaria. Allo stesso tempo, la domanda aggregata era bassa, a causa dell ampio deprezzamento in molti Paesi asiatici, che la Cina ha deciso di non imitare. Il finanziamento dell elettrificazione attraverso il disavanzo è risultato peraltro la politica più adeguata. Questa volta la situazione potrebbe essere diversa. Abbiamo sostenuto in precedenza che la fornitura di servizi sanitari può determinare un calo del risparmio privato e un aumento dei consumi. Se è così, l argomentazione a favore di un ulteriore diminuzione del risparmio attraverso una riduzione del risparmio pubblico è debole. In effetti, quello che occorre è forse un disavanzo minore, anziché maggiore. D altro canto, un apprezzamento del RMB potrebbe richiedere un aumento della domanda e, di conseguenza, un disavanzo maggiore. Questa incertezza indica che non si possono prendere decisioni definitive a priori, e che il governo deve tenersi pronto a finanziare queste spese per lo più attraverso le imposte o per lo più attraverso il debito a seconda delle circostanze. La terza argomentazione si basa sulle dinamiche del debito. Quando, come nel caso della Cina odierna, il tasso di crescita è di gran lunga superiore al tasso d interesse dovuto dal governo cinese sul debito contratto, molte delle comuni preoccupazioni associate alle dinamiche del debito scompaiono. Se il tasso di crescita rimanesse costantemente più elevato del tasso d interesse, il governo potrebbe ridurre le imposte senza doverle mai più aumentare. Il rapporto tra il debito e il PIL resterebbe positivo, ma non esploderebbe. Se, com è probabile, il tasso di crescita diventa alla fine minore rispetto al tasso d interesse, la conseguenza è che un maggiore disavanzo oggi porta solo a un modesto aumento del debito nel tempo e a un debito ancora minore a lungo andare. In altre parole, disavanzi maggiori oggi possono richiedere solo un modesto aumento delle imposte in futuro. In altre Contrasto_Imagechina 36

10 ECONOMIA GLOBALE 1 parole, se i disavanzi sono giustificati da motivi macroeconomici, la Cina non deve esitare a farvi ricorso. L apprezzamento del RMB Il 22 luglio 2005 la Cina ha smesso di rapportare la sua valuta al dollaro americano. Nel nuovo regime di fluttuazione gestita, il RMB avrà la possibilità di fluttuare all interno di un piccolo intervallo concentrato sulla parità con il dollaro. All interno di questo intervallo, il tasso di cambio potrà fluttuare in risposta a offerta e domanda di mercato e all intervento della PBC. L elemento cruciale del nuovo regime è ovviamente la determinazione della parità centrale. La Banca centrale afferma che annuncerà il prezzo di chiusura del dollaro americano sul mercato interbancario dei cambi esteri ogni giorno lavorativo dopo la chiusura del mercato e che ne farà la parità centrale per le negoziazioni a fronte del RMB il giorno lavorativo seguente. La parità alla chiusura e, di conseguenza, la parità centrale il giorno seguente, dipenderanno dall intervento. In linea di principio, con un eccesso di domanda del RMB e un intervento limitato, la valuta potrà arrivare _La differenza salariale tra lavoratori specializzati e lavoratori non specializzati è aumentata da 1,3 a 2,1 nel corso di un decennnio. E l ampia elasticità di manodopera non specializzata ha contribuito ad aumentare il divario Contrasto_Imagechina ogni giorno al massimo dell intervallo. Il regime si trasformerebbe in una parità mobile con un intervallo del 6% ogni giorno. Il fatto che la PBC non abbia escluso un risultato di questo tipo fornisce un indicazione di quale potrebbe essere la rivalutazione finale. Questa possibilità, di per sé, eserciterà una pressione al rialzo sul RMB. Il risultato è che l accumulo di riserve, necessario semplicemente per evitare una rivalutazione superiore allo 0,3 % al giorno, potrebbe essere anche maggiore che non in un regime di tassi di cambio fissi. Alla fine per la Cina potrebbe risultare più facile consentire le fluttuazione del RMB. In definitiva, quanto può essere ampio l apprezzamento? Nel 2004, la PBC ha accumulato riserve in valuta estera per 200 milioni di dollari, di cui metà legati al commercio e agli investimenti esteri diretti: 50 miliardi all eccedenza della bilancia commerciale e 50 miliardi agli investimenti. I rimanenti 100 miliardi erano per lo più speculativi, in previsione della rivalutazione: investimenti di portafoglio, rimesse e rimpatrio di utili. Con la fluttuazione, questi flussi speculativi a senso unico scomparirebbero. Con una fluttuazione pura, cioè in mancanza di altri accumuli di riserve da parte della PBC, la rivalutazione dovrebbe cancellare la somma tra l eccedenza della bilancia commerciale e i flussi d investimento estero diretto. È impossibile dire di che entità potrebbe essere questa somma. L elasticità delle esportazioni rispetto al tasso di cambio è probabilmente scarsa; nessuno lo sa con esattezza. Il margine più rilevante potrebbe essere la perdita di competitività rispetto ai Paesi che stanno dietro alla Cina, in particolare Pakistan, Egitto e Maghreb. In ogni caso, non si può escludere un apprezzamento molto forte. Considerando le elasticità degli Stati Uniti, che sono verosimilmente più ampie di quelle che riguardano la Cina, sarebbe probabile un apprezzamento almeno del 30%. Per ridurre la pressione sul RMB, la PBC deve fare due cose: Primo, può eliminare i controlli sul capitale in maniera asimmetrica, cioè eliminarli sui flussi in uscita ma non su quelli in entrata. La banca potrebbe permettere agli investitori cinesi di acquistare beni esteri, o annunciare un percorso per l eliminazione progressiva dei flussi di capitale in uscita; questo non deve avvenire subito per poter avere un effetto sui tassi di cambio attuali. L estrema esposizione degli 37

11 COME RIEQUILIBRARE LA CRESCITA DELLA CINA investitori cinesi al RMB indica che una diversificazione del portafoglio può aumentare notevolmente l offerta di RMB, limitandone l apprezzamento. L eliminazione progressiva dei controlli sul capitale può creare problemi per il sistema bancario? Il timore è che la diversificazione del portafoglio riduca i depositi a un ritmo maggiore rispetto alla velocità con cui le banche sono in grado di liquidare il portafoglio di prestiti. Probabilmente questo rischio è limitato. La Banca centrale ha sterilizzato il flusso di riserva in entrata attraverso l emissione di titoli di sterilizzazione, la maggior parte dei quali appartenenti alle banche. Consideriamo dunque il semplice caso in cui investitori privati cinesi diversificano acquistando tutte le riserve della Banca centrale e riducono dello stesso ammontare i loro depositi presso le banche commerciali. In questo caso gli effetti sul bilancio delle banche commerciali sarebbero cancellati. Dal punto di vista patrimoniale, le banche perderebbero l equivalente di 700 miliardi di dollari in titoli di sterilizzazione e lo stesso accadrebbe sul versante delle passività, attraverso il calo dei depositi. Che cosa succederebbe se gli investitori cinesi volessero acquistare più titoli in dollari rispetto a quelli attualmente in possesso della PBC? In questo caso è utile un semplice calcolo. Le riserve della PBC sono più o meno pari al 40% del PIL cinese. La ricchezza finanziaria, misurata in denaro, è pari al 180% del PIL. Se gli investitori cinesi detenessero il 25% della loro ricchezza sotto forma di titoli americani, vorrebbero accumulare titoli americani pari al 45% (180% per 25%) del PIL, quindi più di quanto la PBC non abbia attualmente. In questo caso sarebbe possibile una limitazione del credito. Sarebbe ancora più grave l eventualità che le banche non fossero in grado di recuperare i crediti abbastanza velocemente, poiché nel momento in cui tentassero di farlo, scoprirebbero che molti di questi crediti non sono più recuperabili. Alcune banche potrebbero fallire. Tutto questo indica che la liberalizzazione dei flussi di capitale in uscita, benché necessaria per diminuire la pressione sul RMB, deve avvenire progressivamente. Il secondo modo in cui la PBC può limitare l apprezzamento, almeno per qualche tempo, è continuando ad accumulare riserve. Esiste potenzialmente una buona ragione per farlo: limitando l apprezzamento, l accumulo di riserve consente di aumentare le esportazioni e potenzialmente di apprendere di più sul lavoro e di aumentare la produttività. La perdita di capitale sulle riserve accumulate quando alla fine l apprezzamento avviene potrebbe, in generale, risultare minore rispetto all aumento della produzione risultante dalla maggiore produttività; in questo caso, ha senso accumulare molte riserve, almeno per qualche tempo. È ovviamente molto difficile valutare se questa condizione sia soddisfatta. Passiamo ora agli effetti macroeconomici di un apprezzamento, che tendono a essere duplici: Primo, nella misura in cui l apprezzamento peggiora la competitività della Cina, le esportazioni diminuiscono, e altrettanto fa il settore delle esportazioni. In assenza di altre misure, è improbabile che il calo delle esportazioni si accompagni a un aumento della domanda nel resto dell economia. L effetto positivo della rivalutazione sul rapporto tra i prezzi d importazione ed esportazione (un argomentazione utilizzata dalla PBC per spiegare i motivi del nuovo regime dei tassi di cambio) è tendenzialmente limitato. Per mantenere l equilibrio interno, la rivalutazione deve essere associata a un aumento della domanda interna. Questo ci riporta alla nostra precedente discussione sul risparmio. La riduzione del rischio e il calo implicito del risparmio possono essere giustificati non solo per motivi di benessere, come discusso in precedenza, ma anche come giusta politica per accompagnare la rivalutazione. Secondo, l apprezzamento tende a peggiorare le disuguaglianze tra le regioni e tra lavora- Contrasto_Imagechina 38

12 ECONOMIA GLOBALE 1 _L apprezzamento tende a peggiorare le disuguaglianze tra le varie regioni e tra lavoratori specializzati e non specializzati e quindi, ancora una volta, tra zone rurali e zone urbane tori specializzati e non specializzati. Il motivo è che la Cina determina i prezzi nei mercati agricoli mondiali. Dato un prezzo in dollari, l apprezzamento riduce il prezzo in valuta nazionale dei prodotti agricoli e, di conseguenza, il reddito reale nelle campagne. Inoltre, attraverso la migrazione, esercita una pressione al ribasso dei salari dei lavoratori non specializzati nel settore industriale, peggiorando in tal modo il divario tra lavoratori specializzati e non specializzati. Il calo dei prezzi locali degli alimentari indotto dall apprezzamento viene trasferito dagli agricoltori ai consumatori urbani (e rurali). A fronte di un uguale propensione al consumo, il trasferimento non avrà nessun effetto sulla domanda aggregata. La propensione al consumo può però essere diversa. Se è maggiore in campagna che in città, il calo dei redditi rurali (con una popolazione rurale ufficialmente di 800 milioni di persone) avrà un effetto depressivo indipendente sulla domanda interna, il che rafforza la prima argomentazione. Anche se non si osserva nessun effetto del trasferimento sulla domanda aggregata, non è auspicabile aumentare la disuguaglianza, il che ci riporta alla nostra precedente discussione su questo aspetto. La fornitura di servizi sanitari, o le misure mirate soprattutto alle province rurali, come l eliminazione dell imposta di Contrasto_Imagechina capitazione, sono giustificate per motivi di benessere pubblico, indipendentemente dalla rivalutazione del RMB. Ma sono ancora più giustificate a fronte del cambiamento della distribuzione del reddito indotto dalla rivalutazione. Esistono altri modi per ridurre le esportazioni di prodotti industriali evitando l effetto negativo di un apprezzamento sul reddito agricolo e le disuguaglianze? In generale sì, e meritano di essere analizzati. Per esempio, l introduzione di una tassa sull inquinamento e la riduzione dei sussidi agli investimenti esteri diretti limiterebbero l entità dell apprezzamento della valuta necessario per ridurre l incentivo a investire nel settore dell esportazione. (Qualcuno ha suggerito il ricorso a una tassa sulle esportazioni, che potrebbe limitare il calo dei prezzi dei prodotti agricoli. Noi siamo alquanto scettici rispetto alla possibilità d introdurre una simile tassa senza comportare gravi distorsioni nel Paese.) Il pacchetto proposto La nostra discussione ci porta a proporre il pacchetto seguente: Eliminare alcune delle imperfezioni che stanno alla base del tasso di risparmio cautelativo. Le misure, in questo caso, vanno dalla creazione di un sistema pensionistico più robusto alla fornitura di un assicurazione sanitaria, dallo sviluppo di un assicurazione privata al miglioramento dei diritti di proprietà, che indurrebbe le banche a concedere prestiti basati meno sulle garanzie accessorie e più sui progetti. Queste misure aumenterebbero direttamente il benessere, ma nel contempo ridurrebbero il risparmio. Consentire l apprezzamento del RMB per poter riallocare l attività al di fuori del settore delle esportazioni. L eliminazione progressiva annunciata dei controlli sui flussi di capitale in uscita e le previste agevolazioni fiscali sugli investimenti esteri diretti limiterebbero la pressione verso il rialzo del RMB. Alla fine, la Cina dovrebbe considerare l'eventualità di sostituire la regola del tasso di cambio annunciata il 21 luglio con una semplice fluttuazione incondizionata, in quanto la nuova regola tenderebbe a indurre un accelerazione dei flussi di capitale in entrata. Altri strumenti possono risultare utili in questo senso. Una tassa sull inquinamento, per esempio, ridurrebbe l incentivo a investire nel 39

13 COME RIEQUILIBRARE LA CRESCITA DELLA CINA settore delle esportazioni senza influire negativamente sul reddito rurale. Maggiore è la tassa sull inquinamento, minore è l apprezzamento necessario per una data riallocazione e minore è l effetto sulla disuguaglianza tra zone rurali e urbane. Aumentare la fornitura di servizi sanitari e di altri servizi pubblici e farlo in maniera tale da renderli disponibili soprattutto nelle campagne, a maggior ragione in quanto l apprezzamento ridistribuisce il reddito dalle zone rurali a quelle urbane. I tre ingredienti devono però essere attentamente bilanciati: Un eccessiva riduzione del rischio individuale porterebbe a un forte calo dei risparmi. Per evitare il surriscaldamento, occorrerebbe un forte apprezzamento. Un eccessivo apprezzamento aumenterebbe le disuguaglianze a livello regionale (prezzo dei prodotti agricoli) e di specializzazione (il salario implicito nel settore delle esportazioni). Inoltre rallenterebbe il processo di apprendimento sul lavoro nel settore dell esportazione, riducendo la crescita della TFP. Come si può dunque fare in modo che la transizione non sfoci in una recessione, o in un surriscaldamento, o in una riduzione troppo brusca del ruolo delle esportazioni? Lo strumento giusto è probabilmente la politica fiscale, in particolare il livello delle imposte rispetto al finanziamento del debito per le nuove spese sanitarie. Dati i tassi attuali di crescita e d interesse, le dinamiche del debito consentono disavanzi primari potenzialmente forti a un costo limitato in termini d indebitamento finale. La politica monetaria potrebbe essere utile? In linea di principio, con i controlli sul capitale, un aumento dei tassi d interesse contribuirebbe a rallentare, se necessario, la domanda interna. Ma i controlli sul capitale offrono molte scappatoie e non sono in grado d impedire una pressione verso il rialzo dei tassi di cambio. Due considerazioni finali: se riuscita, una strategia di questo tipo tende a ridurre il tasso di crescita (misurato) della Cina, in quanto l aumento della produttività nel settore dei servizi (almeno l aumento della produttività misurato) è inferiore rispetto alla produzione. Una crescita minore non significherebbe, però, meno benessere. Pensiamo al caso estremo di un Paese completamente specializzato nella Dove punta il nuovo Piano Nello scorso mese di marzo, a Pechino, il Congresso Nazionale del Popolo ha approvato l'undicesimo Piano quinquennale Un Piano che per la prima volta ha considerato i molti squilibri sociali esistenti nel Paese, oltre ai temi di sviluppo economico. È un Piano molto importante, spiega Maria Weber, direttore di Focus China Ispi e professore di Relazioni Internazionali all Università Bocconi. In Cina la convivenza tra pianificazione economica e libero mercato è pronunciata. Le aziende non statali sono ormai più del 70%. Il Piano ha fornito le lineee guida fondamentali per le aziende che sono ancora controllate dallo Stato, ma non c'è più la rigida pianificazione di una volta. È un piano diverso da quelli del passato, anche dal punto di vista semantico. In cinese, infatti, questo piano ha un nome diverso, pur se in italiano non esiste una traduzione corrispondente e viene chiamato nello stesso modo, afferma Francesco Sisci, corrispondente da Pechino de La Stampa. Oggi il significato del termine piano indica qualcosa di più flessibile. "Siamo di fronte a un cambiamento sostanziale rispetto allo sviluppo senza freni di questi ultimi anni, osserva Raffaele Cattaneo, sottosegretario alla Presidenza per l'attuazione del programma della Regione Lombardia. Già nell'autunno scorso il Partito Comunista Cinese aveva indicato la necessità di arrivare a un giro di boa, rispetto alla crescita a ogni costo, riprende Maria Weber. E il Piano approvato in marzo vuole puntare allo sviluppo attraverso tre grandi direzioni: prosperità condivisa, crescita sostenibile e sicurezza sociale. La prosperità condivisa Finora la crescita cinese si è concentrata prevalentemente lungo la Costa d Oro. Oggi la Cina si ritrova con forti dislivelli, nei consumi e nei redditi, tra le zone costiere e le regioni interne; e notevoli squilibri tra le aree industriali e quelle rurali, osserva ancora la docente della Bocconi. Il Piano indica di voler ridurre queste diseguaglianze, arrivando almeno a un rapporto di tre a uno quanto a capacità di reddito, tra città e campagna. Adesso il rapporto è di 6 o 7 a 1. Nella dirigenza cinese, guidata dal primo ministro Wen Jiabao e dal presidente Hu Juntao, c'è la consapevolezza che bisogna distribuire meglio la ricchezza. Per esempio,

14 ECONOMIA GLOBALE 1 produzione ad alta tecnologia, ma privo di servizi sanitari. Il tasso di crescita sarebbe anche superiore a quello attuale, anche se il benessere sarebbe abbastanza scarso. Tra l altro, una minore crescita della produzione non implica una minore crescita dell occupazione. Se la crescita della produttività è inferiore di x%, una crescita della produzione inferiore di x% è compatibile con lo stesso tasso di crescita dell occupazione di cui sopra. La nozione di una data elasticità della crescita dell occupazione, che non varia rispetto alla composizione della produzione, utilizzata in alcune analisi della crescita della Cina e in alcune discussioni sul tasso di crescita corretto per la Cina, non ha alcun senso e deve essere abbandonata. La conclusione importante di questa dissertazione è la seguente: Rispetto al caso considerato nel capitolo precedente, un apprezzamento determina uno spostamento dall agricoltura ad altri settori, un calo del salario reale e un calo del reddito agricolo reale. In altre parole, un apprezzamento peggiora la distribuzione del reddito, sia tra regioni (agricoltura, altri settori) sia tra individui (i salari dei lavoratori non specializzati, che rappresentano il gruppo più incline ad allontanarsi dall agricoltura, tendono a diminuire). Potrebbero esserci anche altre implicazioni. Dopo avere usato correttamente la spesa e l apprezzamento per ridurre l eccedenza della bilancia commerciale mantenendo l equilibrio interno, il settore dei beni non commerciabili e quello dei beni commerciabili nazionali potrebbero essere entrambi più ampi, a spese del settore agricolo. Il fenomeno deriva anche in questo caso dall effetto dell offerta di manodopera e dal potenziale flusso migratorio dalle campagne. Nota Questo articolo è tratto da un documento presentato nel settembre 2005 nell ambito del progetto del China Economic Research and Advisory Programme su La Cina e l economia globale nel Sulla base di tale documento, il professor Giavazzi ha tenuto una relazione il 23 maggio scorso all Ispi di Milano. riducendo le imposte per i contadini, facendo più investimenti per le infrastrutture nelle zone interne. E cercando di portare gli investimenti diretti esteri in tutte le regioni del Peese. Anche a Ovest. Crescita sostenibile La crescita sostenibile tiene conto delle risorse energetiche e dell'impatto ambientale, prosegue Maria Weber. Sappiamo che la Cina ha bisogno di grandi risorse energetiche, soprattutto di petrolio. Per questo sta investendo massicciamente per costruire raffinerie di greggio in varie parti del mondo. Sappiamo anche che il Paese è ricco di carbone, il cui utilizzo ha determinato alti tassi di inquinamento, piogge acide e desertificazione. La Cina, però, comincia a pensare di utilizzare le proprie risorse energetiche in modo più efficiente, e con meno sprechi. E comincia a pensare di inquinare meno. In vista delle Olimpiadi del 2008 nella capitale cinese è in atto una grande sfida, lanciata dall Università di Pechino: pulire l aria della città dalle sostanze inquinanti che oggi l ammorbano. Sicurezza sociale Quello legato al welfare è il terzo grande pilastro per il futuro della Cina, indicato nel Piano. Dal 2004 sono aumentate le manifestazioni di protesta nel Paese del Drago. Manifestazioni causate dalla disoccupazione nel settore statale. Ma le proteste sono state alimentate anche da altri due fenomeni sociali preoccupanti: la vita precaria e la povertà delle campagne, abbandonate a se stesse; inoltre, dai giovani laureati disoccupati, provenienti da università che si trovano all'interno del Paese (atenei spesso non abbastanza qualificati). Il Governo cinese sta pensando a varie misure per far fronte a questa situazione. Anche a forme di prestiti, per consentire ai laureati disoccupati di usufruire di nuovi corsi di formazione. Questo Piano indica chiaramente che ci sarà molta attenzione alle aree rurali. E che si investirà nella sanità e nei programmi pensionistici, spiega ancora Weber. Oggi l 80% della popolazione cinese non ha una copertura sanitaria. Antonio Barbangelo