I TRIBUNALI INTERNAZIONALI SETTORIALI E REGIONALI. I MEZZI DIPLOMATICI DI SOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE INTERNAZIONALI

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1 I TRIBUNALI INTERNAZIONALI SETTORIALI E REGIONALI. I MEZZI DIPLOMATICI DI SOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE INTERNAZIONALI PROF. GIUSEPPE CATALDI

2 Indice 1 I TRIBUNALI INTERNAZIONALI SETTORIALI E REGIONALI. I MEZZI DIPLOMATICI DI SOLUZIONE DELLE CONTROVERSIE INTERNAZIONALI LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL UNIONE EUROPEA COMPETENZA DELLA CORTE DELL UE IN TEMA DI INADEMPIMENTO DEGLI STATI CONTROLLO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI COMUNITARI COMPETENZA DELLA CORTE DELL UE IN TEMA DI QUESTIONI PREGIUDIZIALI TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELL UE IL TRIBUNALE INTERNAZIONALE DEL DIRITTO DEL MARE CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL UOMO ALTRI SISTEMI DI CONTROLLO DI CARATTERE GIURISDIZIONALE O QUASI GIURISDIZIONALE, REGIONALI ED UNIVERSALI SISTEMI DI CONTROLLO UNIVERSALI I MEZZI DIPLOMATICI DI SOLUZIONI DELLE CONTROVERSIE INTERNAZIONALI I NEGOZIATI LA CONCILIAZIONE OBBLIGO DEGLI STATI DI RISOLVERE CON MEZZI PACIFICI LE LORO CONTROVERSIE FUNZIONI CONCILIATIVE DELLE NAZIONI UNITE BIBLIOGRAFIA DI RIFERIMENTO di 15

3 1 I Tribunali internazionali settoriali e regionali. I controversie internazionali Negli ultimi anni si vanno moltiplicando gli organi giurisdizionali internazionali che hanno competenze settoriali e che il più delle volte presentano caratteristiche diverse dall arbitrato, sia perché già per disposizione dei loro trattati istitutivi possono essere aditi unilateralmente, sia perché alcuni di essi sono aperti anche agli individui o addirittura sono creati per giudicare individui. Si tratterà di seguito anche di organi settoriali che possono definirsi come quasi giurisdizionali nel senso che essi provvedono ad un accertamento di norme internazionali in tutto e per tutto simile a quello svolto da un tribunale, ma non hanno il potere di emanare sentenze o decisioni vincolanti, limitandosi ad adottare raccomandazioni o atti equivalenti. Alcuni tra i tribunali internazionali settoriali hanno carattere regionale, altri istituiti da trattati conclusi da un gran numero di Stati e comunque non limitati a questa o quella regione, carattere universale. I tribunali regionali riguardano di solito il settore dei diritti umani e della cooperazione, o integrazione, economica. 3 di 15

4 2 La Corte di Giustizia dell Unione europea Competenze per buona parte sui generis presenta la Corte di Giustizia delle Comunità europee, con sede a Lussemburgo. Trattasi di competenze sui generis, da rendere legittimo il dubbio che alla Corte possa attribuirsi la qualifica di tribunale internazionale. Sulla Corte di Lussemburgo si riflettono infatti quelle incertezze circa l esatta qualificazione delle Comunità europee, comunità a metà strada tra le organizzazioni internazionali e lo Stato federale parziale. Ciò premesso si può dire che con gli altri tribunali internazionali la Corte ha in comune soltanto l origine pattizia, essendo sorta dai Trattati comunitari e potendo esercitare la sua funzione nei confronti degli Stati membri in quanto questi partecipano alle Comunità. La maggior parte delle sue competenze, invece, sono accostabili piuttosto a quelle dei tribunali interni ed il loro esercizio non dipende, come nell arbitrato internazionale, dalla volontà degli stessi soggetti destinati a subirle. In sintesi, e limitando il discorso al Trattato CE, le principali competenze della Corte comunitaria sono le seguenti (a parte una funzione arbitrale di tipo classico prevista dall art. 239): - la competenza in tema di ricorsi per violazione del Trattato da parte di uno Stato membro; - la competenza relativa al controllo di legittimità sugli atti degli organi comunitari; - la competenza concernente le c. questioni pregiudiziali. 2.1 Competenza della Corte dell UE in tema di inadempimento degli Stati I ricorsi diretti a far accertare la violazione del Trattato da parte di uno Stato membro (artt ) sono proponibili dalla Commissione o da ciascun altro Stato membro previa consultazione della Commissione. Lo Stato accusato non può sottrarsi al giudizio della Corte e, se questa lo dichiara inadempiente, è tenuto a prendere tutti i provvedimenti (in pratica ad abolire le misure interne che hanno portato alla violazione del diritto comunitario) che l esecuzione della sentenza comporta. 4 di 15

5 2.2 Controllo di legittimità sugli atti comunitari Il controllo di legittimità sugli atti comunitari (artt ), ricalcato sul sistema del contenzioso amministrativo francese, è limitato agli atti vincolanti (regolamenti, direttive, decisioni) del Consiglio e della Commissione. I vizi degli atti che, se riconosciuti dalla Corte, comportano l annullamento ex tunc dei medesimi, sono dati dall incompetenza dell organo, dalla violazione di forme sostanziali, dalla violazione del Trattato o di altra regola di diritto relativa alla sua applicazione e dallo sviamento di potere; essi sono denunciabili, entro determinati termini, da ciascuno Stato membro, dal Consiglio o dalla Commissione, ed anche, nel caso si tratti di decisioni, da qualsiasi persona fisica o giuridica interessata. 2.3 Competenza della Corte dell UE in tema di questioni pregiudiziali La competenza in tema di questioni pregiudiziali, che è forse quella più interessante e che comunque ha avuto più di ogni altra, innumerevoli applicazioni pratiche, è disciplinata dall art. 234, nel modo seguente: quando, innanzi ad un giudice di uno Stato membro, è sollevata una questione relativa all interpretazione del Trattato CE o alla validità o interpretazione di atti comunitari, tale giudice ha il potere o, se è di ultima istanza, il dovere di sospendere il processo e di chiedere una pronuncia della Corte ha effetto immediato nel giudizio nazionale a quo, ma l interpretazione in essa racchiusa sarà ovviamente utilizzata in tutti gli Stati membri finché la Corte non sia sollecitata a mutarla attraverso una successiva pronuncia. La competenza sulle questioni pregiudiziali ha dunque uno scopo ben preciso, che è quello di assicurare l interpretazione uniforme del diritto comunitario negli Stati membri. Oltre che alle questioni relative agli atti comunitari, la competenza sulle questioni pregiudiziali si estende agli atti, propri dell Unione europea, adottati nel settore ella polizia e della giustizia penale. 5 di 15

6 3 Tribunale di primo grado dell UE Alla Corte è affiancato, dal 1988, il Tribunale di primo grado delle Comunità europee (art. 225 del Trattato CE) la cui principale competenza ha per oggetto i ricorsi promossi dalle persone fisiche e giuridiche ai sensi dell art in base al n. 2 dell art. 225, altre competenze possono essere aggiunte dal Consiglio, su richiesta della corte e previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, con esclusione delle competenze in tema di questioni pregiudiziali. Le sentenze emesse dal Tribunale sono impugnabili davanti alla Corte per motivi di diritto. Le sentenze della Corte e del Tribunale di prima istanza le quali comportano,a carico di persone diverse dagli Stati, un obbligo pecuniario, costituiscono titolo esecutivo negli Stati membri. 6 di 15

7 4 Il Tribunale internazionale del diritto del mare Nel campo del diritto internazionale marittimo opera oggi il Tribunale Internazionale del diritto del Mare, il cui statuto è contenuto nell Annesso VI alla Convenzione di Montego Bay. Il Tribunale, con sede ad Amburgo, è composto da ventuno giudici indipendenti, eletti tra persone che, oltre ad avere la più alta reputazione d imparzialità ed integrità, abbiano una competenza notoria nel campo del diritto del mare. Non è possibile dar conto delle norme che si occupano della competenza del Tribunale e che si inseriscono in un sistema assai sofisticato di soluzione delle controversie, previsto dalla Convenzione. Il Tribunale, che da quando è stato istituito (1996) ha prodotto una decina di sentenze, rappresenta solo una delle istanze giurisdizionali che, nel quadro di detto sistema, sono a disposizione della parti. Per le controversie tra Stati esso non si discosta molto dai tribunali arbitrali istituzionalizzati, la sua giurisdizione riposando in ultima analisi sulla volontà delle parti. Competenze più varie che ricordano quelle della Corte comunitaria, ha la Camera per le controversie sui fondi marini, che può essere adita anche dagli individui; ma si tratta di un organo che, non essendo iniziata l attività di sfruttamento ei fondi marini, non ha finora funzionato. 7 di 15

8 5 Corte europea dei diritti dell uomo La Corte Europea dei Diritti dell Uomo con sede a Strasburgo è l organo che controlla il rispetto della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali da parte degli Stati contraenti. La Corte nata dalla fusione avvenuta nel 1988, con la Commissione europea dei diritti dell uomo (la commissione era una sorta di organo di prima istanza) è formata da un numero di giudici pari a quello degli Stati contraenti (oggi in numero di 45) e scelti giureconsulti di notoria competenza o persone che posseggano i requisiti richiesti per l esercizio delle più alte funzioni giudiziarie. La composizione e le funzioni della Corte sono disciplinate dagli artt. 19 ss della Convenzione e dalle norme del regolamento interno della Corte. Questa giudica sia attraverso Comitati composti da tre giudici (ma solo per i casi che, per concorde giudizio dei tre giudici, sono da dichiarare irricevibili) sia attraverso Camere di sette giudici. Una Grande Camera, di diciassette giudici, può essere chiamata poi eccezionalmente a pronunciarsi su richiesta di una Camera (se il caso da decidere comporta una grave questione di interpretazione della Convenzione o un cambiamento di giurisprudenza) oppure come una sorta di istanza di appello contro la sentenza di una Camera. In questo secondo caso però, un Collegio di cinque giudici deve preventivamente decidere se l appello è proponibile. Il ricorso alla Corte può essere proposto da un altro Stato contraente nell interesse obiettivo (cd. ricorso interstatale, previsto dall art. 33 della Convenzione) sia da qualsiasi persona fisica o giuridica o organizzazione o gruppo di individui (cd. ricorso individuale, previsto dall art. 34) ma in questo caso occorre che il ricorrente si pretenda vittima di una violazione della Convenzione. Constatata la violazione della Convenzione da parte di uno Stato contraente, e se il diritto interno dello Stato non permette, o non permette completamente, di eliminarne le conseguenze, la Corte può concedere alla parte lesa un equa soddisfazione (art. 41), di solito una somma di denaro. 8 di 15

9 6 Altri sistemi di controllo di carattere giurisdizionale o quasi giurisdizionale, regionali ed universali Tra i sistemi di controllo regionali ricordiamo: -La Commissione e la Corte interamericane dei diritti dell uomo deputate al controllo del rispetto della Convenzione interamericana dei diritti dell uomo del 1969; -la Commissione africana dei diritti dell uomo, organo quasi giurisdizionale istituito dalla Carta africana dei diritti dell uomo che può ricevere comunicazioni sia da Stati che da entità non governative compresi gli individui; -la Corte africana dei diritti dell uomo istituita in ambito OUA (funzionante dal 2009). 9 di 15

10 7 Sistemi di controllo universali Passando dal piano ragionale a quello universale vengono in rilievo i due Patti internazionali, promossi dalle Nazioni Unite, l uno sui diritti economici, sociali e culturali, l altro sui diritti civili e politici. Per quanto riguarda gli organi preposti al controllo sull osservanza dei Patti, bisogna dire che essi non spiccano né per numero né per funzioni e comunque non sono paragonabili a quelli funzionanti nel quadro dei sistemi europeo ed americano. Il Patto sui diritti civili e politici prevede il funzionamento di un Comitato per i diritti dell uomo (art. 28 ss), composto di diciotto membri eletti, a titolo individuale, dagli Stati contraenti per un periodo di quattro anni. Il Comitato, che funziona dal 1977, può prendere in esame reclami presentati contro uno Stato contraente da altri Stati o da individui, se lo Stato accusato ha, per i reclami statali, dichiarato di accettare la competenza del Comitato in materia (art. 41) oppure, per i reclami individuali, ratificato in un Protocollo opzionale ad hoc. Nell uno e nell altro caso, però la procedura non sfocia mai in atti vincolanti, ma in rapporti e in tentativi di amichevole composizione. Il Patto sui diritti economici, sociali e culturali non prevede l istituzione di organi ad hoc, limitandosi a stabilire (artt ) che gli Stati contraenti sottopongono rapporti periodici al Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite perché formuli raccomandazioni di ordine generale, o anche sottoporli all attenzione dell Assemblea generale. 10 di 15

11 8 I mezzi diplomatici di soluzioni delle controversie internazionali 8.1. I negoziati Nella risoluzione di una controversia mediante mezzi diplomatici, i negoziati rappresentano in genere il mezzo più semplice da utilizzare. ovvio tuttavia che essi, dal punto di vista prettamente giuridico, non presentano particolarità alcuna, poiché un negoziato p essere svolto su qualsiasi oggetto a prescindere dall esistenza o meno di una controversia qualsiasi. Si parla invece di mediazione e di buoni uffici qualora si verifica l intervento di uno stato terzo, o anche di un organo supremo di uno stato terzo o anche di una organizzazione internazionale a titolo personale La conciliazione La conciliazione è la forma diplomatica più evoluta di soluzione delle controversie e si avvicina molto all arbitrato. Le Commissioni di conciliazione, istituite a volte su base permanente talvolta in modo occasionale, sono in genere composte da individui e non da stati ed hanno il compito di esaminare la controversia in tutti i suoi aspetti, accertando i fatti che hanno dato luogo alla controversia medesima e formulando una proposta di soluzione che le parti sono libere di accettare o meno. Alla commissione di conciliazione vanno accostate le Commissioni di inchiesta il cui compito è invece limitato all accertamento dei fatti. Sempre più spesso il ricorso alla conciliazione è previsto come obbligatorio con la conseguente possibilità, per uno degli Stati contraenti, di dare unilateralmente l avvio alla procedura conciliativa. Tipiche sono le norme contenute nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, le quali, in riferimento alle controversie in tema di invalidità ed estinzione dei trattati, disciplinano una complessa procedura di conciliazione, le cui parti sono obbligate a sottostare se non scelgono un altro mezzo di risoluzione di una data controversia. 11 di 15

12 8.3. Obbligo degli stati di risolvere con mezzi pacifici le loro controversie I mezzi diplomatici ed i mezzi giurisdizionali esauriscono i mezzi pacifici di soluzione delle controversie. La Carta delle Nazioni Unite stabilisce, all art.2 par.3 che gli Stati membri hanno l obbligo di risolvere le loro controversie con mezzi pacifici. Il valore morale di tale dichiarazione è, ovviamente, assai alto. In merito alla sua valenza giuridica, la questione è meno certa. A causa della sua genericità, la quale impedisce di trarne obblighi precisi in ordine ai singoli mezzi di soluzione delle controversie elencati, è da sostenere che l obbligo all art.2 par.3 si limiti a ribadire quanto sostenuto dallo stesso articolo 2 al paragrafo 4, vale a dire il divieto dell uso della forza. 12 di 15

13 9 Funzioni conciliative delle Nazioni Unite La Carta delle Nazioni Unite stabilisce all art. 2 par. 3, che gli Stati membri hanno l obbligo di risolvere le loro controversie con mezzi pacifici. E l art. 33, par. 1, della stessa Carta ribadisce l obbligo delle Parti di una controversia, la cui continuazione sia suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, di perseguirne una soluzione mediante negoziati, inchieste, mediazione, conciliazione, arbitrato, regolamento giudiziale, ricorso ad organizzazioni od accordi regionali, od altri mezzi pacifici di loro scelta Funzione conciliativa del Consiglio di Sicurezza Alla soluzione pacifica delle controversie è dedicato un capitolo della Carta delle Nazioni Unite, il cap. VI. In esso è disciplinata la funzione conciliativa del Consiglio di Sicurezza dell ONU. Il Consiglio di Sicurezza anzitutto dispone di un potere di inchiesta che può esercitare sia direttamente sia creando un organo ad hoc, come ad esempio una Commissione d inchiesta composta da membri del Consiglio stesso o da funzionari dell ONU. In secondo luogo, l art. 33 e l art. 36 della Carta prevedono a loro volta la facoltà del consiglio di sollecitare le parti di una controversia a fare ricorso, a mezzi, procedimenti o metodi specifici (elencati nel par.1 dell art.33). Il Consiglio ha dunque la facoltà di indicare i mezzi di regolamento (inchiesta, mediazione, conciliazione o arbitrato) che hanno, comunque, solo un mero potere di raccomandazione. Nella funzione conciliativa del Consiglio rientra, inoltre, il potere di raccomandare termini di regolamento, ossia di suggerire alle parti come risolvere, nel merito, la loro controversia. Tale potere è previsto all art. 37 e dovrebbe essere esercitato solo in presenza di alcuni presupposti quali il fatto che la controversia sia stata portata all esame del Consiglio di Sicurezza dalle stesse parti, o da almeno una di esse, nonché dell accertata impossibilità di raggiungere un intesa attraverso i mezzi elencati dall art. 33, par. 1. Nell ambito delle Nazioni Unite una funzione conciliativa è svolta anche dall Assemblea enerale. Cio è previsto dall art. 14 della Carta, secondo il quale: l Assemblea può raccomandare 13 di 15

14 misure per il regolamento pacifico di qualsiasi situazione che essa ritenga suscettibile di pregiudicare il benessere generale o le relazioni amichevoli tra le Nazioni. Anche il Segretariato generale dell ONU ha prestato la sua opera per la soluzione diplomatica di controversie, offrendo la propria attività mediatrice agli Stati coinvolti in crisi internazionali. La Carta non prevede simili iniziative, salva ovviamente l ipotesi che il Segretario generale agisca su autorizzazione del Consiglio di Sicurezza o dell Assemblea enerale. Sembra pertanto che le iniziative autonome debbano essere collocate fuori del quadro istituzionale delle Nazioni Unite, peraltro con iniziative del tutto compatibili con la carica ricoperta. Alla funzione conciliativa degli organi dell ONU si affianca quella delle organizzazioni regionali. L art. 52 della Carta della Nazioni Unite prevede che in seno a tali organizzazioni si compia ogni sforzo per giungere ad una soluzione pacifica delle controversie di carattere locale, prima di deferirle al Consiglio di Sicurezza Funzione conciliativa dell Assemblea Generale e del Segretario generale dell ONU Nell ambito delle Nazioni Unite una funzione conciliativa è svolta anche dall Assemblea generale. La prevede l art. 14 della Carta, secondo cui l Assemblea può raccomandare misure per il regolamento pacifico do qualsiasi situazione che essa ritenga suscettibile di pregiudicare il benessere generale o le relazioni amichevoli tra le Nazioni. Una formula così generica permette di far rientrare nella funzione conciliativa dell Assemblea tutte le misure adottabili dal Consiglio di Sicurezza in base al cap. VI. Abbastanza paradossalmente, a differenza di quanto prescrive il cap. VI per il consiglio, l Assemblea non è vincolata da norme procedurali dettagliate; l unico limite procedurale, peraltro importante, è dato dall art. 12 della Carta, in base al quale l Assemblea deve astenersi dall intervenire su questioni di cui si stia occupando il Consiglio. 14 di 15

15 Bibliografia di riferimento - B. CONFORTI, Diritto internazionale, ES, Napoli, T. TREVES, Diritto internazionale - Problemi fondamentali, Milano, ult. Edizione - N. RONZITTI, Introduzione al diritto internazionale, II ed., Torino, di 15