CORSO DI PREPARAZIONE AL CONCORSO IN MAGISTRATURA 2016/2017. Responsabile scientifico Vincenzo Lopilato LEZIONI 13 E 27 GENNAIO 2017

Transcript

1 CORSO DI PREPARAZIONE AL CONCORSO IN MAGISTRATURA 2016/2017 Responsabile scientifico Vincenzo Lopilato LEZIONI 13 E 27 GENNAIO 2017 Diritto amministrativo BENI PUBBLICI N.B.: durante il corso è stato assegnato da redigere a casa un tema di diritto amministrativo sul regime giuridico dei beni pubblici. Nota: Quella di seguito riportata non è una raccolta di materiale giurisprudenziale e dottrinale (come per le altre due dispense) ma un testo scritto dal Consigliere Lopilato sui beni pubblici distribuito dopo le due lezioni sopra indicate tenute al corso di magistratura ordinaria Il testo integrale è di 50 pagine. Essendo di prossima pubblicazione in un Volume che raccoglie le lezione del Consigliere sono state estrapolate (lasciando gli omissis..) solo alcune parti. In particolare, sono riportate solo alcune note di sintesi con riferimento ai processi di privatizzazione e liberalizzazione e alla loro incidenza sul vincolo di indisponibilità. Su richiesta, il giorno dell open day, può essere consegnato l intero testo. Il tema estratto è stato il seguente: Premesso un breve disegno sistematico del regime giuridico dei beni pubblici, tratti il candidato in modo particolare dei beni patrimoniali indisponibili con specifico riguardo all acquisto e alla perdita del carattere dell indisponibilità. 1

2 Sommario. 1. Premessa. 2. La nozione di bene. 3. La nozione di diritto reale e di diritto di proprietà. 4. I beni pubblici nel codice civile. 5. I beni demaniali Il regime giuridico dei beni demaniali. 6. I beni patrimoniali indisponibili Il regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili. 7. I beni patrimoniali disponibili. 8. Beni privati di interesse pubblico. 9. Diritti demaniali su beni altrui e beni collettivi. 10. Le nuove classificazioni dei beni pubblici. 11. Gli usi dei beni pubblici. La concessione di bene pubblico Concessioni demaniali marittime. Procedure di scelta del concessionario Criteri di determinazione dei canoni. 12. Esecutorietà degli atti amministrativi e tutela dei beni pubblici: rinvio. 13. Il nuovo diritto dei beni pubblici. 14. Amministrazione, valorizzazione e alienazione dei beni pubblici Procedure di cartolarizzazione dei beni statali Segue: e di beni regionali e degli enti locali Patrimonio dello Stato s.p.a. e Infrastrutture s.p.a Società di gestione del risparmio e fondi di investimento immobiliare Società di trasformazione urbana Società pubbliche e trasferimento di beni immobili Federalismo demaniale e procedure di valorizzazione e dismissione. 15. Privatizzazione degli enti pubblici, società pubbliche e vincoli di destinazione. 16. Processi di liberalizzazione, servizi e beni pubblici: nuove forme di utilizzazione dei beni a tutela della concorrenza. 17. Beni comuni. 18. Conclusioni. 1. Premessa. I beni pubblici si inseriscono, sul piano sistematico, nella parte relativa all organizzazione pubblica in quanto anch essi costituiscono mezzi mediante i quali la pubblica amministrazione esercita le funzioni amministrative 1. Si tratta di un istituto che presenta rilevanti connessioni con il diritto privato. La questione più complessa attiene, infatti, all individuazione, attraverso l analisi dell evoluzione della disciplina, dell esatto dosaggio tra regole di diritto pubblico e regole di diritto privato, generali e particolari. In particolare, le prime sono quelle che conferiscono all amministrazione potestà pubbliche, con giurisdizione del giudice amministrativo. Le seconde sono quelle che applicano regole comuni ai beni pubblici o privati (norme di diritto privato generali) ovvero regole peculiari (norme di diritto privato particolari). E bene chiarire che l applicazione delle norme di diritto privato, generali o particolari, non significa che non venga dato rilievo all interesse pubblico. Il sistema delle norme imperative (art c.c.), infatti, si caratterizza per il fatto di consentire il perseguimento di interessi generali e anche di interessi pubblici. L analisi deve essere svolta alla luce del diritto costituzionale ed europeo. 2. La nozione di bene. Il libro terzo del codice civile è dedicato alla proprietà. 1 Cfr. A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, II, Napoli, 1989, 755 ss.; Id., Beni pubblici, in Enc. dir., V, Milano, 1959, 277 ss.; L. Mercati, I mezzi, in B. Cavallo, Teoria e prassi della pubblica amministrazione, Milano, 2005,

3 Il Titolo I di tale libro disciplina «i beni» ed è diviso in due capi: il Capo I riguarda i «beni in generale»; il Capo II i «beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici». Il Titolo II è dedicato alla proprietà. I Titoli III, IV, V e VI ai diritti reali su cosa altrui (superficie; enfiteusi; usufrutto, uso e abitazione; servitù). L art. 810 c.c. dispone che «sono beni le cose che possono formare oggetto di diritti» (corsivo aggiunto). I beni sono dunque un sottoinsieme dell insieme che comprende tutte le cose. Il codice civile non chiarisce quale sia la nozione di cosa ma l interprete assegna ad essa il significato di porzione del mondo fisico. La Costituzione non fornisce una nozione di bene, limitandosi ad affermare che «i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati» (art. 42, comma 1, Cost.). L art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell uomo, la cui rubrica reca «Protezione della proprietà», contiene, come affermato dalla Corte di Strasburgo 2, tre norme: i) ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni; ii) la privazione della proprietà può avvenire soltanto per causa di pubblica utilità e alle condizioni previste dalla legge; iii) lo Stato ha il potere di regolamentare l uso dei beni in modo conforme all'interesse generale. La Corte EDU, in una recente sentenza 3, ha fornito una nozione più ampia di bene facendovi rientrare anche l aspettativa legittima all acquisizione di un vantaggio patrimoniale 4. La dottrina ha rilevato che nella ricostruzione della Corte di Strasburgo «per bene protetto non deve intendersi solo l oggetto o il contenuto di un diritto di proprietà, ma tutti i valori patrimoniali del privato rispetto ai quali questi possa avere anche solo la speranza legittima di acquisire un bene avente valore economico» 5 6. In altri termini, i giudici europei individuano come «bene» non soltanto la «cosa» nella sua fisicità e nemmeno solamente le utilità che da questa si possono trarre, ma anche l interesse allo sfruttamento di tali utilità. 2 Principio affermato a partire da Corte europea diritti dell uomo, 23 settembre 1982, ric. 7151/75. 3 Corte europea diritti dell'uomo, sez. II, 23 settembre 2014, n C. Angiolini, L interpretazione estensiva dell art. 1, prot. 1, Cedu: fra tutele proprietarie e beni comuni, in Nuova giur. civ. comm., 2016, C. Salvi, Capitalismo e diritto civile. Itinerari giuridici dal Code Civil ai Trattati europei, Bologna, 2015, La questione esaminata trae origine da una controversia sorta fra la società «Valle Pierimpiè» e lo Stato Italiano sulla proprietà di una valle da pesca. Nel caso di specie i giudici italiani avevano qualificato la valle in questione come bene demaniale, non accogliendo la ricostruzione della ricorrente. Al contrario, nel giudizio davanti alla Corte europea è accolta la prospettazione della società, secondo la quale questa era stata privata di «un bene essenziale per la sua attività d'impresa», e «senza alcun indennizzo». In particolare, La Corte ha affermato che la valle è un bene di natura demaniale ma per lungo tempo la società vi ha svolto attività economica senza alcuna contestazione, per cui si è creato un affidamento in ordine al vantaggio patrimoniale che poteva derivare dallo svolgimento di tale attività. Quindi, nonostante la mancanza di un diritto di proprietà accertato in capo alla società, la Corte ha riconosciuto un indennità a favore della società per aver perso la possibilità di continuare a svolgere attività economica nella valle. 3

4 3. La nozione di diritto reale e di diritto di proprietà. I modelli di proprietà nazionale ed europea. 4. I beni pubblici nel codice civile. Il codice civile individua tre categorie di beni pubblici: i beni demaniali, i beni patrimoniali indisponibili e i beni patrimoniali disponibili (artt. 826, commi 2 e 3, e 828) 7. La nozione di «beni pubblici» assume, pertanto, un duplice significato. In una prima accezione in cui prevale il mero elemento soggettivo dell'appartenenza essa indica i beni che a qualsiasi titolo appartengono allo Stato o agli enti pubblici e dunque include tutte le tre categorie indicate. In una seconda accezione, più restrittiva, serve ad identificare i beni appartenenti alla pubblica amministrazione che vengono sottoposti ad una disciplina giuridica derogatoria del diritto comune, essendo preordinati al soddisfacimento di determinati interessi pubblici, e dunque include soltanto i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile. Come si vedrà oltre, in relazione a questi ultimi sono previste facoltà, poteri e doveri in parte diversi rispetto a quelli ordinariamente attribuiti al proprietario 8. Infatti, l'esigenza di evitare che i beni necessari per l'esercizio di diritti collettivi o per lo svolgimento dell'attività amministrativa siano sottratti allo loro destinazione per incaute cessioni o per incuria della pubblica amministrazione, ha indotto l'ordinamento a prevedere un trattamento giuridico più severo per quanto concerne le loro modalità di utilizzazione e la possibilità di una loro appropriabilità da parte dei soggetti privati 9. Di seguito verrà illustrata la disciplina codicistica per poi esporre le ragioni della sua crisi interna, connessa alle criticità delle classificazioni operate dal legislazione, e della sua crisi esterna, dipendente dalle numerosi leggi speciali 10 che, per fini diversi, 7 La peculiare disciplina che si applica ai beni pubblici è contenuta, oltre che negli artt. 822 ss., c.c., anche nel Regio Decreto 18 Novembre 1923, n (Nuove disposizioni sull amministrazione del patrimonio e sulla contabilità dello Stato) e nel Regio Decreto 23 Maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato) 8 La loro individuazione è subordinata, quindi, alla sussistenza di un duplice presupposto: un elemento soggettivo, rappresentato dall'appartenenza alla p.a., ed un elemento oggettivo, costituito dalla disciplina speciale. 9 G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2006, 123, che sottolinea i pericoli connessi all'applicazione del diritto comune sia per l'ente proprietario, sia per i soggetti creditori. 10 M. Arsì, I beni pubblici, in Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, Tomo II, S. Cassese (a cura di), Milano, 2003,

5 hanno introdotto un regime per molti versi differente rispetto a quello delineato dal codice civile I beni demaniali Il regime giuridico dei beni demaniali. 6. I beni patrimoniali indisponibili. L'art. 826, comma 1, cod. civ., menziona il termine «patrimonio» dandone una definizione residuale, nel senso che qualifica come patrimoniali tutti i beni appartenenti allo Stato, alle province, ai comuni che non sono demaniali. I beni patrimoniali sono suddivisi in beni patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili, in forza dell'esigenza di separare i beni destinati a servizi o fini pubblici da quelli utilizzati per conseguire entrate patrimoniali. I beni patrimoniali indisponibili, rispetto ai beni demaniali, non devono necessariamente appartenere ad enti territoriali ben potendo rientrare nella titolarità di enti pubblici o anche di privati e possono essere cose sia immobili che mobili (artt. 826 e 830 cit.) 12. I beni patrimoniali indisponibili, inoltre, rispetto ai beni demaniali, sono tipizzati solo in parte, essendo, per il resto, concretamente individuabili sulla scorta di una clausola generale contenuta nel codice che fa riferimento ai tutti i «beni destinati a un pubblico servizio» (art. 826, secondo comma, c.c.). L art. 826, secondo comma, cod. civ. prevede che «fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato»: le foreste, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo (ma vedi oltre legge n. 281 del 1970); le cose d interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo; i beni costituenti la dotazione del Presidente della Repubblica; le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra. L art. 826, terzo comma, cod. civ. prevede che «fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro 11 E. Casetta-F. Fracchia, Manuale di diritto amministrativo, cit., A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, cit.,

6 appartenenza»: gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio. L art. 11, comma 5, della legge n. 281 del 1970 ha disposto che sono trasferite alle Regioni e fanno parte del patrimonio indisponibile regionale: le foreste, che a norme delle legge vigenti appartengono allo Stato, le cave e le torbiere, quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo; le acque minerali e termali; nonché gli edifici con i loro arredi e agli altri beni destinati ad uffici e servizi pubblici di spettanza regionale 13. Come risulta da quanto sin qui esposto, esistono beni patrimoniali indisponibili che sono tali per natura e altri per destinazione Il regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili. Per quanto concerne il regime giuridico dei beni che compongono il patrimonio indisponibile, il codice si limita a stabilire che «non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano» (art. 828, comma 2). La caratteristica fondamentale, quindi, è costituita dall'indisponibilità ovvero dalla non sottraibilità alla destinazione pubblica, il che sembra, almeno formalmente, non escludere la loro alienabilità, purché la destinazione sia mantenuta 14. L idea originaria del codice, quindi, è stata quella di sottoporre i beni patrimoniali indisponibili a vincolo di destinazione lasciando impregiudicata la possibilità di commerciare i medesimi beni eventualmente anche alienandoli: ciò che si intendeva vietare era la commerciabilità non dei beni, ma della loro destinazione 15. Ciò comporta, secondo la dottrina prevalente, che il vincolo di destinazione può essere validamente rimosso soltanto mediante i procedimenti che per ogni categoria la legge prevede, con la conseguenza che deve essere affermata la nullità assoluta degli atti volti a sottrarre i beni stessi alla loro destinazione 16. La dottrina ha messo in rilievo come specifiche norme di settore hanno stabilito, esplicitamente o implicitamente, l'inalienabilità di quasi tutti beni patrimoniali 13 La norma prevedeva, con riguardo a quest ultimi beni, che essi saranno trasferiti ed entreranno a far parte del patrimonio indisponibile delle Regioni con successivi provvedimenti ; e a ciò si è provveduto con il d.p.r. n. 617 del A. Pajno, Dei beni. Capo II Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici ed agli enti ecclesiastici. Art. 823, cit., M. Renna, Beni pubblici, cit., V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, cit., 206; A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, cit.,

7 indisponibili tipizzati e, con particolare riferimento ai beni naturali, hanno pure previsto la regola per cui sugli stessi possono costituirsi diritti a favore di terzi solo tramite provvedimenti concessori 17, inclusa l applicazione analogica della norma che contempla il potere di autotutela. Si è pertanto intesa la indisponibilità come inalienabilità o incommerciabilità. Dalla previsione del vincolo di destinazione, poi, discende anche la concreta impossibilità dell'espropriazione, del pignoramento e dell'usucapione dei beni patrimoniali indisponibili 18. Per la particolare configurazione dei beni patrimoniali indisponibili, di notevole rilevanza è il meccanismo di imposizione e di estinzione del vincolo di destinazione. In relazione al primo profilo, è possibile distinguere nell ambito dei beni indisponibili quelli che prescindono da atti di destinazione al perseguimento di una pubblica finalità e quelli che invece richiedono l adozione di tali atti 19. I primi sono quelli destinati ad un pubblico servizio per natura, in virtù delle caratteristiche obiettive, come le miniere, le cave, le torbiere, le caserme, gli armamenti, aeromobili militari e le navi da guerra (art. 826, comma 2, c.c.). I secondi si possono suddividere in due ulteriori fattispecie: i beni che sono indisponibili in base ad una disposizione legislativa statale o regionale, che li qualifica espressamente come tali 20 e quelli che divengono indisponibili soltanto per effetto di un provvedimento dell amministrazione che gli assegna un determinato servizio. Con riguardo a quest'ultima fattispecie si registra una divergenza di orientamenti ricostruttivi in ordine all origine del vincolo di indisponibilità. Una parte della dottrina ritiene che, al fine di qualificare il bene come indisponibile, sia sufficiente che questo, una volta acquistato, venga formalmente assegnato ad un pubblico utilizzo, a prescindere dalla sua effettiva utilizzazione 21, e ciò al fine di evitare che lo stesso, per il semplice fatto che l'amministrazione, per qualsiasi ragione, tardi a servirsene, venga ancora qualificato disponibile e possa venir distratto dai terzi dalla destinazione già ricevuta, anche se non ancora attuata. 17 M. Renna, Beni pubblici, cit., 719, sottolinea come norme speciali sanciscano il divieto di circolazione giuridica di alcune specie di beni del patrimonio indisponibile, come quelli riservati per natura ad un ente pubblico specifico, i documenti pubblici (art. 18 del d.p.r. 30 settembre 1963, n. 1409), le foreste (artt. 107 e 119 del r.d.l. 30 dicembre 1923, n. 3267), le miniere, i beni culturali non demaniali. 18 Per la giurisprudenza v. Cass. civ., sez. I, n. 5024/1987; II, n. 3667/1998; II n / F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, II, Milano, 2001, Ad esempio le aree dei piani di zona per l'edilizia popolare ed economica entrate a far parte del patrimonio comunale ex art. 35, l. n. 865/1971 o i beni del disciolto partito nazionale fascista; v. M. Arsì, Beni pubblici, cit., S. Cassarino, La destinazione dei beni degli enti pubblici, Milano, 1962,

8 Un altra parte della dottrina e la giurisprudenza prevalente sostengono, invece, che l'appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile presuppone la sussistendo di un doppio requisito, soggettivo e oggettivo, rappresentati, rispettivamente, dalla «manifestazione di volontà dell ente titolare del diritto reale pubblico e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell ente di destinare quel determinato ben a un pubblico servizio» nonché dalla «effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio» 22. L atto di destinazione può, invero, essere anche implicito nel comportamento dell amministrazione che destina quel bene ad uno scopo di interesse pubblico 23. Parte della dottrina ritiene che l'acquisto della qualità di bene pubblico sia da collegare sempre ad una situazione di fatto, allorché la destinazione risulti da uno stato di fatto 24. La richiesta del doppio requisito si giustifica in quanto soltanto così l amministrazione dimostra la seria volontà e la necessità di destinare il bene ad un fine pubblico e di assoggettarlo ad un regime preferenziale rispetto a quello comune. In relazione al secondo profilo della cessazione della destinazione, devono intervenire fatti e atti speculari a quelli che hanno consentito l insorgenza del vincolo pubblico. E dunque: i) la cessazione in fatto della destinazione del bene naturale; ii) l adozione di un atto legislativo che elimini il vincolo 25 ; iii) il doppio requisito negativo, costituito dalla volontà amministrativa e dalla cessazione in fatto che dimostrino in modo inequivoco il venire meno della destinazione, senza che sia sufficiente una temporanea inidoneità a quella funzione ovvero una temporanea utilizzazione ad altri fini 26. In definitiva, il regime dei beni patrimoniali indisponibili si caratterizza, rispetto ai beni demaniali, per una minore differenziazione rispetto al modello privatistico. Si tratta 22 Cass. civ., Sez. Un., 25 marzo 2016, n. 6019; Cass. civ., Sez. Un., 22 giugno 2004, n ; Cass. civ., sez., II, 9 settembre 1997, n. 8743; Cons. Stato, sez. IV, 30 gennaio 2009, n. 513; Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 1977, n. 1191; Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 1974, n V. anche Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, cit., 206. Anche gli indirizzi giurisprudenziali prevalenti considerano il bene indisponibile soltanto se sia effettivamente ed attualmente destinato a quella funzione di interesse pubblico che ne determina l'indisponibilità: quindi, la destinazione deve essere «effettiva», non è sufficiente il mero progetto: ex multis Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 1977, n. 1191; Cass. civ., sez., II, 9 settembre 1997, n. 8743; Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 1974, n Tar Lombardia, Milano sez. I, 13 luglio 2000, n. 5037; cfr. F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, cit., A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, cit., 807. Così Cons. Stato, sez. IV, n. 155/1987; Cons. Stato, sez. VI, n. 30/ Cass. civ., sez. II, 27 febbraio 2012, n ha affermato che «la declassificazione dei beni appartenenti al patrimonio indisponibile, la cui destinazione all'uso pubblico deriva da una determinazione legislativa, deve avvenire in virtù di atto di pari rango, e non può, dunque, trarsi da una condotta concludente dell'ente proprietario». 26 Cass. civ., Sez. Un., 25 febbraio 2014, n

9 di beni che non devono necessariamente appartenere ad un ente pubblico territoriale ma possono appartenere anche ad enti pubblici o soggetti privati purché si rispetti il vincolo di destinazione. Deve, però, ribadirsi come la tendenza della legislazione di settore sia quella di trattare taluni beni appartenenti a questa categoria alla stessa stregua, in punto di regime giuridico, dei beni demaniali. A tale sostanziale omologazione si è giunti soprattutto in ragione della mancanza di criteri oggettivi di distinzione tra le due categorie di beni pubblici. Tali criticità ha, come si dirà oltre, condotto parte della dottrina ha proporre il superamento delle categorie civilistiche e la loro sostituzione con nuovi criteri ordinatori (par. 10). 7. I beni patrimoniali disponibili. 8. Beni privati di interesse pubblico. 9. Diritti demaniali su bene altrui e beni collettivi. 10. Le nuove classificazioni dei beni pubblici. 11. Gli usi dei beni pubblici. La concessione di bene pubblico Concessioni demaniali marittime. Procedure di scelta del concessionario Criteri di determinazioni dei canoni. 12. Esecutorietà degli atti amministrativi e tutela dei beni pubblici. 9

10 13. Il nuovo diritto dei beni pubblici. 14. Amministrazione, valorizzazione e alienazione dei beni pubblici Procedure di cartolarizzazione di beni statali: estratto Nota: in questo e nei successivi paragrafi viene, tra l altro, spiegato come i processi di dismissione del patrimonio abbiamo inciso sul pregresso regime di indisponibilità dei beni Segue: e di beni regionali e degli enti locali Patrimonio dello Stato s.p.a. e Infrastrutture s.p.a Società di gestione del risparmio e fondi di investimento immobiliari: estratto Società di trasformazione urbana Società pubbliche e trasferimento di beni immobili Federalismo demaniale e procedure di valorizzazione e dismissione. 15. Privatizzazione degli enti pubblici, società pubbliche e vincoli di destinazione. 10

11 Nota: in questo paragrafo vengono esposti, tra l altro, i due orientamenti che ammettono o negano il mantenimento del vincolo di indisponibilità e di destinazione pubblicistica a seguito dei processi di privatizzazione degli enti pubblici economici e la creazione delle società pubbliche anche alla luce del d.lgs. n. 175 del Processi di liberalizzazione, servizi e beni pubblici: nuove forme di utilizzazione dei beni a tutela della concorrenza. Nota: nel testo omesso viene spiegato come i processi liberalizzazione abbiamo previsto nuovi e diversi vincoli di destinazione e dunque di indisponibilità di alcuni beni a tutela della concorrenza. 17. Beni comuni. 18. Conclusioni. 11