CONVEGNO da Provincia a Cittàgrande Bologna, luglio 2001

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1 CONVEGNO da Provincia a Cittàgrande Bologna, luglio 2001 La presentazione degli indirizzi politici e tecnici Illustrazione da parte dei responsabili dei gruppi di lavoro 10 luglio CONNESSIONI E SINERGIE TRA PTCP E PROCESSO DI AGENDA 21 PROVINCIALE Dott.Urb. Gabriele Bollini Dirigente del Servizio Valutazione di Impatto e Sostenibilità Ambientale

2 Che cos è l Agenda 21 Locale L Agenda 21 è il Piano di Azione dell'onu per lo sviluppo sostenibile di riferimento per il 21 secolo, definito dalla Conferenza ONU Sviluppo e Ambiente di Rio de Janeiro nel 1992, e sottoscritto da 180 Governi 1. Per sviluppo sostenibile si intende uno sviluppo che risponda alle necessità delle generazioni attuali senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni. In altri termini di conciliare efficienza economica, equità sociale e uso durevole delle risorse ambientali. L'Agenda 21 Locale (A21L) costituisce un processo partecipato in ambito locale per giungere ad un consenso tra tutti i settori e attori della comunità locale per elaborare in modo condiviso un Piano di azioni e progetti verso la sostenibilità ambientale, sociale ed economica del territorio. L A21L è parallelamente: il mandato delle autorità locali per tradurre operativamente a livello locale il Piano di Azione dell'onu per il 21 secolo (Agenda 21) un nuovo strumento di management e di governance a livello urbano; un processo partecipato che prevede il coinvolgimento di tutti i portatori di interessi legittimi di una comunità locale nelle definizione condivisa di politiche e piani d'azione locali. L A21L costituisce uno dei nuovi strumenti di management urbano e di governance nell ambito delle politiche di sviluppo sostenibile a livello locale. Da un lato presuppone un approccio sistemico e interdisciplinare rispetto all analisi dei problemi e alla definizione di politiche con azioni intersettoriali. Dall altro, dal punto di vista del nuovo approccio della governance, richiede e introduce un nuovo approccio nelle politiche locali in termini di sussidiarietà (come autonomia nelle decisioni gestionali locali), di partecipazione (come coinvolgimento attivo dei vari attori locali nella definizione del Piano di Azione di A21L e nei processi decisionali), di stimolo alla co-responsabilità e empowerment degli stakeholders coinvolti (come rafforzamento e valorizzazione delle conoscenze e delle competenze dei vari attori di una comunità locale imprese, organizzazioni no-profit, associazioni di categoria, istituzioni, ordini professionali, scuole, Università, giovani, anziani). In Europa oltre 1000 autorità pubbliche partecipano alla Campagna Europea Città Sostenibili, hanno avviato ufficialmente processi di A21L sottoscrivendo la Carta di Aalborg 2. In Italia, oltre 430 Amministrazioni pubbliche tra Regioni, Province e Comuni hanno aderito ufficialmente alla Carta di Aalborg impegnandosi ad avviare un processo di A21L 3. e oltre 350 aderiscono al Coordinamento Nazionale Agende 21 Locali. Il processo di Agenda 21 Locale Operativamente l Agenda 21 Locale si basa sull attivazione e gestione di un processo partecipato mediante un apposito Forum A21 Locale e l attività di gruppi di lavoro tematici. 1 Agenda 21: http. 2 Campagna Europea Città Sostenibili : 3 Associazione Agende 21 Locali Italiane: 2

3 Il processo prevede diverse fasi di lavoro: analisi-auditing su problematiche locali, definizione di una visione strategica di lungo termine e di un Piano d Azione per singoli ambiti settoriali, di attuazione e monitoraggio delle azioni in corso, finalizzate ad una logica di miglioramento continuo. Un processo di A21L è uno strumento di partecipazione e di governo di tipo volontario, che non prevede procedure standardizzate o previste da specifiche normative, ma che va adattato secondo i bisogni e le specificità istituzionali, sociali, ambientali e culturali del territorio in cui viene avviato. E uno strumento di stakeholders management finalizzato a definire progetti condivisi per lo sviluppo sostenibile, di supporto e ad integrazione di altri strumenti di governo utilizzati dagli Enti pubblici ma anche di supporto progettuale per un ampia gamma di attori di una comunità locale. Un percorso classico che si articola su diverse fasi di processo è quello raccomandato dal Consiglio Internazionale per le Iniziative Ambientali Locali (ICLEI). Il processo del Forum Agenda 21 Locale della Provincia di Bologna 4 La Provincia di Bologna ha aderito formalmente alla Carta di Aalborg impegnandosi ufficialmente ad attuare i 13 principi di questo Documento sul proprio territorio. Al fine di preparare l approfondimento delle tematiche legate allo sviluppo sostenibile nonché l elaborazione partecipata tra i vari attori del territorio per un Piano d Azione di A21L provinciale, l Assessorato Ambiente della Provincia ha promosso un Forum Agenda 21 Locale provinciale. Il Forum, inteso come nuovo strumento di partecipazione di carattere intersettoriale (ampia gamma di attori coinvolti) e interdisciplinare (ampia gamma di temi trattati), è costituito da numerosi soggetti rappresentativi del settore delle Amministrazioni pubbliche bolognesi, delle agenzie di controllo, del settore imprenditoriale, delle associazioni di categoria, del volontariato sociale, ambientalista, dei consumatori, degli ordini professionali, della scuola, che hanno vi aderito formalmente e volontariamente. Il Forum della Provincia di Bologna è stato costituito ufficialmente nel gennaio Compiti primari del Forum sono quelli di: 1. Permettere un processo di coinvolgimento attivo di tutti i settori della comunità locale nelle fasi di analisi e di valutazione delle principali problematiche e nell'elaborazione del Piano di Azione; 2. Valutare i lavori dei gruppi tematici; 3. Monitorare i progetti in corso dal punto di vista ambientale economico e sociale; 4. Fornire indicazioni e proposte sia alla Provincia di Bologna che agli altri attori coinvolti. Il Forum ha svolto le sue attività attraverso tre gruppi di lavoro tematici a cui hanno aderito i partecipanti scegliendo il loro gruppo di preferenza. I gruppi si sono incontrati periodicamente secondo un agenda di lavoro prestabilita per affrontare e discutere le varie problematiche relative ai temi del proprio gruppo. I gruppi tematici del Forum provinciale sono: Gruppo 1: Economia Attività Produttive - Lavoro 4 sito web 3

4 Gruppo 2: Ambiente - Territorio Gruppo 3: Società - Cultura 4

5 Le fasi di lavoro Le fasi di lavoro del Forum A21L della Provincia di Bologna hanno previsto il percorso classico di un processo di A21L come proposto dai principali network internazionali e nello specifico come suggerito dall International Council for Local Environmental Initiative (ICLEI) (vedi Tab. 1 precedente). Nel caso specifico di Bologna però si è optato per un percorso accelerato ma intenso per passare in tempi brevi ad una fase operativa al fine di mantenere un giusto equilibrio tra processo e contenuti, tra motivazione, efficacia ed efficienza della partecipazione e intersettorialità dei temi affrontati. La fase di analisi e di definizione del Piano di Azione è stata svolta contemporaneamente da parte dei tre gruppi tematici attraverso 11 workshops di lavoro su specifici argomenti. Per ogni workshop è stata svolta in un introduzione tecnica da parte di un esperto, tutor tematico (Dirigente o Funzionario dell Amministrazione Provinciale), al fine di fornire un quadro di contesto con dati aggiornati, oggettivi e completi di supporto diretto alla discussione a disposizione dei partecipanti per le fasi di analisi e di definizione del Piani di azione tematici. Metodologia di lavoro Il Forum in quanto strumento di partecipazione intersettoriale con funzioni di consultazione e di proposta progettuale, ha coinvolto tutte le organizzazioni e i soggetti portatori di interessi collettivi e rappresentativi della realtà sociale, culturale, ambientale ed economica del territorio bolognese. I singoli gruppi tematici sono stati gestiti da un facilitatore con il compito di guidare la discussione, di facilitare il dibattito in modo da sollecitare la più ampia partecipazione dei presenti, di fare rispettare i tempi degli interventi e di sollecitare la rilevanza rispetto ai temi e all agenda dei lavori previsti dal calendario delle attività del Forum. In occasione dei primi incontri sono state illustrate alcune regole di fondo sulle modalità di lavoro operative dei gruppi e del Forum, evidenziando gli obiettivi, le potenzialità ma anche le criticità insite in un processo di Agenda 21 Locale, dettata da problemi organizzativi, gestionali, dalla diversità di attori e di linguaggi coinvolti e della necessità di un approccio negoziale e orientato al risultato. Nell affrontare i singoli temi, i facilitatori hanno operativamente utilizzato un apposita matrice di lavoro, in modo da garantire omogeneità di approccio nella fase di valutazione, con l obiettivo di supportare la discussione in modo ordinato, sequenziale e strutturato sia per i vari aspetti riguardanti una singola problematica che per i diversi temi presi in esame. Per ogni workshop, dopo le introduzioni tecniche dei tutors, si è utilizzato un mix di tecniche di partecipazione: lavoro individuale, lavori a coppie, presentazioni in plenaria, fasi di brainstorming e fasi di discussione e sintesi. Le varie fasi sono state utilizzate e modulate volta per volta in base al contesto specifico di ogni workshop e le discussioni sono state rilevate in tempo reale dal facilitatore mediante la matrice a muro e riprese nei report tematici forniti ai partecipanti agli incontri seguenti al fine di fornire con continuità i risultati dei lavori dei gruppi. 5

6 Le schede di analisi hanno riguardato la definizione delle principali problematiche, delle loro cause ed effetti, mentre del Piano hanno previsto la definizione degli obiettivi strategici, specifici, delle azioni, degli indicatori, delle possibili relazioni con altri progetti in corso. I target saranno definiti in modo più appropriato su specifici progetti-azione nella 2 fase operativa del Forum. La segreteria operativa ha inoltre evidenziato per ogni obiettivo e relative azione il grado di coerenza 21 e consistenza tra progetti a livello locale del Piano di Azione del Forum provinciale con gli obiettivi strategici internazionali dei 40 capitoli del Programma di Agenda dell ONU. La funzione innovativa dell'agenda 21 Locale Partendo dalle contraddizioni e dalle difficoltà con cui spesso ci si scontra: marginalità della questione ambientale nei processi decisionali, carenze del quadro conoscitivo dal punto di vista di un approccio sistemico e dell'aggiornamento costante, coinvolgimento dei soggetti sociali limitato ai soggetti tradizionalmente riconosciuti, partecipazione praticata più come ricerca di consenso che non come coinvolgimento "alla pari", scarso consolidamento della capacità di progettare soluzioni innovative e azioni positive, considerazione dell'ambiente essenzialmente come vincolo da rispettare piuttosto che come opportunità di sviluppo; si apre uno spazio importante e essenziale per l'agenda 21 Locale che viene a configurarsi anche come strumento per superare difficoltà e ritardi. L'Agenda 21 Locale può cioè diventare il percorso attraverso cui: si sensibilizza il tessuto locale sui temi della sostenibilità, avviando veri e propri processi di "apprendimento" sociali; si creano le condizioni per l'aggregazione e il confronto tra soggetti fino a ieri esclusi dai processi decisionali o fino a ieri "potenzialmente conflittuali"; si promuove una cultura della sussidiarietà anche tra pubblica amministrazione e soggetti economici e sociali (P.A. come agenzia di programmazione e promozione e non come soggetto in grado di coprire direttamente tutti gli spazi di intervento); si sollecita una cultura della responsabilizzazione e dell'attivazione diretta dei soggetti non istituzionali, nel progettare e mettere in pratica soluzioni di sviluppo sostenibile. L'Agenda 21 Locale, attraverso la messa a punto del Piano d'azione locale e accordi tra le parti, può inoltre diventare lo strumento in grado di: definire un sistema di obiettivi e precisi target quantificati e condivisi fortemente orientati alla sostenibilità ambientale dello sviluppo; generare nuove soluzioni e proposte in grado di colmare il ritardo attuale nella progettazione di "percorsi di sviluppo sostenibile", superando la logica della semplice minimizzazione degli effetti negativi e valorizzando le opportunità positive. La "forza" dell'agenda 21 Locale e quindi la sua capacità di costituire un "valore aggiunto" rispetto all'attuale sistema di programmazione consiste nel fatto che l'attivazione di questi percorsi e la messa a punto di questi strumenti, avviene: per iniziativa diretta di servizi e enti che hanno come principale missione la sostenibilità ambientale; con attenzione e coinvolgimento diretto di soggetti esterni che hanno radicamento e capacità di rappresentare interessi ambientali e non di potere; al di fuori dei tempi stretti e delle formalità della norma. E infine pensando ancora a possibili scenari di integrazione fra Agenda 21 Locale e : 6

7 Agenda 21 Locale come contenuto e indirizzo per la programmazione, ovvero viene a configurarsi come l occasione per mettere a punto sistemi di obiettivi e Piani d azione in grado di trasformarsi, anche sul piano formale, nei contenuti dei Piani di Sviluppo, dei Piani Territoriali di Coordinamento, dei Piani Strutturali, dei Piani di Settore o comunque in grado di orientare in senso sostenibile i loro contenuti e strumenti; Agenda 21 Locale come strumento di valutazione della programmazione, ovvero il sistema di obiettivi e indicatori può essere utilizzato a supporto delle procedure di valutazione ambientale dei piani, previste da una prossima Direttiva UE e, in parte, dalla normativa regionale. Connessioni e sinergie tra PTCP e processo di Agenda 21 Locale provinciale Le più recenti normative, sia a livello nazionale che regionale, indicano il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) come il quadro di riferimento entro cui stabilire le direttive strategiche per il coordinamento del territorio su tutti i temi di carattere sovracomunale: dall uso del suolo, alle infrastrutture, ai trasporti, al paesaggi e all ambiente. Infatti questo livello di pianificazione porta a delle scelte che sono il risultato di valutazioni generali derivanti da un approccio sistemico, interdisciplinare e di area vasta: quindi di una visione d insieme di carattere strategico. Il PTCP si occupa delle principali scelte di lungo termine e di area vasta: quindi non solo quelle relative alla gestione delle risorse naturali e alla tutela dell ambiente in senso stretto, ma anche quelle relative alla tutela del patrimonio culturale, storico e paesaggistico, oltre alla mobilità, alle infrastrutture e servizi per le imprese e per i poli di sviluppo terziario e residenziale. In definitiva nel PTCP convergono le problematiche di lungo termine e di area vasta in campo economico, sociale e ambientale. Non a caso questi tre campi sono anche quelli che interagiscono l uno con l altro nella ricerca di un difficile ma necessario equilibrio. Equilibrio che prende il nome di sviluppo sostenibile e che vede nell Agenda 21 (capitolo 28 della Dichiarazione di Rio de Janeiro sull Ambiente e lo Sviluppo, 1994) lo strumento cardine per la risoluzione di questa difficile equazione. Nasce così, più che la possibilità, la necessità di far colloquiare due strumenti, il PTCP e l Agenda 21. Necessità in quanto i due strumenti non devono e non possono essere vissuti come uno predominante sull altro ma, al contrario, devono interloquire ed integrarsi. Se il PTCP ha una valenza normativa forte, che ne fa strumento cardine di governo del territorio, l A21 è uno strumento che basa la sua forza su una capacità di coinvolgimento molto più ampia di strumenti istituzionali come i piani urbanistici e territoriali. L Agenda 21 può dare un contributo forte sia nel momento formativo che in quello esecutivo degli strumenti attuativi della pianificazione urbanistica e territoriale, potendo contare su un adesione allargata, volontaria e responsabile, sia di soggetti istituzionali che di associazioni, del mondo imprenditoriale e di altre organizzazioni. Inoltre l A21 ha alcune valenze uniche che ne fanno anche strumento di coinvolgimento, di formazione, di conoscenza, di sviluppo tecnologico ed economico, o meglio, di sviluppo eco-trainato. Evidentemente la correlazione PTCP-Agenda 21 crea forti sinergie, da utilizzare al fine della buona riuscita di entrambi gli strumenti. Rispetto al PTCP i punti di convergenza sono vari: 7

8 ci si basa su un sistema di conoscenza che presuppone il riconoscimento delle risorse presenti, del loro valore relativo, dei principali punti di criticità del sistema; si assume come obiettivo generale la realizzazione di uno scenario ambientale sostenibile per quanto riguarda la realtà governata (nel nostro caso la provincia); si assume che il processo per il raggiungimento di tale scenario sia di tipo partecipato, ottenuto anche attraverso il confronto con i principali soggetti economici e sociali. Rispetto al PTCP l Agenda 21 mostra peraltro le seguenti specificità: l Agenda 21 è un processo volontario, attuabile da amministrazioni di differente livello (Comuni, Province, Regioni) non previsto da leggi specifiche; al contrario del PTCP che invece è atto obbligatorio a livello provinciale; gli impegni che ne seguiranno (in particolare quelli contenuti nel piano d azione locale) dovranno utilizzare strumenti giuridici d altra natura (ad esempio patti territoriali, accordi di programma, ecc.) rispetto al PTCP che invece potrà prevederne di specifici e cogenti; ha pertanto un margine di flessibilità operativa maggiore rispetto al PTCP, può scegliersi con libertà i tempi e i modi più efficaci per il raggiungimento degli obiettivi; rischia peraltro, se non sono ben definite le modalità di rispetto degli impegni presi dai soggetti che sottoscriveranno il piano d azione, di non essere sufficientemente garantita nel suo sviluppo futuro. Appare necessario un coordinamento tra i due strumenti che ne sfrutti al meglio le caratteristiche complementari. A tal fine è necessario: verificare la coerenza degli obiettivi adottati; a tal fine il lavoro del Forum per l Agenda 21 ha prodotto il Piano d azione locale che definisce una serie di obiettivi generali e specifici nonché le azioni per raggiungerli per il territorio provinciale; è opportuno che questo lavoro sia assunto dal PTCP come base da cui partire per la definizione degli obiettivi strategici e di sostenibilità da considerare nella VALSAT del piano stesso; inoltre si potrebbe pensare ad un ruolo del Forum come soggetto plurale e momento di verifica e consultazione nella fase delle Conferenze di pianificazione; verifica che non vi sia incoerenza tra gli scenari di sostenibilità prefigurati dai due strumenti e di conseguenza anche i sistemi di indicatori previsti in entrambi gli strumenti dovranno essere tra loro coordinati. In estrema sintesi, e forse in modo anche un po semplificato, si può affermare che il coordinamento tra i due strumenti può portare vantaggi consistenti ad entrambi nei seguenti termini: le potenzialità di coinvolgimento dell Agenda 21 può aiutare l allargamento del processo di PTCP anche a soggetti non strettamente istituzionali e di solito non coinvolti; la valenza normativa del PTCP può fornire un appoggio concreto all attuazione degli obiettivi di sostenibilità emersi dal Piano d azione locale di Agenda 21. 8