UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI FOGGIA FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA 9 LA RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE a cura di ENRICO FOLLIERI MILANO - DOTT. A. GIUFFRE EDITORE - 2004
INDICE Presentazione di ENRICO FOLLIERI. CAPITOLO I IL RAPPORTO TRA AZIONE DI ANNULLAMENTO E AZIONE RISARCITORIA NELLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO di Francesco Cangelli 1. Pregiudizialità amministrativa: da discrimen della giurisdizione a misura della tutela 9 a) La pregiudizialità nel quadro del dogma della irrisarcibilità degli interessi legittimi 10 b) Superamento della irrisarcibilità sul piano sostanziale 13 e) Le soluzioni di ordine "processuale": il D.Lgs. n. 80/98 17 d) Segue. Le soluzioni di ordine "processuale": la sentenza Cass. SS.UU., n. 500/99 22 e) La "svolta" della L. n. 205/2000 35 2. Il riparto della giurisdizione in "materia" risarcitoria 37 3. Il risarcimento e gli "altri diritti patrimoniali conseguenziali" 44 4. I primi orientamenti giurisprudenziali sulla pregiudizialità 47 a) Elusione del termine di decadenza 55 b) Mancanza in capo al giudice amministrativo del potere di disapplicazione e natura non incidentale del giudizio sull'illegittimità 66 e) Persistenza in vita di provvedimenti amministrativi illegittimi.. 80 d) Rischio di possibili contrasti con le decisioni del giudice ordinario 82 5. La posizione dell'adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 87
VI INDICE CAPITOLO II L'ANNULLAMENTO E LA DISAPPLICAZIONE DELL'ATTO AMMINISTRATIVO NEL GIUDIZIO DI RISARCIMENTO DEI DANNI INNANZI AL GIUDICE ORDINARIO di Vera Fanti 1. Eliminazione della pregiudiziale amministrativa nel giudizio di risarcimento dei danni innanzi al giudice ordinario 95 2. L'accertamento dell'illegittimità dell'atto amministrativo nel giudizio di risarcimento dei danni innanzi al giudice ordinario 112 3. La disapplicazione dell'atto amministrativo ad opera del giudice ordinario 116 4. La disapplicazione come accertamento incidentale 133 5. La disapplicazione come accertamento principale 141 6. Non necessità della disapplicazione dell'atto amministrativo nel risarcimento dei danni dinanzi al giudice ordinario 146 7. Segue: rapporto tra validità ed efficacia dell'atto amministrativo... 154 8. Segue: superamento del principio dell'equiparazione della fattispecie invalida a quella valida 161 9. Disapplicazione (e/o previo annullamento) dell'atto amministrativo illegittimo e risarcimento in forma specifica dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria 164 10. Recente intervento della Cassazione sulla necessarietà della pregiudiziale amministrativa anche davanti l'autorità giudiziaria ordinaria. 174 11. Considerazioni conclusive 179 CAPITOLO III IL RISARCIMENTO DEI DANNI PER LESIONE DI INTERESSI GIURIDICAMENTE RILEVANTI di Rosario Salenti 1. La sentenza della Corte di Cassazione n. 500 del 1999 e l'oggetto dell'indagine 185 2. Il risarcimento dei danni in seguito alla lesione di diritti soggettivi. 194 3. La tutela risarcitoria degli interessi legittimi oppositivi 197 4. La tutela risarcitoria degli interessi legittimi pretensivi 200 5. Responsabilità precontrattuale e risarcimento dei danni 221 6. La lesione degli interessi giuridicamente rilevanti: gli interessi procedimentali 226
INDICE VII CAPITOLO IV LA TUTELA RISARCITORIA DEGLI INTERESSI MERAMENTE PROCEDIMENTALI E IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE, CONSEGUENTE ALLA PREGIUDIZIALITÀ DELL'AZIONE DI ANNULLAMENTO AFFERMATA DAL CONSIGLIO DI STATO di Enrico Follierì 1. Premessa 235 2. La tutela degli interessi meramente procedimentali, come situazione giuridica soggettiva diversa dal diritto soggettivo e dall'interesse legittimo 237 3. Gli interessi meramente procedimentali come diritti di credito 242 4. Le ragioni della diversa giurisprudenza del giudice amministrativo e del giudice ordinario 244 5. Riparto di giurisdizione e pregiudizialità dell'azione di annullamento 248 CAPITOLO V L'ELEMENTO SOGGETTIVO NELLA RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE CONSEGUENTE A PROVVEDIMENTI ILLEGITTIMI di Orazio Ciliberti 1. Premessa 253 2. Profili storico-ricostruttivi dell'elemento soggettivo nella tutela risarcitoria degli interessi legittimi 257 3. L'elemento soggettivo della responsabilità civile della P.A. nella sentenza n. 500/99 delle Sezioni Unite 267 4. L'elemento soggettivo della responsabilità civile della P.A. dopo la sentenza n. 500/99 273 5. Conclusioni 285 CAPITOLO VI LA RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE PER DANNI CAUSATI NELL'ESERCIZIO DI ATTIVITÀ PERICOLOSE E DA COSE IN CUSTODIA di Giuseppe G. Infantini \. Art. 2050 c.c. e P.A.: il tradizionale orientamento restrittivo della giurisprudenza di legittimità 297 2. L'inversione di tendenza 304 3. Il consolidamento dell'orientamento favorevole all'applicabilità anche alla P.A. della norma concernente la responsabilità per l'esercizio di attività pericolose 309
Vili INDICE 4. Omissioni di vigilanza sulle attività pericolose 313 5. Prime considerazioni di sintesi / 318 6. Responsabilità della P.A. per danni provocati da cose in custodia: categorie di beni "privilegiati" e nozione di insidia e trabocchetto nella giurisprudenza della Cassazione 323 7. Le critiche mosse dalla dottrina 330 8. Gli interventi della Corte Costituzionale 335 9. Un segnale di apertura circa la compatibilita dell'insidia stradale con il concorso di colpa del danneggiato 338 10. Resiste l'antico privilegio goduto dalla P.A. proprietaria di beni demaniali "incontrollabili" 342 CAPITOLO VII LA PROVA DELLA QUANTIFICAZIONE DEL DANNO RISARCIBILE NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO di Orazio Ciliberti 1. Premessa 347 2. L'onere della prova del danno risarcibile 355 3. La normativa dell'art. 35 del D.Lgs. n. 80/1998 362 4. Gli orientamenti della giurisprudenza amministrativa in materia di onus probandi 365 5. Problemi di quantificazione del danno 372 CAPITOLO Vili CONDANNA GENERICA, ACCORDO DELLE PARTI E OTTEMPERANZA PER IL RISARCIMENTO DEL DANNO, NELL'ART. 35 DEL D.LGS. N. 80 DEL 1998 di Lucia Murgolo 1. Premessa 381 2. Condanna generica e condanna con riserva di quantificazione nel processo amministrativo 386 3. Compatibilita dell'istituto della condanna generica con le regole del processo amministrativo 397 4. Fissazione dei criteri per il risarcimento del danno e primi arresti della giurisprudenza 404 5. L'accordo risarcitorio 409 6. Il giudizio di ottemperanza nell'art. 35, comma secondo, del D.Lgs. n. 80/98 411
INDICE IX CAPITOLO IX LE FORME POSSIBILI DELLA DOMANDA DI RISARCIMENTO DEI DANNI NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO, TRA AZIONE RICONVENZIONALE E AMPLIAMENTO DEL THEMA DECIDENDUM di Orazio Ciliberti 1. Le forme possibili della domanda di risarcimento dei danni dinanzi al giudice amministrativo 421 2. La domanda riconvenzionale nel processo amministrativo 426 3. Proposizione della domanda risarcitoria in giudizi già pendenti dinanzi al giudice amministrativo 441 CAPITOLO X LA RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE IN INGHILTERRA di Maria Stella Giusto De Guido 1. Sintesi degli obiettivi della ricerca 453 2. Brevi cenni sulle tecniche di tutela delle posizioni giuridiche soggettive predisposte dall'ordinamento inglese 457 3. The rule of lavo e la limitazione della responsabilità amministrativa nella tradizione giuridica inglese 459 4. The prerogative powers e thè Crown Proceedings Act 1947 464 5. The accountability come strumento estensivo della responsabilità amministrativa 467 6. The remedies tradizionali ed il risarcimento del danno 471 7. Una giustizia amministrativa anche in Inghilterra? 479 8. The legitimate expectations e thè judicial review 487 9. The Human Rights Act 1998: un nuovo strumento di tutela del cittadino 491 10. The HRA e la responsabilità della P.A 494 11. Il risarcimento del danno e The Human Rights Act 1998 500 12. I criteri di quantificazione del risarcimento del danno in seguito ali'incorporation 503 a) I punitive damages 504 b) I danni non patrimoniali 505 e) The loss of chance 508 13. Problematiche vecchie e nuove: il ruolo futuro del potere giurisdizionale nella definizione della responsabilità amministrativa e delle tecniche di tutela del cittadino 510
X INDICE CAPITOLO XI TUTELA DEI SINGOLI E RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NELL'ESPERIENZA FRANCESE di Valentina V. Cuocci 1. La responsabilità civile della P.A. in Francia ed il riparto di giurisdizione: aspetti generali 515 2. La faute de service 519 3. La faute personnelle 528 4. Il cumulo tra la faute de service e la faute personnelle 531 5. La responsabilità sans faute 533