FEDERALISMO REGIONALISMO E RIFORMA DELLO STATO

FRANCO PIZZETTI FEDERALISMO REGIONALISMO E RIFORMA DELLO STATO Con tre saggi di M. Comba, J. Luther, A. Poggi Edizione aggiornata al 31 ottobre 1998 G. GIAPPICHELLI EDITORE - TORINO

INDICE Premessa 1. Ai lettori 1 2. Agli studenti 2 Parte Prima Federalismo, regionalismo e riforma dello Stato Franco Pizzetti Sezione Prima I diversi elementi in gioco nel federalismo Capo I - Federalismo come sistema polivalente 11 1. La formazione degli organi dello "Stato centrale" 12 2. Il potere dei "soggetti periferici" di darsi un proprio ordinamento 12 3. La ripartizione delle competenze legislative 13 3.1. La ripartizione di competenze: competenze enumerate e competenze residue 14 3.2. Gli eventuali poteri uniformanti dello Stato centrale sui "legislatori periferici" ' 14 V

4. La ripartizione delle competenze e l'organizzazione degli apparati amministrativi 15 4.1. Separazione o integrazione delle competenze amministrative 15 4.2. Stato centrale e "soggetti periferici" rispetto alla amministrazione locale 16 5. Il sistema finanziario e fiscale 16 5.1. Il modello delle finanze separate 17 5.2. Il modello della finanza integrata 17 6. L'organizzazione giudiziaria 18 7. La possibilità di attività pattizia dei "soggetti periferici" 19 7.1. L'attività pattizia dei " soggetti periferici". La cooperazione orizzontale e verticale 20 7.2. L'attività di diritto internazionale 20 8. Le "garanzie costituzionali" dei "soggetti periferici" 20 8.1. La revisione costituzionale 21 8.2. Gli organi di garanzia costituzionale 22 8.3. Il territorio 22 Capo II - Federalismo come concetto polivalente 23 1. I diversi significati ideologici di federalismo: il federalismo "liberale" 23 2. I diversi significati ideologici di federalismo: il federalismo "socialeinterventista" 24 3. Il dibattito in corso fra "federalismo liberale" e "federalismo sociale-interventista" 25 4. Federalismo di "destra" o federalismo di "sinistra"? 25 5. Federalismo per "unire", federalismo per "dividere", federalismo per mantenere unite realtà che altrimenti si dividerebbero 27 6. Le spinte attuali all'articolazione territoriale dell'unione Europea e degli Stati che ne fanno parte 29 Prime conclusioni sull'analisi svolta 31 VI

Sezione Seconda Due sistemi stranieri contrapposti: i diversi "federalismi" Capo I - II modello americano 33 1. Stati membri e organi centrali della Federazione 33 2. Stati membri e vincoli federali alle loro forme organizzative 35 3. La ripartizione delle competenze legislative fra Federazione e Stati 36 4. La separazione degli apparati amministrativi 37 5. Il sistema finanziario e fiscale 37 6. Le procedure di revisione della Costituzione e gli organi federali di garanzia 38 7. L'organizzazione giudiziaria 40 Capo II - II modello tedesco 41 1. Il profilo storico 41 1.1. Il processo di unificazione "federale" del XIX secolo 41 1.2. La "specificità" della vicenda tedesca 42 2. Il profilo costituzionale 43 2.1. I Lander e gli organi centrali del Bund 43 2.2. I vincoli federali all'organizzazione dei Lander. 44 2.3. La ripartizione delle competenze fra Bund e Lander 45 2.4. La ripartizione delle competenze amministrative fra Bund e Lander 47 2.5. Il sistema fiscale 48 2.6. La revisione della Costituzione e le garanzie costituzionali 49 2.7. L'organizzazione giudiziaria 51 Una brevissima conclusione 52 VII

Sezione Terza La situazione italiana Capo I - II sistema costituzionale vigente 55 1. Scopo e modalità dell'indagine sul sistema costituzionale vigente 56 2. La normativa costituzionale e le sue diverse potenzialità 57 2.1. La partecipazione delle Regioni alla formazione e all'attività degli organi dello Stato centrale 57 2.2. Il potere delle Regioni di darsi un proprio ordinamento (con richiami ai vincoli costituzionali in materia di forma di governo e di legge elettorale) 59 2.3. La ripartizione delle competenze legislative 60 2.4. La ripartizione delle competenze amministrative 63 2.5. Il sistema finanziario e fiscale 64 2.6. Le garanzie costituzionali e l'organizzazione giudiziaria 66 2.6.1. Le garanzie costituzionali: la giustizia costituzionale 66 2.6.2. Le garanzie costituzionali: la revisione costituzionale 67 2.6.3. L'organizzazione giudiziaria 68 2.7. Il territorio 68 2.8. L'esclusione di ogni attività pattizia per le Regioni 70 2.9. Gli altri aspetti della normativa costituzionale. Il complesso rapporto tra Stato, Regioni, Province e Comuni. La ambiguità del "quadro costituzionale" 71 3. L'attuazione dell'ordinamento regionale italiano e i suoi limiti 72 3.1. Il primo periodo: dall'entrata in vigore della Costituzione (1 gennaio 1948) all'attuazione delle Regioni a statuto ordinario (elezioni regionali del giugno 1970). Dal "gelo costituzionale" alla evoluzione costituzionale legata alla crisi del '68 73 3.2. Le caratteristiche della legge elettorale n. 108 del 1968 e della legge sui "provvedimenti finanziari" n. 201 del 1970 e i loro riflessi sul processo di attuazione delle Regioni a statuto ordinario 76 3.2.1. La legge elettorale del 1968 76 3.2.2. La 1. n. 281 del 1970 sui "provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto ordinario" 77 3.2.3. Le caratteristiche e gli effetti delle leggi n. 108 del 1968 e n. 281 del 1970: conclusioni 79 Vili

pag- 3.3. La fase iniziale dell'attuazione dell'ordinamento regionale: dal 1970 al 1975 82 3.4. La seconda fase dell'attuazione delle Regioni: la 1. 22 luglio 1975, n. 382 e il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 84 3.5. Dalla seconda metà degli anni settanta agli anni ottanta. Il " cono d'ombra" degli anni ottanta 87 3.6. Le Regioni durante la X legislatura (1987-1992) 89 3.7. Le Regioni nella XI (dalle elezioni dell'aprile 1992 al gennaio 1994) e nella XII legislatura (dalle elezioni del marzo 1994 al febbraio 1996). 95 Le profonde trasformazioni operate nella XI e nella XII legislatura attraverso modifiche della legislazione ordinaria: i problemi aperti e le questioni attuali. Una prima "provvisoria" conclusione 98 4.1. Dalle riforme costituzionali non fatte alle più importanti modifiche ordinamentali della XI e della XII legislatura 98 4.2. La linea di tendenza contenuta nelle "finanziarie" dal 1993 al 1996 e nei più rilevanti provvedimenti ad esse connessi 100 4.3. La "finanziaria" Ì996 (le leggi 28 dicembre 1995, n. 549 e n. 550) 102 4.4. La "finanziaria" 1996: continua 104 4.5. L'evoluzione dei rapporti tra Stato, Regioni, Province e Comuni: l'eterno conflitto fra "regionalisti" e "comunalisti", la "Commissione Maroni" e la tendenza verso un "federalismo delle autonomie" 105 Capo II -1 diversi modelli proposti in Italia 110 1. Scopo e modalità dell'indagine sui progetti di modifica costituzionale e sui diversi modelli proposti oggi in Italia 111 2. Esame dei diversi progetti e modelli di riforma costituzionale 113 A) II modello della Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali De Mita-Jotti: testo approvato dalla Commissione Bicamerale istituita nella XI legislatura e ripresentato nella XII legislatura da Jotti e altri il 24 giugno 1994 alla Camera dei deputati (Camera, n. 575) e da Salvi e altri lo stesso giorno al Senato (Sen., n. 486) 113 A. 1. La partecipazione delle Regioni alla formazione degli organi centrali dello Stato 114 IX

paghi. Potere statutario, legge elettorale e forma di governo delle Regioni 114 A.3. La ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni 115 A.4. La ripartizione delle competenze amministrative tra Stato e Regioni 117 A.5. II sistema finanziario e fiscale 118 A.6. Le attività sovraregionali e internazionali delle Regioni. I rapporti infra-regionali. Le norme relative al rapporto con l'unione Europea 119 A.7. La Commissione Bicamerale rispetto alla revisione della Costituzione e alle garanzie costituzionali. Cenni alle mancate proposte riguardanti l'organizzazione giurisdizionale. La normativa sul territorio 120 B) II modello del Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali - ed. Commissione Speroni 120 B.l. La forma di governo: i due modelli proposti. Le due diverse ipotesi in ordine alla composizione del Senato 122 B. 1.1. I due modelli di forma di governo 122 B.l.2. Le due diverse ipotesi in ordine alla composizione del Senato 123 B.2. I rapporti Stato-Regioni-Autonomie locali: i due sistemi di organizzazione dei soggetti periferici presenti nella proposta della Commissione Speroni 124 B.2.1. Lo stretto collegamento fra i due sistemi di organizzazione dei soggetti periferici e le due diverse proposte in materia di composizione del Senato. Le diverse possibili conseguenze "sistemiche" delle scelte che si possono compiere 126 B.3. La competenza statutaria, la forma organizzativa e la legge elettorale delle Regioni 127 B.4. La ripartizione delle competenze legislative 128 B.5. La ripartizione delle competenze amministrative 129 B.6. II sistema finanziario e fiscale 130 B.7. Le attività pattizie, interregionali, sovranazionali e internazionali delle Regioni 130 B.8. Ruolo e composizione della Corte costituzionale. La revisione costituzionale. L'organizzazione giurisdizionale. Le norme sul territorio 131 X

B.9. Qualche prima conclusione 133 C) II processo di revisione costituzionale nella XIII legislatura. La 1. cost. 24 gennaio 1997, n. 1 ed il Progetto della "Commissione D'Alema", presentato alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica il 4 novembre 1997 (Camera, n. 3931-A; Sen., n. 2583-A) 135 Premessa 135 Un processo di "manutenzione costituzionale straordinaria": la 1. cost. 24 gennaio 1997, n. 1. L'oggetto della revisione limitato alla sola parte II della Costituzione e l'istituzione della Commissione Bicamerale 137 Segue sulla "straordinarietà" della vicenda: l'organizzazione ed il funzionamento della Commissione Bicamerale; le ulteriori deroghe all'art. 138 Cost. nella disciplina dell'iter di approvazione del progetto di revisione; il referendum popolare "obbligatorio" 140 Conclusioni sulla "straordinarietà" di questo procedimento di revisione costituzionale: il "parziale rinnovo" del patto costituzionale attraverso l'approvazione di un "patto aggiuntivo" 142 II Progetto della Commissione D'Alema sulla forma di Stato 144 Ci. Regioni, Province e Comuni come elementi costitutivi della Repubblica, al pari dello Stato 144 C.l.l. Segue: la partecipazione delle Regioni alla formazione degli organi centrali dello Stato ed ai loro processi decisionali 145 C.2. Potere statutario, legge elettorale e forma di governo delle Regioni 147 C.3. La ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni 147 C.4. La ripartizione delle competenze amministrative tra Stato e Regioni. Il principio di sussidiarietà come "architrave" della Repubblica e "motore" di una costante elasticità e flessibilità dell'ordinamento 149 C.4.1. Segue: il ruolo dei Comuni come titolari delle competenze amministrative 150 C.4.2. Segue: l'abolizione dei controlli sugli atti dei Comuni e delle Province 151 C.5. II sistema finanziario e fiscale. Un modello di "federalismo perequativo" 151 C.6. L'attività pattizia delle Regioni 152 C.7. Le garanzie costituzionali dei "soggetti periferici" 152 XI

P a g- C.7.1. L'impugnazione delle leggi innanzi alla Corte Costituzionale 152 C.7.2. Segue: l'immutata disciplina della revisione costituzionale 153 Brevi riflessioni conclusive sulla natura del modello di riforma elaborato nella XIII legislatura 153 Capo III - La riforma Bassanini: il processo riformatore "a Costituzione invariata" 156 1. La ripresa di un processo di riforma iniziato negli anni '70. Il ed. "terzo decentramento" 156 2. Il decentramento di funzioni nel complessivo disegno di "modernizzazione orientata" dell'ordinamento italiano" 158 2.1. La trasformazione dell'amministrazione italiana nel quadro del nuovo conferimento di funzioni alle Regioni ed alle Autonomie locali 159 2.2. La riforma dell'amministrazione centrale e periferica dello Stato 160 2.3. La semplificazione, la delegificazione e le altre innovazioni relative agli strumenti di misurazione dell'attività amministrativa 162 2.4. Gli ulteriori profili della "riforma Bassanini" 164 3. Il quadro generale del conferimento di competenze amministrative 167 3.1. I corollari naturali del tipo di conferimento adottato 169 3.2. "Dentro o fuori" il 117 Cost.: il "come" del conferimento 171 3.3. La "tecnica" prevista per dare attuazione al conferimento 172 4. Una riforma "partecipata" 173 4.1. Il ruolo della "Commissione bicamerale per la riforma amministrativa" e quello della "Commissione per le questioni regionali" 174 4.2. Il ruolo della "Conferenza Unificata Stato-regioni-città-autonomie locali". La disciplina della "Conferenza Stato-città-autonomie locali" e il rafforzamento delle funzioni e dei compiti della "Conferenza Stato-regioni-province autonome" 175 4.3. Il sistema complessivo dei "raccordi" tra Governo e Parlamento e tra "Governo centrale" e "Governi regionali e locali". Dal "federalismo per abbandono" al "federalismo partecipato" 176 4.3.1. In particolare: le conseguenze del rapporto tra "Governo centrale" e "Governi locali" 178 XII

P*g- 4.4. L'anello "debole" del sistema dei "raccordi": il ruolo del Parlamento ed il suo esile rapporto con i "soggetti periferici" 178 5. La prima attuazione della 1. n. 59 del 1997: il D.P.R. n. 112 del 1998 181 6. L'avvio dell'evoluzione in senso federale dell'amministrazione italiana come problema ordinamentale 183 7. I limiti della riforma ordinamentale. Un ennesimo "rinvio al futuro" per la riforma della Costituzione 185 Nota bibliografica 187 Parte Seconda Tre saggi I. Il modello americano Mario Comba 1. Stati membri ed organi centrali della Federazione: il ruolo del Senato 213 2. Stati membri e vincoli federali alle loro forme organizzative 219 2.1. La forma organizzativa interna 219 2.2. La tutela dei diritti 221 3. La ripartizione delle competenze legislative tra Federazione e Stati 224 4. I rapporti tra apparati amministrativi statali e federali 229 5. La ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Federazione e Stati 231 6. Il sistema fiscale 238 7. Le procedure di revisione della Costituzione e gli organi federali di garanzia 243 II. Il modello tedesco dello stato federale sociale Jòrg Luther 1. Cenni alla storia del federalismo tedesco 247 XIII

p*g- 2. I Lander e gli organi centrali del Bund: il ruolo del Bundesrat 249 3. I vincoli federali all'auto-organizzazione dei Lander 253 4. La ripartizione delle competenze legislative tra Bund e Lander 259 5. I rapporti tra gli apparati amministrativi di Bund e Lander 261 6. Le funzioni giurisdizionali 266 7. Le relazioni fiscali nella "Costituzione finanziaria" 268 8. Le garanzie costituzionali del federalismo tedesco 275 Bibliografia 277 III. Casi di "differenze" nelle giurisdizioni. La vicenda di alcune Regioni speciali italiane Annamaria Poggi 1. La ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Stato e Regioni nelle Regioni di diritto speciale: una modellistica varia e diversa rispetto a quella delle Regioni di diritto comune 280 1.1. Segue. Alcune osservazioni in merito alla selezione degli elementi utili all'analisi e alla ricostruzione dei diversi modelli 283 2. La ripartizione delle competenze in materia di giurisdizione tra Stato e Regioni nel campo della giustizia civile e penale. L'esperienza del giudice conciliatore previsto negli Statuti della Valle d'aosta e del Trentino-Alto Adige 284 3. La ripartizione delle competenze in materia di giurisdizione tra Stato e Regioni nel campo della giustizia amministrativa. I Tribunali Amministrativi Regionali 288 3.1. Segue. La giustizia amministrativa siciliana: T.A.R. e Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana 291 3.2. Segue. Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento e la Sezione autonoma di Bolzano 296 a) II Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento 298 b) La Sezione autonoma di Bolzano 299 4. La distribuzione delle competenze in materia giurisdizionale tra Stato e Regione nel campo della giustizia contabile. Le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti 302 XIV

pag. 4.1. Segue. La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della Sicilia 305 4.2. Segue. La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della Sardegna 306 5. La ripartizione delle competenze in materia giurisdizionale tra Stato e Regioni nel campo della giustizia costituzionale. La breve esperienza dell'alta Corte per la Regione siciliana 307 6. Ricostruzione dei modelli di ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Stato e Regioni realizzati all'interno dell'ordinamento costituzionale 309 7. Segue. Considerazioni conclusive sui modelli di ripartizione delle competenze giurisdizionali tra Stato e Regioni attuati nell'ordinamento costituzionale italiano 311 XV