Il Pgt di Milano Maria Spataro Anch Milano si è munita dl Pgt (Piano di govrno dl trritorio), adottato il 13/14 luglio 2010 approvato il 4 fbbraio 2011. Tuttavia ntrrà in vigor solo dalla data di pubblicazion sul Bollttino Ufficial dlla Rgion Lombardia, non ancora avvnuta. Il Pgt è articolato in tr diffrnti atti: il documnto di piano, il piano di srvizi il piano dll rgol. Il govrno dl trritorio ch, scondo la Cort costituzional, includ l urbanistica l dilizia (cfr. sntnza C. C. n. 196/2004 sntnz n. 303 n. 362 dl 2003) è matria ch l art. 117 dlla Carta costituzional assgna alla comptnza concorrnt di Stato rgioni. Il nuovo tsto dll articolo 117 dlla Costituzion, infatti, a sguito dlla riforma dl 2001 dl titolo V dlla Costituzion, al scondo comma prvd una lista tassativa di matri soggtt alla potstà lgislativa statal al trzo comma un lnco, altrttanto tassativo, di matri sottopost alla lgislazion concorrnt (in cui la potstà lgislativa sptta smpr all rgioni, ma nl quadro di princìpi fondamntali posti dalla lgg statal). Il quarto comma prvd, infin, ch, pr l matri di non sclusiva comptnza statal o non sottopost alla lgislazion concorrnt, la potstà lgislativa sia sclusivamnt rgional. Sono ormai molt l lggi rgionali ch hanno disciplinato la matria, introducndo anch innovazioni sprimntazioni divrs da trritorio a trritorio. Tra qust la Lombardia, ch proprio con la Lgg Rgional n. 12/2005 ha dato il via a un important riforma dlla disciplina urbanistica, attivando un nuovo strumnto di pianificazion trritorial: il Piano di govrno dl trritorio (Pgt), ch sostituisc il vcchio piano rgolator. Tra l su pagin vin dfinito il nuovo asstto dll intro trritorio comunal. L art. 23 dlla L.R. 12/2005 dispon ch i comuni provvdano all approvazion dl Pgt com documnto ch sostituisc l funzioni dl vcchio Piano rgolator gnral (Prg) qual atto pr la dfinizion dll asstto dll intro trritorio comunal. Anch Milano si è dotata dl nuovo innovativo Piano di govrno dl trritorio, adottato il 13/14 luglio 2010 con dlibra C.C. n. 25 approvato con dlibra C.C. n. 7 dl 4/02/2011. Esso ntrrà in vigor, prò, solo dalla sua pubblicazion sul Burl (Bollttino ufficial dlla rgion Lombardia), non ancora avvnuta. In tal caso, la Lgg Rgional 12/2005 dispon ch l misur di salvaguardia, già in ssr dall adozion dl Pgt, trovano applicazion fino alla pubblicazion dll avviso di approvazion dfinitiva dl Pgt sul Burl. Maria Spataro Avvocato Diritti DirittiMrcato Mrcato 75
Il Piano di govrno dl trritorio è articolato ni sgunti atti: il Documnto di piano; il Piano di srvizi; il Piano dll rgol. Il Documnto di piano 76 È il primo atto nlla stsura dl Pgt dfinisc gli vntuali critri di compnsazion, di prquazion di incntivazion. È lo strumnto ch idntifica gli obittivi d sprim l stratgi mirat a prsguir lo sviluppo conomico-social, in un ottica di valorizzazion dll risors ambintali, pasaggistich culturali. Ha validità quinqunnal, non ha fftti sul rgim giuridico di suoli d è smpr modificabil. Il Pgt è strutturato com uno strumnto ch, con il coinvolgimnto dll associazioni di cittadini, orintrà vrso una nuova pianificazion comunal. Una dll novità è la partcipazion di cittadini. Il primo atto ch l amministrazion comunal è tnuta a far quando dcid di iniziar la stsura dl Pgt è proprio informar la cittadinanza ch qusto procsso è iniziato. I cittadini l loro associazioni sono invitati sin da qusta fas a formular propost modifich in mrito. Nll itr di approvazion dgli atti costitunti il Pgt, la disciplina urbanistica lombarda prvd, infatti, ch il comun sia tnuto a diffondr l avviso di avvio dl procdimnto su almno un quotidiano o un priodico a diffusion local, oltr ai normali canali di comunicazion con la cittadinanza, stabilndo il trmin ntro il qual si possano prsntar suggrimnti propost. Tutti gli atti sono adottati approvati dal consiglio comunal con du dlibrazioni. La prima è qulla di adozion, la sconda qulla di approvazion dfinitiva. Non ssist più, quindi, un piano di rgol dciso dalla sola amministrazion comunal (qual il vcchio Prg), ma un progtto condiviso da tutti gli attori istituzionali, sociali, conomici invitati all consultazioni. La diffrnza risptto al Piano rgolator gnral consist nl fatto ch in qul caso i cittadini rano chiamati a sprimrsi solo dopo la prima adozion sotto forma di ossrvazioni al Prg già adottato. Il principio di condivision di partcipazion di cittadini è sicuramnt ancora prfzionabil. A tal proposito non si sono ancora spnti gli chi dll contstazioni tra maggioranza opposizion proprio sulla procdura di approvazion sul trattamnto risrvato all ossrvazioni prsntat dai rapprsntati di una part dlla socità civil. Solo a titolo informativo, è opportuno rilvar ch proprio a causa di ciò rcntmnt alcuni consigliri dll opposizion hanno annunciato di avr prsntato ricorso al Tar di Milano pr dnunciar l irrgolarità con cui il piano, Diritti DirittiMrcato Mrcato
scondo loro, ha raggiunto l approvazion final. Contstrbbro la lgittimità dl comportamnto dlla maggioranza in particolar la sua dcision di accorpar l 4.765 ossrvazioni in otto gruppi tmatici considrati dai ricorrnti non omogni. La suddtta dcision dlla maggioranza sarbb giudicata lsiva dl diritto/dovr di consigliri di dcidr sull ossrvazioni al Pgt, ngando la possibilità di discutr ( votar) una a una tutt l richist di modifica prsntat dai cittadini. Il documnto di piano dl Pgt è sottoposto anch a una procdura di analisi prvntiva sugli fftti drivanti dall attuazion dgli strumnti di pianificazion, la Vas (Valutazion stratgica ambintal), ch guidrà l sclt stratgich di intrvnto pr il futuro asstto dl trritorio comunal. Nl giugno dl 2001, infatti, è stata manata la Dirttiva 2001/42/C dl Parlamnto uropo dl Consiglio dll Union uropa riguardant la valutazion dgli fftti di taluni piani programmi sull ambint ; obittivo primario dlla dirttiva è garantir un lvato livllo di protzion dll ambint contribuir all intgrazion di considrazioni ambintali nll laborazion di piani programmi, al fin di promuovr lo sviluppo sostnibil. La L.R. n. 12/2005 all articolo 4 ha dato attuazion alla dirttiva, disciplinando la valutazion ambintal di piani. La Vas comprnd: l laborazion di un rapporto ambintal, lo svolgimnto di consultazioni, la valutazion dl rapporto ambintal di risultati dll consultazioni nll itr dcisional, infin, la diffusion dll informazioni sulla dcision. Entriamo ora un po più nl dttaglio dll prvisioni dl Documnto di piano rlazion gnral norm di attuazion (Ddp) pr saminarn alcuni punti. Consumo dl suolo Nl Documnto di piano si affrma si part dal prsupposto ch la scarsità di suolo è una condizion struttural dlla città-rgion milans, ch la diffusion dgli insdiamnti sul trritorio dlla provincia ngli anni lo ha consumato progrssivamnt ch, sino a oggi, il vuoto tra il costruito è smpr stato considrato spazio di risulta o vincolo amministrativo ch ha impdito sì la sua dificazion (parco Sud), ma non è stato in grado di trasformarlo in spazio pubblico di qualità ambintal. Dnsificazion L obittivo dll amministrazion comunal trasfuso nl Documnto di piano punta sulla sostnibilità sulla qualità di vuoti urbani com prospttiva di crtzza garanzia futura pr i suoi cittadini, di consgunza, sviluppa una politica di pini, adottando la stratgia dlla dnsificazion. Il Pgt, quindi, pr rispondr alla politica di vuoti urbani attiva diffrnti prcorsi di ri- Diritti DirittiMrcato Mrcato 77
qualificazion trasformazion coordinati su tutt l parti di città, dall implmntazion rivalorizzazion di zon fatiscnti, alla riqualificazion di ar sottoutilizzat (ar frroviari, zon militari, ar industriali dismss cc.), a trasformazioni incrmntali connss a procssi di sostituzion dilizia, a piccol spansioni lgat a obittivi di riordino. Anch la sclta di dnsificar, prò, non è snt da critich. Una part di rapprsntati dlla socità civil pavnta il pricolo di un cntro città iprdnso, proprio a causa dl mccanismo dlla prquazion, ch consnt di prlvar diritti volumtrici dall prifri di trasfrirli libramnt nll ar più cntrali (di valor molto maggior). Scondo loro, inoltr, l occasioni fornit dall grandi pntrazioni urban dgli impianti frroviari vrrbbro bruciat sacrificat, in quanto sarbbro dstinat in buona misura all dificazion ad ar vrdi troppo piccol, invc ch sfruttat com ultima occasion pr dotar la città di qualch lmbo di natura. Il documnto di piano smbrrbb prvnir qust critich, spigando il significato da attribuir al conctto dnsificar. Esso sclud subito un aumnto gnrico indistinto dlla volumtria sulla città. Prcisa ch dnsificar, invc, significa: consolidar irrobustir i nodi di rt dlla città, oppur, più gnricamnt, alcun isol pin sulla bas di una pianificazion consapvol, ch non ignori la ral capacità insdiativa dlla città dlla sua ara mtropolitana; valorizzar l ar poros dlla part costruita, promuovndo la crscita dlla città nlla città incntivando nuovi modi di vivr di abitar ntro uno sfondo urbano in costant mutamnto adattamnto all opportunità offrt dal mondo contmporano; favorir la costruzion dlla città multicntrica, in altrnativa allo sviluppo sclusivamnt radial ch ha sgnato sino a oggi in modo dvastant la rlazion cntro-prifria nlla dotazion di srvizi. Dotazion di srvizi 78 Pr quanto riguarda il riquilibro dlla qualità di srvizi, il Documnto di piano abbandona la logica dllo standard localizzato di srvizi pianificati a partir dai vincoli, la c.d. logica dl prodotto finito. L approccio tradizional, carattristico dl vcchio Prg, ra stabilir ni piani urbanistici i srvizi da attivar nl futuro dov avrbbro dovuto ssr localizzati. Il Ddp introduc attiva un ragionamnto diffrnt da qullo di Piani rgolatori, proponndo un sistma ch ruota intorno a una fort rgia dl comun, soggtto portator di obittivi spcifici chiari, nonché rifrimnto pr il dialogo con l oprator privato. Si part dalla considrazion ch l rogazion di srvizi dbba confrontarsi con l trasformazioni sociali in atto nlla socità, in particolar modo, con l nuov signz ch nascono dalla crscita dlla Diritti DirittiMrcato Mrcato
componnt stranira nl comun nlla sua provincia. A qusto proposito, si affrma ch una pianificazion pubblica consapvol dbba sapr quantificar i bisogni odirni insoddisfatti o da implmntar, al contmpo, prvdr anticipar i bisogni mrgnti. Pr far ciò, il Ddp individua alcuni punti chiav, ch sono fondamntalmnt tr: l dilizia convnzionata sovvnzionata, ch possa garantir a tutti i cittadini un quo diritto alla casa a una vita dignitosa anch in affitto; l infrastruttur (collttiv individuali); il sistma dgli spazi aprti, incluso il vrd. Tutti gli altri srvizi costruiti saranno stabiliti, invc, di volta in volta in funzion di fabbisogni rilvati. Il nuovo Piano, quindi, non indica il risultato final, ma dfinisc un mtodo di critri ch rapprsntano il quadro di rifrimnto pr la dotazion di nuovi srvizi. È da sottolinar ch uno dgli obittivi dichiarati dl Pgt è qullo dlla riqualificazion dl potnziamnto dlla dotazion fruibilità dll attrzzatur pubblich di intrss gnral (ar vrdi srvizi), nonché dlla promozion dlla mobilità dolc sostnibil in altrnativa alla mobilità vicolar motorizzata. Il Documnto di piano disgna lo sviluppo di Milano com città mtropolitana multicntrica, in un progtto di riquilibrio di funzioni tra cntro prifria ch favorisc progtti intrcomunali. Pr ralizzar il progtto di far divntar Milano una città multicntrica, stratgicamnt collocata all intrno di un trritorio rticolar policntrico, il Ddp prvd ch la trasformazion dlla città si sviluppi vrso una struttura organizzativa prvalntmnt a maglia rticolar, ch prvda cioè nuov rti infrastrutturali dl sistma dlla mobilità, dl sistma ambintal dl sistma di srvizi a scala local sovra-local. La città a rt così dlinata si pon, nll intnzioni dl lgislator, in antitsi alla città costruita pr nclav giu- stappost, soprattutto, alla dicotomia cntro-prifria. Al fin di raggiungr qusto obittivo, nl Ddp si affrma ch assum primaria importanza costruir strutturar un prcorso aprto a un tavolo trritorial, in modo ch i srvizi primari, l sclt infrastrutturali la valorizzazion dll risors ambintali contribuiscano a dfinir una stratgia urbana pr Milano complmntar all intra ara gografica. Guidato da tal vision di sviluppo, il Ddp ha disciplinato prcorsi di pianificazion comun con l amministrazioni dgli nti locali limitrofi pr favorir accordi progtti intrcomunali. L obittivo prioritario dichiarato dl lgislator è indirizzar lo sviluppo, attivando un rapporto di collaborazion con l raltà amministrativ di qulla ch vin dfinita città-rgion. Attravrso qusto approccio collaborativo si crrbbro l condizioni pr invstimnti infrastrutturali mirati pr concrtar nuovi sistmi di srvizi a livllo mtropolitano si raggiungrbb il fin di riquilibrar l rlazioni Diritti DirittiMrcato Mrcato 79
80 cntro-prifria. Tutto ciò concdrbb a Milano la grand opportunità di attivar una politica di dcntramnto (anch attravrso l ncssari contstuali innovazioni di carattr istituzional). Il progtto dll amministrazion è di far divntar Milano una città più quilibrata nll su parti, suprando la sprquazion cntro-prifria con srvizi locali sovralocali distribuiti più quamnt sul trritorio una città più quilibrata dal punto di vista social, con un programma abitativo ch risponda alla ral domanda di cas, dal punto di vista sia quantitativo sia qualitativo. In cornza con qusti prsupposti, il Pgt affronta il tma dlla mobilità scondo quattro prospttiv, ch intrssano scal trritoriali diffrnti hanno forti ricadut pr la città. «L quattro prospttiv sono dnominat Milano hub (il ruolo di Milano com hub dll grandi rti), Milano rgion urbana (l rlazioni funzionali tra Milano la sua rgion urbana), Milano città (lo sviluppo dl sistma infrastruttural insdiativo nlla città di Milano) Milano logistica (l organizzazion dlla logistica urbana attravrso intrvnti intrni d strni alla città). La prima prospttiva guarda al nodo di Milano com nodo dlla grand rt intrnazional ch la collga all altr capitali mondiali grazi alla rt frroviaria ad alta vlocità al sistma aroportual. Il Pgt propon di migliorar l fficinza dll du rti (alta vlocità frroviaria aroportual) la loro intgrazion. Gli aroporti di Malpnsa, Linat Orio al Srio saranno collgati da una dorsal frroviaria ch, passando dalla lina Rho-Gallarat, si immtt dirttamnt sul passant frroviario, pr poi collgarsi con Orio al Srio (tramit un raccordo frroviario col nodo di Brgamo) con Linat (tramit la lina M4 o un sistma di trasporto ad alta automatizzazion, ch lo collga alla nuova stazion frroviaria di Forlanini). I srvizi frroviari ad alta vlocità potranno frmar a Milano sui du nodi di Rho-Fira di Rogordo, fortmnt intrconnssi alla rt mtropolitana intgrati con i srvizi frroviari rgionali, attstarsi in Stazion Cntral. La stazion di Rho-Fira divnta un nodo stratgico dl sistma infrastruttural milans, dov convrgono i srvizi frroviari pr gli aroporti, i trni ad alta vlocità, com vdrmo, i srvizi frroviari rgionali la lina mtropolitana. Dalla part opposta risptto a Milano, la stazion di Rogordo prsnta carattristich simili pr alta vlocità, srvizi frroviari rgionali rt mtropolitana. La Stazion Cntral si è spcializzata pr i trni a lunga prcorrnza, ma prsnta du criticità ch dovranno ssr risolt. In primo luogo il fatto di ssr stazion di tsta gnra un allungamnto di tmpi di prcorrnza pr i trni ad alta vlocità; inoltr la mancata connssion ai srvizi frroviari rgionali va a scapito dll fficinza complssiva dl sistma. Pr qusta ragion, il Pgt ritin util approfondir l ipotsi di scondo passant frroviario 14 finalizzat a rndr passant la Stazion Cntral, intgrandola con l lin S15 nl quadro di un potnziamnto radical dll offrta infrastruttural capac di partir dalla valorizzazion dl passant stsso. Prché l aumnto di srvizi frroviari Diritti DirittiMrcato Mrcato
drivanti dal compltamnto dll lin ad alta vlocità dall aprtura dl Gottardo non abbia fftti ngativi sui srvizi frroviari rgionali sono ncssari intrvnti sulla rt frroviaria milans lombarda ch aumntino la capacità l fficinza dlla rt nl soddisfar la domanda di spostamnti intrni alla rgion urbana milans» (cfr. Ddp pag. 57). Un altro di punti importanti, considrato dall amministrazion un passaggio chiav pr lo sviluppo di Milano, è idar attuar una stratgia pr sostnr supportar il problma dlla casa dl disagio abitativo lgato anch al mrcato dll affitto. Il Documnto di piano prima analizza prnd atto ch il costo dlla vita, snsibilmnt aumntato in proporzion ai rdditi nll ultimo dcnnio, ha fatto sì ch fasc di popolazion ch fino a poco tmpo fa non avvano problmi conomici, oggi siano afflitt da nuov form di povrtà. Consgunza di qusto procsso è, da un lato, la progrssiva spulsion dll fasc più dboli (studnti, giovani coppi), con consgunt aumnto dl pndolarismo; dall altro, un fftto di blocco all ingrsso in città di qust catgori di rsidnti. Poi il Documnto prsnta l obittivo da raggiungr: riportar in città qull fasc di popolazion in allontanamnto, o impdirn il futuro sodo. La soluzion proposta è l attivazion di un piano casa ch non si appoggi sul soggtto pubblico, ma ch, attravrso un sistma fortmnt sussidiario, garantisca un alta qualità dlla vita all componnti dlla popolazion oggi costrtt ad abbandonar la città. Dal punto di vista oprativo, il mccanismo ch il Pgt propon è basato su incntivi ch favoriscano la ralizzazion di nuov quot di dilizia rsidnzial convnzionata, in vndita in affitto o a canon social, modrato o concordato, da part dll oprator privato. Sostanzialmnt, il mccanismo prvd ch contstualmnt alla ralizzazion di nuovi alloggi di dilizia libra, all oprator privato vnga confrita una volumtria aggiuntiva, a condizion ch qusta risptti alcun condizioni stabilit dal soggtto pubblico in trmini di quot pr i diffrnti rgimi di proprità o affitto, di rquisiti soggttivi di assgnazion o ancora di przzi di vndita o canoni di locazion. Entro qust ottica, ai privati vin affidata non solo la ralizzazion di nuov quot di dilizia convnzionata o in locazion, ma anch la stssa gstion dgli alloggi. Attravrso qusto sistma - si dichiara nl Documnto di piano - si suprrbb anch il tradizional binomio soggtto pubblico-dilizia conomico-popolar, ch non solo non appar più adguato alla complssità di bisogni dl mrcato attual, ma nppur prsguibil considrat l difficoltà sociali il dgrado dilizio ch si concntrano in molti quartiri prifrici dlla città. DirittiMrcato Diritti Mrcato 81
Il Piano di srvizi (Pds) Qusto piano indica l ncssità di sviluppo di intgrazion di srvizi sistnti, n quantifica i costi n prfigura l modalità di attuazion; è lo strumnto pr armonizzar gli insdiamnti con il sistma di srvizi, pr garantir la vivibilità la qualità urbana dlla comunità local, scondo un disgno di razional distribuzion di srvizi pr qualità, fruibilità accssibilità. Esso non ha trmini di validità, è smpr modificabil, ma ha fftti sul rgim giuridico di suoli d è articolato intorno a tr lmnti: l ascolto dlla città; il principio dlla sussidiarità; il mtodo dl flusso continuo. L ascolto dlla città Consist in un monitoraggio ampio, continuo profondo dlla domanda di srvizi ch la città sprim in manira tacita o splicita. L ascolto avvin attravrso gli incontri pubblici, il wb la carta stampata. Nll not introduttiv dl Piano di srvizi (Pds) si affrma ch alla bas di tutta la sua progttazion sta il riconoscimnto dl bisogno sprsso dai cittadini. Ai tradizionali strumnti analitici drivanti dall scinz statistich dscrittiv, si affiancano, quindi, strumntazioni di altro tipo, complmntari all pratich disciplinari più consolidat. Da qusto punto di vista, il Piano abbandona la logica dllo standard di srvizi pianificati a partir dai vincoli (logica propria dl vcchio Prg), sostitundola con l pratich di ascolto. Sussidiarità: un mtodo pr l ffttiva ralizzazion gstion di srvizi offrti 82 Il principio sussidiario è un modllo pr il qual l vari attività ch dfiniscono l organizzazion dlla vita dlla città dovrbbro arrivar a ssr compltamnt svolt dai cittadini stssi (in forma associata /o volontaristica), piuttosto ch dall ntità trritoriali amministrativ a loro più vicin. Qust attività possono ssr dlgat ai livlli amministrativi trritoriali supriori solo s qusti soggtti possono gstir il srvizio in manira più fficac d fficint (o s, dato uno spcifico srvizio, la pratica sussidiaria non è praticabil). Il Piano di srvizi prcisa ch si parla di sussidiarità vrtical quando i bisogni di cittadini sono soddisfatti dall azion dgli nti amministrativi pubblici, di sussidiarità orizzontal quando tali bisogni sono soddisfatti dai cittadini stssi, in forma associata /o volontaristica. Diritti DirittiMrcato Mrcato
Nl Pds pr Milano, si privilgia la sussidiarità orizzontal, usando il sistma tradizional quando il principio sussidiario non è in grado di soddisfar compltamnt (o parzialmnt) la domanda rifrita ai bisogni. Brvmnt è opportuno sottolinar ch il principio di sussidiarità è un lmnto di novità introdotto dal lgislator con D.lgs. 267/2000: all art. 3, 5 co. stabilisc ch i divrsi livlli di govrno «sono titolari di funzioni propri di qull confrit con lgg dllo Stato dlla Rgion scondo il principio di sussidiarità», mntr l art. 118, 1 co. Cost confrma prcisa ch «l funzioni amministrativ sono attribuit ai Comuni salvo ch, pr assicurarn l srcizio unitario, siano confrit a Provinc, Città mtropolitan, Rgioni Stato, sulla bas di principi di sussidiarità, diffrnziazion adguatzza». La L.R. 12/ 2005, all art. 1, dtta l norm di govrno dl trritorio lombardo dfinisc form modalità di srcizio dll comptnz spttanti alla rgion agli nti locali, ispirandosi proprio ai critri di sussidiarità a qulli di adguatzza, diffrnziazion, sostnibilità, partcipazion, collaborazion, flssibilità, compnsazion d fficinza. Facndo rifrimnto al principio di sussidiarità, è possibil distingur l comptnz trritoriali dlla provincia o dll città mtropolitan da qull dlla rgion dl comun. Ciò significa ch l funzioni amministrativ di gstion dl trritorio dvono ssr attribuit a un dtrminato livllo di govrno in funzion, da un lato, dlla scala dl fnomno o dgli fftti ch produc, dall altro, dlla dimnsion organizzativa o dlla capacità oprativa dl livllo di govrno ch risulta più adguato attrzzato a srcitar la funzion amministrativa richista. L adozion di qusto principio in ambito urbanistico, social giuridico è un significativo cambiamnto ch canclla la tradizional impostazion grarchica dlla pianificazion, ormai inadguata risptto all attuali signz. Il critrio di sussidiarità è il principio social, giuridico amministrativo grazi al qual gli nti pubblici trritoriali (rgioni, città mtropolitan, provinc comuni) scndono in campo solo pr aiutar i cittadini o gli nti amministrativi quando non hanno la possibilità di agir da soli. Il conctto di sussidiarità è stato introdotto dalla C in occasion dll accordo di Maastricht (1992) pr consntir l intrvnto sostitutivo dlla C solamnt quando gli obittivi l azioni dcis a livllo uropo non possono ssr raggiunti in modo adguato dagli Stati mmbri (sussidiarità) a causa dlla scala o dgli fftti dll azioni, ch mglio invc si conformano ai carattri dlla C (diffrnziazion adguatzza). La critica di una part di rapprsntanti dll opposizioni all applicazion dl principio di sussidiarità orizzontal nlla ralizzazion di srvizi è ch potrbb comportar il rischio di una loro prcarizzazion. DirittiMrcato Diritti Mrcato 83
Flusso continuo 84 È il principio scondo il qual il Piano di srvizi non dv produrr un ida rigida statica di qulla ch sarà la città futura, quanto piuttosto individuar un modllo mtodologico capac di aggiornarsi ciclicamnt, adattandosi ai cambiamnti all instabilità tipich dll mtropoli urop contmporan. A diffrnza dll pratich tradizionali, nl Pds non si stabilisc in manira rigida quali saranno i srvizi ch andranno attivati nl futuro dov andranno localizzati, ma a qusta pratica consolidata si sostituisc una strumntazion oprativa (aggiornata costantmnt nl tmpo), in grado di prmttr al soggtto pubblico un opportuna appropriata capacità di intrazion rlazion con i soggtti privati (portatori di progtti di trasformazion modifica dl tssuto urbano). Il Pgt di Milano ha abbandonato la logica dllo standard di srvizi pianificati a partir dai vincoli (propria dl Prg) ha adottato, al suo posto, il mtodo di dtrminar in modo prscrittivo qull sfr di srvizio ch possono ssr dfinit com srvizi localizzati. Si tratta di du sistmi portanti dlla città: il sistma dll infrastruttur il sistma dl vrd. Tutti qulli ch sono gli altri srvizi saranno dtrminati di volta in volta in funzion di fabbisogni rilvati o prospttati. Il Pds parla in qusto caso di srvizi da localizzar, pr la loro individuazion introduc il conctto di mtodo logica dl procsso in altrnativa alla logica dl prodotto finito. Pr smpio nlla logica dl prodotto finito vniva prvisto ch in un ara x andava costruito il srvizio spcifico y. Il lgislator, invc, ha sclto più util ragionar in trmini di mtodo di procsso. Il Piano di srvizi, infatti, non indica un risultato final, ma dfinisc un mtodo ch di volta in volta vrrà applicato ni moltplici casi in cui si rndrà ncssario progttar fornir nuovi srvizi pr la mtropoli. Il mtodo consist nl «riconoscimnto quantitativo dl bisogno, ch vin vrificato all intrno dl procsso msso a punto dal Sttor sistmi intgrati pr i srvizi statistica. Succssivamnt si lavora su una matric di srvizi (gnrata dall incrocio tra l offrta di srvizi attual la domanda di srvizi sprssa dai cittadini nl contsto trritorial). La matric ci consnt di individuar i clustr di bisogni divisi pr famigli pr rilvanza complssiva (aggiungndo dunqu al dato quantitativo una sri di indicazioni di carattr qualitativo ). La sintsi di qusto lavoro di incroci multipli dtrmina l priorità ch abbiamo dal punto di vista di srvizi. Qust priorità vngono trasfrit in sd di applicazion dl Piano, sia ni casi dll grandi ar di trasformazion sia nl caso di progtti ch intrssano il tssuto diffuso di nucli di idntità local (Nil)» (cfr. Pds pag. 36 37). Nl documnto Piano di srvizi si prcisa ch la modalità tradizional (qulla cioè di dfinir oggi l ar ch dovranno ospitar un asilo nido, piuttosto ch un altro srvizio costruito, pr gli ipottici bisogni dl 2020) ha il vantaggio di non prsntar alcun possibil inconvnint sulla carta: ma tal modalità di programmazion, ch ha già vidnziato i suoi limiti nlla raltà, è stata ritnuta dal comun di Milano obsolta accantonata. Diritti DirittiMrcato Mrcato
Il conctto di mtodo procsso sclto dal lgislator pr l individuazion di srvizi da localizzar è sicuramnt un procsso innovativo dl Pgt, ma solo con l applicazion pratica dl nuovo strumnto si potrà valutarn la validità l adrnza alla raltà. Tuttavia nll introduzion dl Pds si prcisa ch: la flssibilità non dv ssr associata all assnza di rgol in quanto «il Piano fornisc una cornic rgolativa sufficintmnt chiara, stabil gnral, in modo da garantir quità di trattamnto snza con ciò inibir l iniziativa di singoli mdiant vincoli prvisionali rigidi d ccssivi»; la lgislazion nazional prscriv 18 m 2 di ar dstinat a srvizio pr abitant la Lgg Rgional 12/2005 chid ai comuni l indicazion di srvizi cosiddtti indispnsabili vrificandon la quantità complssiva (sistnt di progtto) a livllo comunal; in ottmpranza a qust prvisioni, il Pds indica l quantità, la localizzazion la qualità dll ar a vrd dll ar pr infrastruttur, sottolinando anch ch una spcifica attnzion quantitativa è stata ddicata al tma dlla casa; «Pr tutto qullo ch concrn i srvizi indispnsabili, la matric di srvizi l ottantotto schd Nil vanno a indicar (a scala local) lo stato di rogazion dl srvizio mdsimo (con consgunti indicazioni di tipo stratgico)» (cfr. Pds Rlaz. Gn. pag. 37). Il Piano dll rgol Anch sso snza scadnza tmporal, è smpr modificabil, dfinisc alcuni paramtri da rispttar ngli intrvnti di nuova dificazion ntro gli ambiti dl tssuto urbano consolidato, dtta la disciplina d uso, di valorizzazion di salvaguardia pr l ar dstinat all agricoltura stabilisc ultriori rgol di salvaguardia di valorizzazion pr l ar di valor pasaggistico-ambintal d cologich. L indicazioni contnut nl Piano dll rgol hanno carattr vincolant producono fftti dirtti sul rgim giuridico di suoli. È important sottolinar ch il Pgt introduc nuovi principi, ch aprono la strada a una maggior flssibilità nlla pianificazion gstion dl trritorio, nonché una sri di norm utili ad ammorbidir l impatto di una pianificazion di lungo priodo. L principali novità sono: il Piano di srvizi il dovr di condivision dl piano con la cittadinanza (vdi paragrafo prcdnt); l dstinazioni d uso; il conctto di prquazion. Diritti DirittiMrcato Mrcato 85
L dstinazioni d uso L art. 5 dl Piano dll rgol prvd l indiffrnza dll dstinazioni d uso in quanto «l dstinazioni funzionali sono libramnt insdiabili» d è smpr ammsso il passaggio dll dstinazioni funzionali da una all altra con opr snza opr dilizi. Prima di qusta novità dl Pgt, vigva la Lgg Rgional 22/1977, ch impdiva la variazion dll dstinazioni d uso da una catgoria all altra. Qulla ch ra qualificata una zona artigianal/produttiva non potva divntar rsidnzial. Il Pgt, dunqu, introduc una maggior flssibilità nlla variazion dll dstinazioni d uso dov non ci siano manifsti diviti (pr smpio zon a tutla ambintal o urbanistica), fatti salvi alcuni vincoli su: onri di urbanizzazion, riqualificazion crazion di srvizi. La compnsazion è il principio scondo cui l amministrazion comunal in cambio dlla cssion gratuita di un ara sulla qual intnd ralizzar un intrvnto pubblico può concdr al propritario dl suolo un altro trrno in prmuta o dlla volumtria ch può ssr trasfrita su altr ar dificabili. Qusta volumtria è libramnt commrciabil. Ovviamnt il privato può ralizzar in proprio l intrvnto pubblico stipulando un apposita convnzion con l amministrazion comunal. La prquazion 86 Con la prquazion urbanistica si introduc il conctto di uguaglianza sul valor conomico di bas dl trritorio a cui si applica si fonda su du conctti distinti. Il principio scondo cui i vantaggi drivanti dalla trasformazion urbanistica dvono ssr quamnt distribuiti tra i propritari di suoli dstinati a usi urbani qullo scondo cui qusti vantaggi dbbano ssr condivisi con la comunità, dotandola snza spropri sps di un patrimonio pubblico di ar a srvizio dlla collttività. Consguntmnt con il conctto di prquazion vngono rs più omogn l ar urban in trmini di valor conomico a ognuna è assgnato un indic ch srvirà pr la valutazion. L indic assgnato può ssr oggtto di compravndita a favor di altr ar, anch non confinanti. Da ciò consgu la nascita dl rgistro dll cssioni di diritti dificatori. Tutto ciò non è poco s si pnsa all moltplici spculazioni dl passato, quando spsso succdva, anch solo pr fortuna, ch un trrno acquistass (con il Piano rgolator) un immnso valor, prché divntava dificabil, mntr ciò non potva succdr al trrno dl propritario confinant al qual rimanva invariata la dstinazion d uso di trrno agricolo. Con il principio dlla prquazion si è snz altro procduto al giusto riquilibrio. L art. 7 dl Piano dll rgol, ch disciplina la prquazion, al comma 10 prvd la nascita di un nuovo soggtto: l agnzia pr la prquazion, ch ha Diritti DirittiMrcato Mrcato
il compito, tra gli altri, di agvolar promuovr l incontro fra domanda offrta all intrno dl mrcato di diritti dificatori. Consguntmnt la valorizzazion dl trritorio così oprata ha prodotto la nascita di una Borsa. Anch qui l critich di chi ha contstato il Pgt assriscono ch in sso si lggrbb, attravrso la prquazion l istituzion dll agnzia, una consgna ai privati di una borsa di compravndita di diritti dificatori scambiabili in una pura logica di mrcato con il pavntato rischio di possibil sacrificio dl bn comun non ngoziabil. Incntivazion urbanistica Qualora l intrvnto urbanistico introduca rilvanti bnfici pubblici aggiuntivi a qulli prvisti è possibil incntivarlo, concdndo un maggior volum dificabil fino ad arrivar a un aumnto dl 15%. In pratica il privato può chidr all amministrazion comunal una maggiorazion dl volum assgnato dando in cambio qualch vantaggio pr la cittadinanza. Alla luc di qust novità si può affrmar ch, con la prquazion, l indic sul valor il principio di xtra-valutazion, nonché la facoltà di variazion dll dstinazioni d uso, si va di fatto vrso un uniformità di sfruttamnto dl trritorio. Dal Prg al Pgt: ch cosa cambia? L impianto logico giuridico dl nuovo strumnto urbanistico Pgt, dunqu, è profondamnt divrso da qullo dl Prg. Di sguito, solo a titolo smplificativo non saustivo, alcun diffrnz. Il Prg si basava su una rlazion illustrativa, una sri di tavol in scala 1/5.000 ch intrssavano l intro trritorio comunal, Norm tcnich di attuazion (Nta); individuava l rti stratgich dlla mobilità privata pubblica, stabilndo una grarchia di strad; oprava la division in zon funzionali dl trritorio, spcializzando così l su vari parti individuando l zon di spansion dll abitato; raggruppava l zon funzionali in zon omogn con divrs disciplin (A, B, C, D, E, F); imponva il risptto di rigidi rapporti fra zon dificabili zon collttiv (i c.d. standard urbanistici ). Esso ra, quindi, costituito da una documntazion rlativamnt smplic, ma da una struttura molto rigida. Il Pgt, invc, divid idalmnt la città di Milano in du grandi aggrgati: la città dlla rt dll infrastruttur dlla mobilità, dll rti tcnologich di srvizi, qusti ultimi suddivisi in du funzioni: 1) il vrd; 2) i srvizi Diritti DirittiMrcato Mrcato 87
all prson (non solo pubblici, non solo assrviti, ma anch privati, accrditati o convnzionati); la città privata rgolata da alcuni principi: 1) indiffrnza dll dstinazioni: art. 5 dll Rgol «l dstinazioni funzionali sono libramnt insdiabili»; 2) indic unico pr macrozon; 3) prquazion trasfribilità di diritti di dificazion. Proposta di riforma urbanistica È da rilvar, infin, ch la potstà lgislativa dll rgioni in matria urbanistica d dilizia ch ha introdotto innovazioni ha anch prodotto una sntita ncssità di coordinamnto nazional. Ni primi msi dlla lgislatura è partito l sam di alcun propost di lgg quadro sull urbanistica (A.C. 329 abb.) volt a dfinir i princìpi fondamntali in matria di govrno dl trritorio, nl risptto dll comptnz rgionali. L audizioni sul tma prsso la Commission ambint dlla Camra hanno fatto mrgr sia la ncssità di chiarir il quadro dll comptnz dll rsponsabilità di Stato, rgioni d nti locali, sia una gnral prfrnza pr gli atti ngoziali risptto agli atti autoritativi oggi prvisti nl campo dlla pianificazion urbanistica. L propost lgislativ all sam dlla Commission ambint hanno, quindi, l obittivo di dfinir un quadro di rifrimnto gnral l propost mirano a introdurr nll ordinamnto procdur modalità di intrvnto condivis fra Stato, rgioni d nti locali. Un important qustion all attnzion dlla Camra è «abbandonar l spropriazion qual mtodo ordinario dlla pianificazion urbanistica anch pr l impossibilità di comuni di sostnrn gli onri, sostitundola con strumnti prquativi compnsativi, vntualmnt collgati a un sistma prmial di tipo qualitativo, quantitativo fiscal» (cfr. www.camra.it). 88 DirittiMrcato Diritti Mrcato