Direttore. Comitato scientifico. Paolo FOIS. Carlo Alberto GRAZIANI. Alfred REST. Comitato redazionale. Università degli Studi di Pavia

Transcript

1 DIRITTO E AMBIENTE 5

2 Direttore Giovanni CORDINI Università degli Studi di Pavia Comitato scientifico Carlo DESIDERI Consiglio Nazionale delle Ricerche Paolo FOIS Professore Ordinario Università degli Studi di Sassari Carlo Alberto GRAZIANI Professore Ordinario Università degli Studi di Siena Sergio MARCHISIO Professore Ordinario Sapienza Università Di Roma Vladimir PASSOS DE FREITAS Magistrato Brasile Amedeo POSTIGLIONE Direttore ICEF (International Court of the Environment Foundation) Presidente on. della Corte di Cassazione Alfred REST Full Professor of International Law Università di Colonia Comitato redazionale Emma IMPARATO Angelo PAVESI Guido SALA CHIRI Alessandro VENTURI

3 Amedeo Postiglione Diritto internazionale dell ambiente

4 Copyright MMXIII ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133/A B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: settembre 2013

5 Indice 11 Introduzione Parte I Nascita e sviluppo del diritto internazionale 19 Capitolo I La dimensione internazionale dell ambiente 1.1. Premessa: alcune caratteristiche del diritto internazionale dell ambiente, Il ruolo della sovranità dello stato, La globalizzazione, Il ruolo dell individuo e dei diritti umani, Il ruolo delle formazioni sociali e delle ong, Il ruolo delle organizzazioni internazionali, Il ruolo internazionale dell economia, della finanza e del commercio, Capitolo II I soggetti di diritto internazionale e la protezione dell ambiente 2.1. I soggetti attuali riconosciuti, Gli Stati, Le organizzazioni internazionali, L Unione europea, Altri soggetti necessari per la protezione dell ambiente a livello internazionale, La persona umana, La comunità internazionale, Le altre unioni continentali, Gli enti sub statali, Altri soggetti, Conclusione, Capitolo III Le fonti internazionali per la protezione dell ambiente 3.1. Introduzione. I principi costituzionali della comunità internazionale, Norme convenzionali, Trattati bilaterali regionali ed universali, Processo di formazione, Negoziazione, Adozione ed autenticazione, Ratifica, Riserve, Entrata in vigore, Protocolli, Norme 5

6 6 Diritto internazionale dell ambiente consuetudinarie, Nozione e requisiti, Rapporto tra norme consuetudinarie e convenzionali, Norme perentorie di ius cogens, Obbligazioni erga omnes, Principi generali del diritto internazionale, Decisioni arbitrali e giudiziarie, Dottrina e ruolo della commissione di diritto internazionale, Soft law e sua importanza nella materia ambientale, Sistemi di adeguamento nel diritto interno, Conclusione, 83. Parte II Il diritto internazionale dell ambiente 89 Capitolo I Il concetto di ambiente in sede internazionale 1.1. La definizione di ambiente, Mancanza di una definizione formale unitaria di ambiente, Graduale estensione del concetto di ambiente a tutte le risorse naturali, Estensione dell ambiente all uomo ed alla società civile, Estensione dell ambiente alla scienza, Estensione dell ambiente all economia, Estensione del concetto di ambiente al metodo e modello di governance, Ruolo della giurisprudenza internazionale nell elaborazione del concetto di ambiente, L ambiente come protezione delle risorse e come inquinamento, Capitolo II Una breve cronistoria da Stoccolma a Rio 2.1. Introduzione, La conferenza di Stoccolma sull ambiente umano del 1972, Il piano di azione, L UNEP, La dichiarazione finale, Eventi principali da Stoccolma a Rio, , La conferenza di Rio su ambiente e sviluppo del 1992, La dichiarazione di ambiente e sviluppo, Iohannesburg 2002, Ruolo dei governi, Rio +20, Il documento dei governi l avvenire che vogliamo, Capitolo III I principi del diritto internazionale dell ambiente 3.1. Introduzione: per una filosofia dei doveri, Principi, Principio della sostenibilità della vita sulla terra, Principio della protezione delle generazioni future, Principio del patrimonio comune dell umanità, Principio dello sviluppo sostenibile, Principio di cooperazione e assistenza degli stati, Principio di precauzione, Principio di prevenzione, Principio della

7 Indice 7 responsabilità per danno ambientale, Principio dell ambiente come diritto dovere umano, Principio di non regressione, 160. Parte III La disciplina internazionale dell ambiente 165 Capitolo I La protezione dell atmosfera e del clima 1.1. Premessa, Inquinamento atmosferico e transfrontaliero, Fascia di ozono, Clima, Convenzione di Rio de Janeiro del 1992 sul clima, Riunione di Berlino del 1995 e proposta di un Internationales klima tribunal, Protocollo di Kyoto, Conclusione, Capitolo II La protezione della natura e della biodiversità 2.1. Introduzione, Protezione degli uccelli, Protezione delle specie e risorse biologiche marine, Protezione artide e antartide, Protezione delle Alpi, Protezione delle zone umide di importanza internazionale, Protezione della vita selvatica in Europa, Protezione della natura nel commercio internazionale, Protezione delle foreste e lotta alla desertificazione, Protezione globale della biodiversità, La protezione degli animali, Capitolo III La protezione degli oceani e dei mari 3.1. Premessa: breve storia del diritto del mare, Convenzione UNCLOS 1982, Convenzione di Barcellona e suoi protocolli, Pesca, Conclusioni, Capitolo IV La protezione delle acque dolci 4.1. La situazione della risorsa acqua sul pianeta, La protezione legale delle acque dolci, Convenzione UNECE del 1992, Convenzione quadro del 1997, 272.

8 8 Diritto internazionale dell ambiente 279 Capitolo V Diritti umani e ambiente 5.1. Introduzione, Il sistema delle N.U., Sistemi regionali dei diritti umani, Diritto all ambiente, Capitolo VI Altri settori dell ambiente 6.1. Rifiuti e sostanze pericolose, Disastri naturali, Protezione dei beni culturali, Protezione del paesaggio, Sicurezza globale, Casi pratici nella giurisprudenza, Capitolo VII Effettività del diritto internazionale dell ambiente 7.1. Istituzioni e organi interni di controllo delle convenzioni, Tecniche di controllo: rapporti, inchieste, ispezioni, Meccanismi di assistenza tecnica, economica e finanziaria, Procedure di non compliance, Le prassi di applicazione giudiziaria del diritto ambientale, Ruolo dei giudici nazionali per l applicazione del diritto internazionale, Capitolo VIII Responsabilità internazionale per l ambiente 8.1. Principio generale di responsabilità degli stati per danno ambientale, Illecito (elemento oggettivo), Forme di responsabilità (elemento soggettivo), Danno: caratteristiche del danno ecologico, Legittimazione e accesso alla giustizia, Convenzioni specifiche in tema di responsabilità, 362. Parte IV La soluzione delle controversie internazionali 385 Capitolo I Gli organi esistenti 1.1. Premessa, Le difficoltà esistenti, Corte internazionale di giustizia, Tribunale internazionale del diritto del mare, Panel ed appellate body WTO, Corte permanente di arbitrato dell Aja, Corte penale internazionale, Corte dei diritti dell uomo di Strasburgo, Corte di giustizia delle comunità europee, 406.

9 Indice Capitolo II Il progetto di una corte internazionale dell ambiente: una breve cronistoria 2.1. Notizie sull origine ed evoluzione del progetto, Interesse politico dei governi al progetto di una corte internazionale dell ambiente, Capitolo III La governance globale dell ambiente alla luce di Rio Il concetto di governance globale per l ambiente, La riforma dell UNEP e l istituzione di una corte internazionale per l ambiente, L assemblea per l ambiente delle N.U.: una novità per la governance globale dell ambiente, 441. Parte V Economia ed ambiente 451 Capitolo I Architettura degli enti economici e finanziari esistenti 1.1. Premessa, WTO: sistema del commercio internazionale, Fondo monetario internazionale: sistema monetario e finanziario internazionale, Banca Mondiale, Imprese multinazionali, Capitolo II Le prospettive future: green economy 2.1. Premessa, L economia verde a Rio +20 nel 2012, Il ruolo decisivo dell energia, Il contributo del protocollo di Kyoto, La standardizzazione in tema di economia e ambiente, Conclusione, 499. Parte VI Il contributo dell etica e delle religioni per l ambiente 503 Capitolo I Ambiente: un impegno comune di tutte le religioni 1.1. Il ruolo delle religioni a favore dell ambiente, Focus: progetto di una autorità politica mondiale in materia di economia e ambiente del

10 10 Indice santo padre Benedetto XVI, 505. Appendice 519 Statuto dell Agenzia Internazionale dell Ambiente e della Corte Internazionale dell Ambiente presentato dall ICEF alla conferenza UNCED di Rio de Janeiro del 3 14 giugno Proposta di Risoluzione del Parlamento Europeo sulla creazione di un Tribunale Internazionale dell Ambiente presso l ONU, Studio CEE sul Progetto ICEF, Risoluzioni delle Conferenze internazionali organizzate dall ICEF e da altre ONG 571 Alcune testimonianze di interesse nel Progetto ICEF da parte di governi raccolte nel periodo

11 Introduzione 1. Com è noto, i manuali di diritto internazionale ruotano soprattutto intorno alla figura dello Stato nell ambito della Comunità internazionale ed illustrano, anche alla luce dell evoluzione storica, il suo ruolo nella produzione delle norme giuridiche internazionali, nel loro accertamento e nella loro attuazione. In questi manuali, rispetto ai temi generali (le fonti, i soggetti, la responsabilità e la soluzione dei conflitti), ricevono un attenzione crescente alcuni settori, come il diritto internazionale dell ambiente, il diritto internazionale dell economia, del commercio e della finanza, il diritto internazionale relativo ai diritti umani, il diritto penale internazionale, il diritto internazionale umanitario, il diritto delle organizzazioni internazionali. Con la presente pubblicazione si ritiene utile offrire un contributo sul diritto internazionale dell ambiente considerato nella unitarietà del diritto internazionale. Nella parte I viene dedicata attenzione alla nascita e sviluppo del diritto internazionale (evoluzione, soggetti e fonti) perché da questa base unitaria non può prescindere il diritto internazionale dell ambiente. La parte II è dedicata al concetto di ambiente in sede internazionale, ad una breve cronistoria da Stoccolma a Rio +20 e, soprattutto, ai principi specifici del diritto internazionale dell ambiente (in primo luogo il principio dello sviluppo sostenibile inquadrato in quello più generale della sostenibilità della vita sulla Terra e il principio del patrimonio comune dell umanità, con conseguente protezione delle generazioni future). Segue nella parte III la disciplina essenziale di alcuni grandi settori dell ambiente come protezione dell atmosfera e del clima, protezione della natura e biodiversità, protezione degli oceani e mari, protezione delle acque dolci ed altri settori dell ambiente come rifiuti e prodotti chimici, disastri naturali, protezione dei beni culturali, protezione del paesaggio, attività militari. 11

12 12 Introduzione La parte IV è dedicata al tema della giustizia internazionale per l ambiente ed al Progetto di una nuova Istituzione ad hoc (una Corte internazionale dell ambiente ed una parallela Istituzione sovranazionale di tipo amministrativo, in una logica di equilibrata Governance globale dell ambiente). Si tratta di temi di grande attualità anche politica, già nell agenda dei Governi, come si è visto nell ultima Conferenza ONU Rio +20, La parte V contiene una descrizione essenziale dei temi di economia, commercio e finanza, il cui riesame costituisce il presupposto per una prospettiva realistica di Green Economy. Si fa, infine, cenno al Progetto di un Autorità Politica Mondiale, proposto nel 2009 dal Santo Padre Benedetto XVI, non solo perché è attuale, ma perché sembra utile sottolineare il contributo dell etica e delle religioni nella promozione dei nuovi valori umani. 2. Sembra corretto precisare che l Autore non è uno specialista del diritto internazionale, ma solo un cultore del diritto dell ambiente, sinceramente convinto della necessità di una sua ulteriore promozione anche giuridica a livello internazionale. Il Volume riflette, tuttavia, una reale esperienza operativa e culturale dell Autore come Magistrato della Corte Suprema di cassazione e anche come Direttore della Fondazione ICEF (International Court of the Environment Foundation), che ha operato da oltre 20 anni in tutto il mondo per promuovere una governance globale dell ambiente incentrata su due organi: una Agenzia internazionale ed una Corte internazionale per l ambiente. 3. Alcune convinzioni ideali dell Autore che naturalmente vanno verificate nel diritto positivo e nelle prassi sono espresse chiaramente nel contenuto del Volume. Si tratta di proiezioni, che anticipano la progressiva evoluzione del diritto internazionale dell ambiente, che in verità è già in atto e costituiscono il quadro di riferimento assunto quale base logico giuridica auspicata per la sua ulteriore evoluzione. Queste convinzioni o proiezioni ruotano intorno ai seguenti punti: a) il principio primario della sostenibilità della vita sulla Terra: solo questo principio consente infatti di dare un senso reale alla

13 Introduzione 13 protezione della vita delle generazioni future, che è inimmaginabile senza una visione integrata della protezione della vita in tutte le sue componenti; b) la subordinazione del principio, pur importante, dello sviluppo sostenibile al principio ecologico indicato precedentemente che è pregiudiziale: nessuno sviluppo economico e sociale appare infatti immaginabile, se la vita sulla Terra dovesse essere messa davvero in pericolo come sta accadendo in base ai dati ufficiali delle N.U. Occorre avviare un graduale superamento culturale e giuridico delle attuali posizioni presenti nel diritto internazionale, che da diritto della coesistenza reciproca fra Stati è passato a diritto della collaborazione ed ora è chiamato a svolgere un ruolo ulteriore di forte integrazione nel segno della solidarietà umana di tutti i popoli (diritto della solidarietà e corresponsabilità comune). La costituzione economica strutturale della società internazionale orientata sullo sviluppo registra due crisi simmetriche: la crisi ecologica (relativa a clima, biodiversità, acqua dolce, energia, ecc.) e la crisi economica mondiale in atto (finanziaria e di forte persistenza di squilibri sociali, come dimostra la povertà in interi continenti, come in Africa, neppure scalfita dagli aiuti internazionali). Queste due crisi, ad avviso dell Autore, vanno lette insieme, a dimostrazione del fatto che le questioni ambientali sono davvero questioni economiche e sociali ed hanno una priorità per risolvere queste questioni; c) il modo tradizionale di essere e di operare dell ordinamento internazionale interstatuale (con obblighi bilaterali e comunque reciproci fra vari Stati sovrani) appare destinato ad un radicale ulteriore mutamento di tipo strutturale: il diritto internazionale non si limita più a disciplinare solo i cosiddetti rapporti esterni degli Stati tra loro, ma è entrato con forza nella loro sfera interna imponendo una propria disciplina obbligatoria a carattere universale per diritti umani, autodeterminazione dei popoli, diritto umanitario, ambiente, ecc. Questi ed altri temi non sono solo settori del diritto internazionale ma costituiscono il nuovo diritto internazionale diverso da quello tradizionale. Per l ambiente questa nuova prospettiva è

14 14 Introduzione assolutamente necessaria in considerazione della sua natura; d) la novità per semplificare guardando alla sostanza è che il diritto internazionale, per tutelare efficacemente i nuovi valori assunti, ha bisogno di coinvolgere direttamente al vertice la stessa Comunità internazionale come tale e alla base l individuo e le formazioni della società civile. Sono questi due soggetti nuovi del diritto internazionale che per la natura dei loro interessi vitali richiedono norme di ius cogens normalmente non derogabili, aventi efficacia erga omnes; e) tutti constatano che il diritto internazionale dell ambiente è privo di un requisito fondamentale cioè la reale effettività: questa constatazione deve accompagnarsi all esame delle cause strutturali che consistono ad avviso di chi scrive nella pretesa di risolvere problemi globali molto gravi e complessi, tra loro interdipendenti, solo con soggetti, strumenti e procedure inadeguati, cioè con un modello di relazioni interstatuali ormai superato. Il diritto oggettivo dell ambiente, nel suo nucleo essenziale e obbligatorio (da definire meglio al più presto) richiede un diverso ruolo della Comunità internazionale e del corpo sociale in aggiunta al ruolo degli Stati. Gli Stati in base al principio di sussidiarietà e di integrazione non perdono affatto la loro sovranità, che, intesa come funzione, viene al contrario rafforzata, perché posta al servizio di un bene comune integrato e sovraordinato; f ) si è già detto della necessità di dare concretezza al principio della protezione delle generazioni future, ancorandolo alla responsabilità diretta della Comunità internazionale nel suo insieme: un analogo criterio deve essere seguito per quanto riguarda il principio del patrimonio comune dell umanità, ora limitato ai fondali marini e ad alcune aree o categorie (Antartide, zone umide, beni culturali e paesaggio, ecc.): il concetto di patrimonio comune dell umanità merita un approfondimento ed un allargamento a tutti i beni della natura, sia in senso oggettivo (beni comuni), sia in senso soggettivo (il soggetto giuridico di riferimento è la Comunità internazionale). Queste idee innovative appaiono non realistiche e politicamente non proponibili perché si scontrano contro l idea consolidata ed erronea della cosiddetta sovranità

15 Introduzione 15 degli Stati sulle proprie risorse. Questo concetto non ha più senso se gli Stati acquistano un ruolo funzionale di servizio a favore dell ambiente nel segno della collaborazione e della solidarietà, rispondendo della gestione direttamente alla Comunità internazionale ed alla società civile. Sugli stessi beni, infatti, sono concepibili relazioni giuridiche differenziate compatibili, sicché in via di principio, è possibile innovare nella materia, come per altro è già avvenuto per gli ordinamenti interni; g) anche altri principi meritano un riesame, con particolare riferimento a prevenzione, precauzione e ruolo procedimentale del diritto umano all ambiente (oggi sostanzialmente carente sul piano internazionale in contrasto con la universalità propria dei diritti umani). Il diritto umano all ambiente, a scanso di equivoci, se è assoluto (cioè azionabile erga omnes), non è illimitato nel suo contenuto, dovendosi tener conto degli altri interessi pubblici che pur interessano la persona umana e della necessità di evitare sempre ogni forma di violenza, di fondamentalismo, rispettando le istituzioni secondo i principi democratici; h) il commercio internazionale (che riflette un economia attuale non ecologica) per rimanere libero ed aperto nel medio e lungo periodo come è giusto che sia merita di essere riconsiderato in rapporto all ambiente: l ambiente non è una eccezione alle regole del commercio internazionale, perché deve far parte di queste regole che sono insieme economiche ed ecologiche. Di conseguenza il WTO merita un riesame con riferimento alla problematica ambientale in sede internazionale; i) da ultimo, nel Volume, si ribadisce la compatibilità, in via di principio, tra esigenze di maggiore istituzionalizzazione ed esigenze economiche (green economy), insistendo sulla filosofia dei doveri rispetto alla filosofia dei diritti; j) una diversa impostazione del diritto internazionale inevitabilmente produce effetti anche a livello giurisdizionale. Proporre una Corte internazionale per l ambiente non è improprio, se si ritiene necessario assicurare la reale applicazione del diritto. Questa applicazione non si è rivelata possibile. Finora si è operato ex ante, sui meccanismi interni di implementazione delle singole Convenzioni. Non è possibile che gli Stati siano arbitri anche dell adempimento o meno degli obblighi assunti.

16 16 Diritto internazionale dell ambiente Il controllo giurisdizionale autoritativo, fosse pure a contenuto dichiarativo, appare assolutamente necessario. Una via possibile è quella di criminalizzare l ambiente a livello di fattispecie gravi commesse da singole persone ed in tal caso può essere utilizzata la Corte Penale Internazionale già costituita. Per l ordinaria attuazione del diritto internazionale nei confronti degli operatori economici e degli stessi Stati, occorre assicurare che la reale responsabilità possa essere fatta valere uti universi nell interesse della Comunità internazionale e delle generazioni future, da parte di tutti i soggetti coinvolti nel sistema internazionale e quindi tutti gli Stati anche se non lesi in un modo diretto nel loro specifico ambito giuridico e le persone e le formazioni sociali (con opportune cautele e filtri preventivi), oltre naturalmente le Organizzazioni internazionali. Le norme di ius cogens e quelle che stabiliscono obblighi erga omnes, si ripete, non possono non produrre effetti anche sulla giurisdizione e sulla sua natura. Quel che conta è l applicazione oggettiva del diritto internazionale in caso di violazione anche a prescindere della gravità o meno del danno ecologico e l opera di prevenzione e soluzione di nuovi conflitti (es. in tema di acqua, di sicurezza energetica, ecc.). Per l ambiente appare non realistica la situazione attuale di una giurisdizione meramente volontaria, purtroppo ancora accettata acriticamente dalla prevalente dottrina, in nome del realismo. Su questi aspetti il Volume, senza alcuna pretesa, intende favorire un dibattito più ampio ed aperto, non limitato solo agli addetti ai lavori, con un attenzione particolare ai giovani studiosi ed anche al mondo scientifico ed agli operatori economici. L Autore ringrazia il comitato scientifico dell icef e la segreteria per la documentazione messa a disposizione. Ringrazia la Dott.ssa Laura Dionisi per il prezioso aiuto offerto nella ricerca e per la correzione delle bozze.