SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO. In COLLEGIO. Nell'adunanza del 7 ottobre 2003 composta dai seguenti magistrati: dotto Rosario Elio BALDANZA

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1 I MODULARIO I I c. C..2 I N.42/CONTR/CL/O3 SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO In COLLEGIO Nell'adunanza del 7 ottobre 2003 composta dai seguenti magistrati: PRESIDENTI DI SEZIONE: CONSIGLIERI REFERENDARI: dotto Rosario Elio BALDANZA dotto Maurizio MELONI, dotto Giuseppe BELLISARIO" dotto Mario F ALCUCCI, dotto Giuseppe COGLIANDRO, dotto Antonio DE SAL Va,dotto Ruggero ANTONIETTI, dotto Angelo BUSCEMA, dotto Gaetano D'AURIA, dotto Carlo CHIAPPINELLI,, dotto Ermanno GRANELLI dotto Maria Luisa DE CARLI, dotto Gabriele AURISICCHIO, dotto Giovanni COPPOLA, dotto Mario NISPI LANDI relatore, dotto Giovanni MARROCCO; dotto Quirino LORELLI relatore, dotto Luisa D'EVOLI!..,. o I o W Q VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; VISTA l'ipotesi di accordo relativa al CCNL per il personale non dirigente del compatto degli Enti pubblici non economici per il quadriennio normativo e primo biennio economico ; UDITI" in data 3 ottobre 2003, gli esperti designati dalla Presidenza del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministero dell' economia e delle finanze, ai sensi dell'art. 47, comma 4, del d.lgs. n. 1 E;5 del 2001; VISTO' il rapporto del Nucleo tecnico "Costo del lavoro pubblico"; UDITI i relatori, cons. Mario NISPI LANDI e referendario Quirino LORELLI; f'{i1\

2 J DELIBERA ";:.,, _!;; '(:y..':;::i:/ di rila;ciare, con le motivazioni e le osservazioni di cui all'allegato rapporto, certificazione positiva per l'ipotesi di accordo in esame; \, ) --1;'"-1 I '-'".ì;;1! 1 ' v "'\ " ;:-. /!"I.. ORDINA la trasmissione della presente deliberazione, di cui costituisce parte integrante il rapporto di certificazione, all' ARAN, alla Presidenza del Consiglio dei ministri -Dipartimento della funzione pubblica, al M[inisterodell'economia e delle finanze -Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato -Ispettorato Generale per gli Ordinamenti del Personale e al Comitato di settore del Comparto Enti pubblici non economici. I RIlatori Il Presidente Preso di Sez. Rosario Elio Baldanza PER COPIA CONFORME ALL' ORIGINALE DALL,A SEGRETERIA DELLE SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO ROMA. 2 3 OTT GENTE orza) \..

3 RAPPORTO DI CERTIFICAZIONE Ipotlesi di CCNL per il personale non dirigente del com parto degli enti pubblici non economici, quadriennio normativo e biennio economico r, sottoscritta in data 12 giugno 2003 e trasmessa alla Corte dei Conti in data 23 settembre L'ipotesi di accordo all'esame è la prima concernente comparti di contrattazione collettiva non statale sottoscritta nella vigenza delle modifiche introdotte dalla legge 448/2001 al procedimento di contrattazione. Tali modifiche normative, volte a garantire omogeneità ai trattamenti del personale, ad evitare rincorse alariali, e a tenere sotto controllo la compatibilità economica degli incre:menti retributivi, stabiliscono che per i comparti di contrattazione non statali le parti pubbliche debbano comunque, attenersi, anche in sede di contrattazione integrativa, ai principi e ai criteri definiti dal Governo per i rinnovi contrattuali del personale dipendente da amministrazioni statali. Ai Comitati di settore, inoltre, viene demandato il compito di provvedere alla quantificazione delle risorse nece:sarie, termine quest'ultimo che va inteso non solo come mera indicazione dell'e:ntità complessiva delle disponibilità economiche, ma anche e soprattutto come verifica della sostenibilità degli oneri derivanti dai contratti in corso di stipula. 2. La legge finanziaria per il 2002 introduce, inoltre, un esame congiunto sul testo dell'ipotesi, sottoscritto da parte del Comitato di settore e del Presidente del consiglio dei ministri. L'esito di tale esame, pur lasciando al comitato la decisione final: sulla opportunità o meno di procedere alla stipula, esclude ogni concorso statale alla copertura delle spese connesse con disposizioni sulle quali siano state forml1late specifiche osservazioni e rilievi. Coercntemente con le disposizioni di cui sopra, l'ipotesi di accordo in esame ricalca, allora, la struttura del contratto relativo al comparto ministeri, sia con riferimento all'impianto normativo, sia per quanto attiene al calcolo dell' clinrnontare complessivo degli oneri. 3. Una volta istituito, con il precedente contratto normativo, il nuovo sistema di classificazione del personale per aree, la parte normativa dell'ipotesi di accordo all'esame è estremamente snella, limitandosi a talune precisazioni ed alla introduzione di una serie di istituti di notevole valenza sul piano generale, quale la normativa in materia di molestie- sessuali e di mobbing, peraltro non rilevanti in sede l:li certificazione di compatibilità. 4. Con riferimento alla struttura della retribuzione, l'ipotesi all'esame, in analogia con um indirizzo generale per la contrattazione, già trasfuso nell' accordo nazionale per il personale dei ministeri, prevede il conglobamento dell'indennità integrativa speciale nello stipendio, con la conseguente necessità di destinare quota parte delle risor5:e a fronteggiare gli oneri derivanti dall'inclusione del predetto emolumento '),

4 anch,e nel calcolo della indennità di anzianità (istituto che, nel comparto pubblici non economici, ha la stessa funzione della indennità di fine rapporto). 5. Con riferimento alla quantificazione delle risorse disponibili per la contt'attazione, l'ipotesi all'esame conferma la percentuale del 5,66% del monte salari da destinare alla copertura degli istituti contrattuali, percentuale identica a quella già presa in considerazione per il compatto Ministeri e frutto. di un complesso procedimento, diffusamente illustrato dall' Aran nella scheda tecnica, già valutato da queste Sezioni riunite nel rapporto di certificazione relativo al contratto collettivo per il personale non dirigente dei Ministeri. 6. Senza quindi entrare nel merito di complesse scelte politiche, resta peraltro la co:nsiderazione di fondo che per il precedente biennio economico era prevista un incremento in percentuale minore della massa salariale (4,2%), pur all'interno di uno scenario macroeconomico in cui si ipotizzava un tasso di crescita dell' (conomia e del prodotto interno lordo decisamente superiore alle più reali;tiche previsioni contenute negli ultimi documenti di programmazione economica e finanziaria. 7. Con riferimento alla attendibilità delle quantificazioni, va preliminarmente osservato che la percentuale di incremento del 5,66% viene calcolata partendo da una retribuzione media, quantificata, dallo stesso Comitato di settore, in ,73 euro. Nella relazione tecnica non viene data adeguata dimostrazione della meto,dologia con la quale si è ricavato il predetto valore. Si tratta, infatti, in coere:nza con l'entrata in vigore della normativa richiamata al punto l) di un calcolo effettuato autonomamente dal Comitato di settore, cui partecipano i Presi,denti dei maggiori enti del comparto, che differisce, in parte, dalle rilevazioni della Ragioneria generale dello Stato. 8. Partendo, infatti, dai dati contenuti nel conto annuale 2000 e applicando agli importi relativi le percentuali di incremento dell'ultima tornata contrattuale, la retrib,uzione media del personale del comparto risulta di poco inferiore, e pari a euro. Dall'esito dell'incontro avuto con gli esperti e da colloqui informali con l' Aran, la predetta differenza deriverebbe dalla diversa metodologia con la quale i principali enti del Comparto calcolano la retribuzione dei propri dipendenti rispe1:to a quella adottata dalla Ragioneria e, soprattutto, da valutazioni più aggictrnate che gli enti sono in grado di compiere circa l'effettiva distribuzione del personale nelle diverse qualifiche, anche a seguito dei nuovi inquadramenti avvenuti in esito alla precedente contrattazione. E' di tutta evidenza, peraltro, la neceìsità che la determinazione della retribuzione media di riferimento sia il risultato di una metodologia condivisa da tutti gli attori del procedimento di certificazione, giacché tale dato rappresenta l'indispensabile punto di partenza per il calcolo degli.oneri, e una sua eve1}tuale sovrastima si ripercuoterebbe immdiatamente sulla stessa quantificazione delle risorse disponibili per la contrattazione. 9. L'accurata istruttoria condotta dal nucleo tecnico, operante presso queste Sezioni riunite/ha ulteriormente evidenziato che nel calcolo della quantificazione degli oneri la scheda tecnica dell' ARAN, nel calcolare gli aumenti medi derivanti dal contratto in esame, fa riferimento a dati che non tengono conto dei nuovi 4

5 inquadramenti del personale in posizioni economiche superiori awenuti in contr'attazione integrativa in esito alla precedente tornata contrattuale. lo. Lo scorrimento del personale ha determinato, in sostanza, una notevole diminuzione delle presenze nelle posizioni economiche iniziali di ciascuna area. In parti(olare, dai dati provvisori relativi al conto annuale 2001, risulta una mobilità dalla posizione C2 verso le qualifiche più alte, che avrebbe interessato circa unità. Ne consegue che anche il calcolo degli oneri riportato nella scheda tecnil:a (tabella 3) risulterebbe sottostimato, con una differenza di 1,13 milioni di euro per il 2002 e di 2,19 milioni di euro a regime.. Il. A tale riguardo, devesi ancora rilevare la necessità che, in sede di quanl:ificazione degli oneri, si tenga conto non solo della presumibile entità complessiva del personale ma anche della distribuzione nelle varie qualifiche, specie allorché nel periodo di riferimento si siano verificati rilevanti fenomeni di mobilità. 12. La Presidenza del consiglio dei ministri, in sede di esame dell'ipotesi di accordo, aveva formulato specifiche osservazioni su una serie di norme e istituti contrattuali. Il Comitato di settore, con verbale del , ha preso atto delle prede:tte raccomandazioni ravvisando, peraltro, l'opportunità di teneme conto in sede di attuazione del contratto, senza operare, di conseguenza, una formale riape1rtura delle trattative per la modifica del testo sottoscritto. Tale convinzione è stata condivisa dall' Aran che, con nota del indirizzata al Dipartimento della funzione pubblica, ha espresso l'opinione di trasmettere alla Corte dei conti per lal certificazione il testo dell' accordo nella versione originaria. 13. La prima delle predette riserve riguarda le procedure di controllo sulla comp,atibilità dei costi della contrattazione integrativa (art. 4, comma 3 del contr:9.tto). Già in sede di certificazione del contratto per il comparto Ministeri, queste Sezioni riunite avevano richiamato l'attenzione dell' Aran sulla necessità di un esplicito riferimento alla procedura prevista dall'art. 39 della legge 449/97 e successive modificazioni. L' Aran aveva dato atto che, nella specie, la formulazione del testo contrattuale non era del tutto precisa, ma che, tuttavia, sulla base di una analisi completa del testo e, soprattutto, in relazione alla mancata inclu;ione della normativa citata tra le norme da disapplicare, fosse possibile addivenire ad una corretta interpretazione della normativa contrattuale. I rapprlesentanti del Ministero dell'economia -RGS hanno, per parte loro, confermato che la contrattazione integrativa continuerà ad essere sottoposta a verifica secondo la procedura prevista dal citato art. 39. Ai fini di un definitivo chiarimento, sarebbe peraltro opportuno che la norma contrattuale venisse modi:ficata al fine di non dar luogo ad interpretazioni contrastanti e inserita nelle ipote;i di accordo ancora da sottoscrivere La Presidenza del Consiglio ha espresso inoltre l'avviso, in riferimento all'art. 25, commi 2 e 3, della ipotesi di accordo, che sia data interpretazione restrilttiva all'art. 4, comma lo, del precedente contratto collettivo. Si tratta di una norma. ritenuta, per taluni aspetti, eccessivamente permissiva, in quanto consente agli enti, senza limiti predeterminati, l'integrazione dei diversi fondi per l'incremento della produttività in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati all'accrescimento dei livelli qualitativi e quantitativi 5

6 '})) '- f lo.! \ dei s(rvizi. Sul punto, il Comitato di settore ha ritenuto sufficiente la della raccomandazione a tutti gli enti interessati, affinché tengano conto oppolrtunità di una interpretazione restrittiva in sede di contrattazione integrativ- Al rijardo va precisato che la fattispecie riguarda l'interpretazione di una norma tuttora vigente del vecchio contratto collettivo e che, quindi, la raccomandazione non è strettamente correlata ad istituti introdotti con il contratto all'esame. /o/t 15. La Presidenza ha chiesto, altresì, lo stralc:io dall'accordo della dichiarazione congiunta numero 2, concernente l'impegno delle parti a inquadrare il personale addetto ai servizi di portierato, custodia e vigilanza degli immobili di proprietà degli enti previdenziali, successivamente dimessi, nella posizione economica Al con i:ntegrale applicazione della relativa disciplina giuridica ed economica. Ciò in quan1:0 il predetto inquadramento non troverebbe, al momento, adeguata copertura. 16. Al riguardo va sottolineato che l'art. 43 comma 19 della legge n.388/2000 avevl disposto che il predetto personale restasse alle dipendenze degli enti intere:ssati, provvedendo a coprire l'onere derivante dalla corresponsione dello stipendio all'epoca in godimento. Il predetto personale, quindi, al momento si trova in una situazione per taluni aspetti ibrida, giacché, pur adibito a funzioni diver:se in relazione alla dismissione degli immobili e alla soppressione del servi.io di portierato, percepisce, a totale carico del bilancio degli enti, il precedente trattamento economico calcolato sulla base del contratto di diritto privalto concernente la specifica categoria. L'onere da coprire sarebbe dunque pari alla differenza fra tale trattamento e quello della qualifica Al del contratto collettivo all'esame. Al momento non è chiaro il valore vincolante o meno della predetta dichiarazione congiunta che sembra rinviare ad un successivo accordo nego.iale. In quella sede, allora, dovrebbe essere affrontato il problema della copertura degli oneri relativi. Al di là di quanto ora accennato, resta aperto il problema principale, non preso in considerazione da questa ipotesi di accordo, relativo alla effettiva riqualificazione del personale in questione ed alla conse:guente possibilità di un utile inserimento nell' organico degli enti. 17. La Presidenza del Consiglio, infine, ha chiesto espressamente di compiere una "erifica circa la effettività della copertura con le risorse quantificate nella relazione tecnica, pari a 12,79 milioni di euro, dell'incremento nella indennità di anzianità da corrispondere al personale che cessa dal servizio, in connessione con il conglobamento della IIS nello stipendio. 18. Al personale collocato a riposo, infatti, l'indennità di anzianità, calcolata comp,rendendo anche l'ns, viene liquidata, come del resto avviene per il comparto Ministeri, con riferimento all'intero periodo di vita lavorativa, mentre la relativa maggior trattenuta può essere effettuata solo a partire dall'inizio di vigenza del contr:a.tto all'esame..in altri termini, a fronte della necessità di corrispondere al personale che cessa dal servizio a partire dall'esercizio in corso l'incremento della indennità di anzianità rapportato a tutti gli anni di servizio ( al massimo 40), CiasC1Jn Ente può disporre come liquidità immediata dell'importo di un solo anno di mlggior contributi, ma riferito all'intero personale in servizio. Per raggiungere un punto di equilibrio è necessario allora che, in ciascun anno il tasso di cessazione del personale si attesti su una percentuale che non superi 1/40 del personale in servizio. 6

7 ..:,:,-;.r::,;'i. /.{-;;:"6-E:1-':;"..;/" Dai dati del conto annuale 2000 e da responsabili affermazioni da dell' Aran e degli esperti, la percentuale del personale che annualmente collocato a riposo si attesta su valori intono al 2,5% corrispondente, quindi, al-"':-- punto di equilibrio in precedenza calcolato. Il problema per gli enti pubblici non economici si pone, peraltro, in maniera diversa rispetto a quanto accade nel compatto ministeri. Infatti, ai sensi della legge 70/1975, l'indennità di anzianità è a totale: carico dei bilanci degli enti, mentre, come è noto, per i dipendenti delle amministrazioni statali provvede l 'INPDAP. Di qui la necessità, avvertita dalla Presil:lenza, di una analisi più rigorosa, giacché non si tratta di verificare la tenuta del sistema previdenziale nel suo complesso ma, immediatamente, fin dal priino anno di entrata in vigore dell' accordo, l'equilibrio dei bilanci degli enti interessati L' Aran e il Comitato di settore, comunque, hanno dato atto dell' e:ffettuazione delle necessarie verifiche e la relazione tecnica è stata integrata con una responsabile affermazione sul punto.. "-j "" -AJt O Sotto il profilo della compatibilità finanziaria, la relazione illustrativa contiene, per la prima volta, in connessione alle modifiche normative citate al punto 1), considerazioni e valutazioni sulla sostenibilità degli oneri, desunte da una analisi dell' andamento dei bilanci dei principali enti del comparto i cui Presidenti, del resto, fanno parte del comitato di settore. Al riguardo, il capitolo 3 della citata relazione tecnica, opportunamente intitolato "sostenibilità finanziaria", prende in considerazione una significativa batteria di indicatori concernenti l'incidenza degli oneri per il personale sulla spesa complessiva dell'ente e sul totale delle spese correnti. Si è provveduto, inoltre, alla verifica del rispetto di quant:o disposto dal recente DPR 98/2003 che prevede l'iscrizione in un apposito capitolo di bilancio denominato "Fondo speciale per i rinnovi contrattuali"delle somme presumibilmente necessarie a fronteggiare gli oneri delle contrattazione. 21. Con riferimento alla compatibilità economica, la percentuale di crescita del 5,66 è analoga a quella prevista nelle ultime leggi finanziarie per i rinnovi contrattuali delle amministrazioni statali. Va precisato, al riguardo, che quota parte della predetta percentuale viene impiegata in connessione con il conglobamento dell 'lls nello stipendio e, quindi, non appare destinata a produue immediati effetti inflattivi, non trattandosi di aumenti retributivi. 22. Questa Corte deve, peraltro, ancora una volta, registrare una scelta di fondo della contrattazione di utilizzare gran parte delle risorse dei diversi fondi per i trattamenti accessori, che avrebbero dovuto essere destinate a promuovere la produttività dei dipendenti, per incrementi della componente fissa della retribuzione ed in particolare per fronteggiare gli oneri connessi con la introduzione dell'indennità di ente. Tale tendenza generale è in evidente contrasto con lj indicazioni espresse dal Comitato di settore del comparto in questione nei pareri. dell' e dell' Il , anche se, nel caso in esame, nqn si detennina uno sforamento della quota di incremento complessivo del 5,66% di cui sopra. 23. La destinazione di quote significative del fondo ad operazioni finalizzate all'incremento della retribuzione fissa non garantisce alcun miglioramento o recupero dell'efficienza, efficacia e produttività delle amministrazioni pubbliche del compatto, riproducendo di fatto la prassi più volte censurata di distribuzione a pioggia di risorse, non legate al merito dei singoli dipendenti. 7

8 ( -...O" -1\..1 -i ;ij Il:;', 24. In particolare l'istituzione di una nuove voce stipendiale avente natura e continuativa, quale l'indennità di ente, di cui all'art.26 dell'ipotesi di accordo in questione, seppur si colloca nella logica di scelte negoziali tra le parti, sulle quali non vengono in questione problemi legati alla compatibilità economica e finanziaria della fatti specie, necessita di essere contemperata con il prioritario obiettivo, più volte enunciato e ribadito nelle direttive e raccomandazioni provenienti tanto dal Governo quanto dai Comitati di settore, di incentivare e rivalutare il merito e la produttività dei singoli lavoratori. 25. Inoltre l'ipotesi di accordo, nella parte in cui sottrae alla contrattazione collettiva decentrata l'utilizzo del fondo per i trattamenti accessori, attraverso un sostanziale depauperamento dello stesso dovuto alla destinazione immediata e vincolante da parte della contrattazione nazionale di una quota pressoché assorbente al pagamento di emolumenti a carattere fisso e continuativo, comprime i margini di trattativa delle singole atnrninistrazioni, fenomeno che queste Sezioni Riunite hanno già segnalato e valutato negativamente (Del. 33/2000 C.L. del ). 26. Perplessità suscita infine la disposizione contenuta nell'art. 25 comma 5 che facoltizza, in via eccezionale per una sola volta, gli enti del comparto a promuovere iniziative di riqualificazione professionale intese a ricollocare parte del personale in servizio nell' area A verso l'area B, con oneri a carico del fondo per i trattamenti accessori. Quanto sopra, in contrasto con quanto disposto dall'art. 19 della legge 448/1999, successivamente confermato dall'art. 16 della legge 448/2001 che espressamente esclude la possibilità di finanziarie con risorse dei fondi unici di amministrazione la mobilità verticale. 8