La Pac dopo il 2014: obiettivi, strumenti e problematiche

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1 La Pac dopo il 2014: obiettivi, strumenti e problematiche Roberto Pretolani Dipartimento di Economia, Management e Metodi Quantitativi Università degli Studi di Milano Cremona, 26 ottobre 2012

2 Le riforme della PAC Riforma Mac Sharry Agenda Riforma Fischler Health check Europa

3 Un completo cambiamento del sostegno Budget PAC in miliardi di euro (correnti)

4 Ma con risorse decrescenti Budget PAC in miliardi di euro (costanti 2007)

5 Il bilancio dell UE e il peso della PAC La Pac ha una buona immagine, ma servono risorse per altre politiche. (2011) 41% 1% 6% 6% 1% 37% C oes ione C ompetitività P olitica agricola P es ca e ambiente C ittadinanza P olitica es tera 9% Amminis trazione Nella proposta di bilancio UE del 29 giugno 2011 la percentuale della PAC dovrebbe scendere dal 40% del 2013 al 34% nel 2020

6 Le motivazioni della riforma Nella comunicazione 672 del 18/10/2010 della Commissione si legge: «La PAC è chiamata ad affrontare una serie di sfide che costringono l'ue a fare scelte strategiche per il futuro a lungo termine del settore agricolo e delle zone rurali» Da qui «la necessità che la futura PAC continui ad essere una politica comune forte, imperniata su due pilastri» L UE sembra, quindi, puntare ancora sulla PAC e le dedica fino al 2020 risorse quasi invariate a prezzi correnti (ma -12,5% a prezzi 2012). Ciò non era scontato e non è indifferente nel contesto della crisi finanziaria ed economica che stiamo attraversando. Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

7 La dotazione finanziaria (Milioni euro) UE Media Totale Var.% /2014 Mercati ,5% Aiuti diretti ,7% Sviluppo rurale ,3% TOTALE ,5% Mercati 5,5% Aiuti diretti 70,5% Sviluppo rurale 24,0% TOTALE 100,0% 4,4% 71,4% 24,2% 100,0% L Italia subisce la redistribuzione degli aiuti tra Stati membri dell UE, con perdita del 7% (5,9% per PE) Francia -3%, Germania -4%, Spagna -1,3%, Regno Unito +0,4% Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale ITALIA - AIUTI DIRETTI ,5% ,5% ,5% ,6% Var.totale ,9%

8 Gli obiettivi strategici della riforma Il COM 672 identifica tre obiettivi strategici: a) Preservare il potenziale di produzione alimentare dell'ue secondo criteri di sostenibilità, al fine di garantire la sicurezza dell'approvvigionamento alimentare a lungo termine per i cittadini europei e contribuire a soddisfare la domanda mondiale di prodotti alimentari, che secondo le stime della FAO dovrebbe crescere del 70% da qui al b) Sostenere le comunità agricole, che forniscono ai cittadini europei una grande varietà di derrate alimentari di pregio e qualità, con una gestione attiva del territorio e delle risorse naturali. c) Preservare la vitalità delle comunità rurali, per le quali l'agricoltura costituisce un'attività economica importante in grado di creare occupazione locale. Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

9 I pagamenti diretti: finalità e modalità Finalità: Ridistribuzione, riformulazione e migliore orientamento del sostegno Redistribuzione basata su criteri economici e criteri ambientali agli «agricoltori attivi» Proposta di regolamento COM 625/3 del 12/10/2011: 5 componenti: - Pagamento di base - Componente ecologica, «greening», «inverdimento» - Aiuto ai giovani agricoltori - Sostegno aggiuntivo per le zone con vincoli naturali - Aiuto accoppiato Regime semplificato per i piccoli agricoltori Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

10 Condizionalità Semplificata Finalizzata cambiamenti climatici Nuove modalità dei pagamenti diretti Degressività e Capping (tutte le voci eccetto il Greening) Pagamenti accoppiati Quasi tutti i settori Fino al 5% o al 10% del budget, con scelta degli Stati Membri Fino al 2% del budget < 40 anni Aiuto alle aree svantaggiate Per le aree con vincoli naturali Fino al 5% del budget nazionale (facoltativo) Pagamenti per giovani agricoltori Per 5 anni, +25% del PB Nuovi insediamenti Piccoli agricoltori Semplificazione di domande e controlli Pagamento forfetario determinato dagli SM Inizio dal 2014 Fino al 10% del budget Diversificazione colture Foraggere permanenti Aree ecologiche 7% Pagamento verde Greening Minimo 30% del budget Obbligatorio per PB Facoltativo per PE Pagamento di base Soglia 3 ha (5 ha PE) Valore unico nazionale o regionale per ettaro Regioni e criteri scelti dagli Stati Membri Nuovi titoli dal 2014 Definizione di attività agricola Definizione di agricoltore attivo 10

11 Modalità attuative dei pagamenti diretti La proposta di regolamento appare complessa e, in alcuni passaggi, scritta male e di difficile applicazione. Vi sono norme «orizzontali» ed altre specifiche per ciascuna delle cinque componenti. Viene inoltre lasciata una (limitata) scelta agli stati membri su come applicare le norme: Es: - uso di massimale nazionale o regionalizzato - suddivisione massimale tra componenti - sostegno zone svantaggiate facoltativo - sostegno accoppiato facoltativo con scelta % Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

12 Le norme orizzontali Revoca dei diritti storici (31/12/2013) e nuova assegnazione di diritti nel 2014 (entro il 15 maggio) Assegnazione diritti solo ad agricoltori «attivi» Era una delle norme più attese, per limitare gli aiuti al reddito dei soli agricoltori: la montagna ha partorito il topolino: non riceveranno aiuti coloro che dai premi Pac ricaverebbero meno del 5% del reddito totale, con esenzione sotto i euro di premi (si rischia da euro di reddito in su!!) Livellamento degli aiuti (capping) Anche in questo caso scarsi effetti: il prelievo inizia oltre i euro di PUA al netto dei salari Esclusione micro-aziende Inferiori a 0,50 ettari oppure a 400 euro di aiuti Regime semplificato per «piccoli» agricoltori Al di sotto di 3 ettari (o 5) di superficie premiabile sarà concesso un PUA forfettario omnicomprensivo tra 500 e 1000 (1500) euro totali Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

13 Il pagamento di base Il pagamento di base (sostegno al reddito) sarà dato agli agricoltori in funzione delle loro superfici «ammissibili», cioè alla SAU + le superfici ritirate dalla produzione e rimboschite nell ambito del PSR. La stima è circa 12 milioni di ettari in Italia e in Lombardia. Il valore dei titoli sarà inizialmente stabilito in parte su base storica e progressivamente ravvicinato: nel 2019 sarà uguale per ogni ettaro «nazionale» o «regionale». Una prima stima indica che il valore medio «nazionale» sarebbe vicino a 150 euro/ettaro, mentre una «regionalizzazione» amministrativa per la Lombardia potrebbe portare il valore a 240 euro/ettaro. Tale valore andrà moltiplicato per la superficie ammissibile dell azienda e soggetto alle norme «orizzontali» Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

14 Caratteristiche del database utilizzato per le simulazioni Per stimare gli impatti della riforma è stato costruito un database basato sui dati SIARL 2010 che comprende tutte le aziende lombarde, le loro caratteristiche strutturali e produttive, i premi ricevuti per categoria. Le simulazioni sono state svolte prefigurando la situazione di aiuti Situazione 2013 Con premi di cui escluse Senza premi - di cui escluse Campione Var % 2019/ 2013 Aziende ,3% SAU ,6% Sup. abbinata Sup.ammissibile ,3% PUA (.000 euro) ,0% Reddito Netto (RN) ,4% SAU/azienda 16,74 24,27 0,27 4,33 0,21 19,71-18,8% PUA / azienda ,6% PUA / ettaro premiato 514,46 697, ,10 0,00 0,00 515,42-26,1% RN/ azienda ,5%

15 Situazione dei pagamenti 2013 in Lombardia Nell ultimo anno di applicazione dell health check i premi ammonteranno a 495 milioni, ottenuti da 35 mila aziende e da 709 mila ettari di superfici abbinate. Il premio medio 2013 per ettaro abbinato è circa 700 euro, pari al 22,6% del reddito aziendale, mentre su tutti gli ettari di SAU lombarda il sostegno è pari a 515 euro e al 20,1% del reddito. PUA 2013 Totale Per azienda Per ettaro con premi senza senza Totale con premi premi premi Totale Aziende SAU (ha) ,27 7,11 19, Sup.selezionata (ha) ,08 0, Valore titoli Superficie ,81 454,37 Titoli condiz. particolari ,96 15,49 Pag.accoppiati ,38 57,19 Art Totale lordo ,32 560,43 Modulazione ,91-45,01 Totale pagamenti ,41 515,42 Reddito netto 2013 ( ) % Pagamenti/reddito 20,1% 22,6% 20,1% 27,4% 20,1% Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

16 Ipotesi di utilizzo del massimale in Lombardia La proposta di regolamento prevede che gli aiuti siano suddivisi in 6 componenti, di cui 3 determinate a livello nazionale (2 obbligatorie) e 3 a livello regionale o nazionale (premio base, greening, zone svantaggiate). Gli importi di tutte le componenti dovranno essere progressivamente ravvicinati fino ad essere uguali per ciascun ettaro entro il Per le simulazioni sono state scelte le percentuali di massimale da attribuire alle 6 componenti, e sono stati calcolati i relativi importi unitari utilizzati nel corso delle stime. Ipotesi ripartizione budget Massimale % budget Ettari (000) Premio/ha Premio reg Massimale Italia % ,13 Piccoli agricoltori ,5% ,70 Giovani agricoltori % ,93 Aiuti accoppiati % Zone svantaggiate % ,01 57,00 Massimale residuo ,5% ,05 Quota Lombardia ,8% ,65 Premio base ,8% ,39 241,10 Greening ,2% ,67 155,55 Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

17 Effetti del livellamento degli aiuti Gli effetti del livellamento degli aiuti sono stati stimati prima di quelli derivanti dall applicazione delle componenti. Nel 2014 il numero di aziende premiabili dovrebbe crescere del 36%, e la superficie di 250 mila ha (+35%) sia per l ingresso delle nuove aziende sia per l estensione dei premi a tutte le superfici di quelle già premiate. Grazie alla scomparsa della modulazione i premi e il reddito medio per ha rimarrebbero quasi invariati, ma con effetti diversi tra aziende oggi incluse ed escluse. PUA 2019 Totale Per azienda Per ettaro LIVELLAMENTO con premi senza senza Totale con premi 2013 premi premi Totale Aziende e SAU Sup.abbinata Sup.premiabile ,53 7,27 19, Totale pagamenti ,20 513,29 513,21 Reddito netto ( ) Variaz. % pagamenti -0,4% -10,1% -0,4% -0,4% Variaz. % reddito -0,1% -2,3% 17,7% -0,1% -0,1% % Pagamenti/reddito 20,1% 20,8% 15,0% 20,1% 20,8% 20,1%

18 Stima degli effetti della riforma in Lombardia Mentre il semplice livellamento degli aiuti avrebbe impatti medi modesti, la suddivisione dei premi per componenti porterebbe a una riduzione dei premi globale di 63 milioni con massimale «regionalizzato» e di 207 (63+144) con massimale indiviso nazionale. In percentuale -13% e -42%. A tali perdite va aggiunto l effetto sul reddito dei mancati redditi dei terreni da destinare ad aree ecologiche, stimato pari a 80 milioni. Gli effetti globali sul reddito varierebbero tra 145 e 289 milioni (-5,9% -11,8%), corrispondenti a euro/ettaro e euro/azienda. Campione Stime effetti PUA RN PUA/HA RN/HA Situazione al , Effetto livellamento , Effetto componenti , Effetto aree ecologiche , Effetto totale ,52-151,02 Effetto totale % -13,1% -5,9% -13,1% -5,9% Effetto massim.nazionale , Effetto % -42,3% -11,8% -42,3% -11,8%

19 Il concetto del greening Dalla relazione che precede la proposta di regolamento: «È necessario che l'agricoltura e le zone rurali si adoperino con impegno ancora maggiore per conseguire le mete ambiziose a livello di clima, energia e strategia per la biodiversità, contemplate dall'agenda Europa La gestione del territorio è affidata principalmente agli agricoltori e ai silvicoltori: per questo sarà necessario concedere loro un sostegno per incitarli ad adottare e a conservare sistemi e pratiche di coltivazione particolarmente indicati per conseguire obiettivi ambientali e climatici, che costituiscono un tipo di servizio pubblico di cui i prezzi di mercato non tengono affatto conto» E il concetto della produzione di beni pubblici. Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

20 Il concetto del greening «Questa riforma accelera il processo volto a inglobare nella PAC gli aspetti ambientali, introducendo una forte componente di inverdimento nel primo pilastro affinché tutti gli agricoltori dell'unione europea che ricevono il sostegno vadano oltre gli obblighi di condizionalità e svolgano quotidianamente un'azione benefica per il clima e per l'ambiente» «D'ora in poi il 30% dei pagamenti diretti sarà collegato all'inverdimento, il che garantirà che tutte le aziende svolgano un'azione benefica per il clima e l'ambiente» Inizialmente sembrava che il greening fosse obbligatorio per gli stati ma facoltativo per gli agricoltori, con premi per interventi ambientali semplici, generalizzati, non contrattuali e annuali Dipartimento di Economia e Politica Agraria, Agroalimentare e Ambientale

21 Proposte COMAGRI sul greening Nella proposta di regolamento della COM il greening è condizione obbligatoria per ottenere il premio base. Ad eccezione delle aziende con agricoltura biologica Gli obblighi del greening sarebbero 3: 1. Mantenere le superfici a foraggere permanenti presenti nell azienda; 2. Diversificare le colture (se la superficie a seminativi >3 ha): 1. avere 3 colture diverse (1 a max. 70%, 3 a min. 5%), a meno che: 1. tutti i seminativi siano destinati a riposo; 2. tutti i seminativi siano destinati a foraggere avvicendate; 3. tutti i seminativi siano destinati a colture sommerse (es. riso). 3. Destinare come minimo il 7% della superficie ammissibile (meno foraggere permanenti) ad aree di interesse ecologico (terreni lasciati a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, fasce tampone e superfici oggetto di imboschimento PSR).

22 Il greening: i problemi I problemi sono almeno due: 1) La «diversificazione» Secondo gli estensori degli studi di impatto è adottata in subordine alla rotazione, che darebbe benefici ambientali maggiori ma non è facilmente applicabile. E allora: obbligo, se i seminativi superano 3 ha, a seminare tre diverse colture, con le eccezioni appena viste. La prima non deve superare il 70%, la terza almeno il 5%. N.B. Manca la definizione di coltura: mais da granella e silomais sono la stessa o due diverse? Il silomais è considerata foraggera o cereale? Le foraggere sono definite come superfici a seminativo interamente utilizzate per la produzione di erba (seminata o spontanea)

23 Il greening: i problemi 1) La «diversificazione» SI: se il 100% delle superfici e utilizzato per colture sommerse (riso) o il 100% per foraggere. NO: se un azienda ha 50% di riso e 50% di foraggere SI: se un azienda coltiva mais, frumento e orzo NO: se un azienda coltiva soia ed erba medica o solo soia Problemi per le aziende di media dimensione 3-20 ha. Ad oggi aziende lombarde per circa ettari sarebbero escluse da tutti i premi, pari a 132 milioni di euro. In ogni caso la diversificazione non può essere imposta con criteri così rigidi.

24 Il greening: i problemi 2) Obbligo di destinare il 7% della superficie a seminativi e colture arboree a «aree di interesse ecologico» E la reintroduzione mascherata del set-aside, tolto nel 2008 per aumentare la produzione di alimenti. Piccole aree isolate a set-aside, siepi e filari, ecc. non hanno alcun senso per la tutela della fauna e la conservazione della biodiversità (lo dicono i biologi) L obbligo viene esteso anche ad aziende che in passato non erano soggette (meno di ha, con arboree) Stima Lombardia: nuovi ettari di set-aside già esistenti= ettari sottratti alla produzione, quasi tutti in pianura, con il 60% delle aziende coinvolte, e una perdita di reddito stimata pari a 80 milioni di euro.

25 Considerazioni sul greening Come si concilia questa sottrazione di produzione e di reddito con la necessità di «preservare il potenziale di produzione alimentare dell'ue»? In un mondo dove ci sono oltre 800 milioni di affamati e i prezzi dei prodotti alimentari sono crescenti è giusto che l Europa produca il 5% in meno? Perché gli agricoltori devono pagare (minore reddito) per produrre beni pubblici a favore della collettività che già oggi non sono remunerati? Le aziende intensive vegetali (viticole, frutticole) rinunceranno al 7% della loro SAU (già scarsa) per chiedere premi pari, se va bene, a euro per ettaro? Se tutto il massimale nazionale non viene speso l unica che ci guadagna è l UE.

26 Proposte sul greening RL Parlamento UE Renderlo facoltativo per gli agricoltori e/o Semplificare le norme sulla diversificazione Alzare la soglia minima da 3 a ha no <5, rid <20 ha Ridurre a 2 le colture per le aziende <10-20 ha SI, <20 ha Considerare come terza coltura le aree ecologiche Introdurre le leguminose tra le colture esenti Ammesse AE Esenti se destinate a foraggere+riso+leguminose+set-aside Margini di tolleranza nelle percentuali NO SI Rivedere l obbligo delle aree ecologiche Escludere dalla superficie le colture arboree Ridurre la percentuale di obbligo dal 7% al 5% SI NO Permettere il trasferimento di obbligo tra aziende NO SI

27 Le tappe della riforma 3 marzo 2010 Pubblicazione del documento Europa 2020: una strategia per la crescita intelligente, sostenibile e inclusiva 17 giugno 2010 Il Consiglio europeo dei capi di Governo dell Ue ha adottato la Strategia Europa luglio 2010 Conferenza europea a Bruxelles sul futuro della Pac 19 ottobre 2010 Comunicazione Commissione sul futuro delle politiche comunitarie e sul bilancio novembre 2010 Comunicazione della Commissione sul futuro della Pac 29 giugno 2011 Proposte legislative bilancio ottobre 2011 Proposte legislative della Commissione sulla nuova Pac dicembre 2012?? Approvazione proposte emendamento PE fine 2012?? Approvazione budget UE Giugno 2013?? Approvazione riforma PAC 1 gennaio 2014? Entrata in vigore della nuova Pac

28 Il nuovo processo decisionale UE

29 Stime conseguenze in Lombardia La riforma allarga il sostegno a tutte le aziende e le superfici lombarde (+35%) Il sostegno globale sarà inferiore: minimo 65 milioni, massimo 209. In percentuale da -13% a -42% Spostamento del sostegno da pianura a montagna, da grandi a piccoli, tra settori produttivi Ritiro dalla produzione di ha per aree ecologiche Forti vincoli alle scelte aziendali (diversificazione) Effetti sulla produzione: minimo -100 milioni (-1,5%) Effetti sul reddito tra -145 e -289 milioni (-5,9% -11,8%), pari a euro/ettaro e euro/azienda Risultati scarsi sulla concentrazione dei premi e quasi nulli sulla concentrazione dei redditi

30 Alcune proposte Semplificare l impianto della riforma: troppe componenti e troppe percentuali rigide Rendere più flessibile e sussidiaria l attuazione: adattamento alle realtà locali Modificare profondamente le norme sul greening: Renderlo facoltativo Cambiare o semplificare le norme sulla diversificazione Rivedere l obbligo delle aree ecologiche Premiare chi produce beni pubblici ambientali Orientare il sostegno da un lato ai veri produttori e dall altro ai territori a rischio di abbandono, in sinergia con il nuovo programma di sviluppo rurale