2.1 ANALISI DELLE RISORSE E DEGLI IMPIEGHI DEL BILANCIO

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1 2.1 ANALISI DELLE RISORSE E DEGLI IMPIEGHI DEL BILANCIO L evoluzione del bilancio pubblico da sintesi di valori solo monetari a strumento di governo e di realizzazione delle politiche per il raggiungimento degli obiettivi individuati nel Programma amministrativo, ha sensibilmente modificato il processo di acquisizione e impiego delle risorse, facendo assumere alle relative fasi dalla programmazione alla rendicontazione, attraverso la previsione, gestione e controllo del bilancio una più spiccata centralità. Una centralità richiesta anche dalle crescenti difficoltà che, nell ultimo periodo, hanno contrassegnato l attività di programmazione delle Province, destinatarie di numerose funzioni trasferite dallo Stato (in materia di mercato del lavoro, di energia, di ambiente, ad esempio) e dalle Regioni (in materia di formazione professionale, agricoltura, trasporti, istruzione, cultura). In questo nuovo contesto le Province hanno dovuto ricercare, non senza difficoltà, nuovi equilibri tra mantenimento delle funzioni originarie e miglioramento della qualità ed efficienza dei nuovi servizi assunti, con sempre minori risorse e sempre maggiori vincoli sul loro impiego. La sola Provincia di Torino ha visto, per le suddette ragioni, di quadruplicare, nel quinquennio 1999/2004, le proprie spese. L ingresso dell Italia nell Unione monetaria europea e la necessità di rispettare i vincoli sottoscritti dal Paese, hanno imposto all intero perimetro dell amministrazione pubblica, e quindi anche agli enti locali, stringenti vincoli di spesa dettati con l adozione del Patto di Stabilità Interno: l incostanza delle prescrizioni che si sono succedute, dal 1998 ad oggi, hanno messo in crisi la capacità programmatoria delle Province, già impegnate a misurarsi con le nuove funzioni conferite, impedendo in alcuni casi l adozione di programmi di più ampio respiro. Nonostante tali difficoltà, la Provincia di Torino è riuscita a rispettare tutti gli obiettivi imposti, individuando linee di azione orientate, da un lato, all assolvimento dei propri fini istituzionali, dall altro concorrendo, con gli altri enti, all azione di risanamento finanziario dei conti pubblici nazionali LE RISORSE FINANZIARIE SECONDO LA LORO PROVENIENZA I tributi provinciali L attribuzione della c.d. autonomia impositiva alle Province risale all anno 1999, nel corso del quale è stato ad esse attribuito il gettito di due tributi: l imposta provinciale di trascrizione degli autoveicoli al P.R.A. (I.P.T.) e l imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione degli autoveicoli. I relativi gettiti hanno ridotto, da quello stesso anno e per lo stesso ammontare, le quote di trasferimento di risorse da parte dello Stato. Dall anno successivo il quadro finanziario si è ulteriormente modificato con l incremento della misura dell addizionale provinciale all imposta sul consumo di energia elettrica da parte delle piccole e medie imprese. Anche tale gettito aggiuntivo ha ridotto, nella stessa misura, le quote di risorse trasferite da parte dello Stato. E contemporanea l istituzione dell addizionale Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 65

2 provinciale all imposta sul reddito delle persone fisiche, tuttora inapplicata per mancanza dei decreti applicativi. Dall anno 2003 è stata istituita a favore delle Province la compartecipazione all imposta sul reddito delle persone fisiche che viene tuttavia corrisposta alle Province in misura ridotta in considerazione dell ammontare dei trasferimenti erariali e del gettito delle altre imposte provinciali. I suddetti tributi, insieme a quelli ambientali, ovvero, al tributo provinciale per l esercizio delle funzioni di tutela protezione e igiene dell ambiente, il contributo sulle discariche di rifiuti urbani assimilabili agli urbani speciali tossici e nocivi e il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi costituiscono l ossatura del sistema fiscale della Provincia, che si basa quindi su due imposte 42 principali, e su addizionali 43, compartecipazioni 44 e contributi 45. La loro base imponibile è correlabile a due delle principali funzioni attribuite alla Provincia: quella della viabilità provinciale, ovvero realizzazione, gestione e manutenzione delle strade provinciali, e quella della tutela dell ambiente, ovvero l organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, la difesa del suolo, la gestione dei parchi, delle risorse idriche e la protezione civile. Per rispondere ad una delle domande più frequenti che ci si pone, ovvero per quale motivo bisogna pagare i tributi richiesti dagli enti locali, la risposta, di ordine pratico, è data dalla suddetta osservazione: gli enti locali, come lo Stato, devono reperire le somme necessarie a sostenere le spese per svolgere i compiti loro attribuiti e le spese dirette all erogazione di determinati servizi ai cittadini. Pressione tributaria pro capite 87,31 88,73 87,68 Costo medio che ogni cittadino della Provincia di Torino paga in tributi all Ente I trasferimenti dalla Regione La Regione Piemonte, nel corso del biennio , ha attribuito alle Province lo svolgimento di funzioni amministrative connesse alle materie relative al trasporto pubblico locale, all agricoltura e alimentazione, allo sviluppo rurale. Con dette incombenze sono state trasferite alle Province le connesse risorse finanziarie. Con Leggi del biennio la Regione Piemonte ha dato concretamente l avvio delle funzioni in materia di ambiente, risorse idriche, trasporti, energia, turismo, attività culturali, formazione professionale, ed edilizia scolastica minore, trasferendone compiti e risorse finanziarie relative alle Province. A queste nuove funzioni si affiancano quelle trasferite o delegate alle Province prima del 1997, relative alla vigilanza e repressione frodi in campo agricolo, controllo dei prodotti vinicoli, raccolta e commercializzazione dei tartufi, autorizzazioni 42 Vedi glossario alla voce: imposta 43 Vedi glossario alla voce addizionale 44 Vedi glossario alla voce compartecipazione 45 Vedi glossario alla voce contributo Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 66

3 per trasporti eccezionali e tutela faunistico-ambientale. A partire dal 2003 sono state messe in capo alle Province le funzioni di carattere assistenziali. Ulteriori risorse provengono dalla Regione per la copertura di interventi e attività specifiche i cui fondi assumono pertanto natura vincolata. Il decentramento delle funzioni amministrative, dallo Stato alle Regioni e da queste agli Enti Locali, disciplinato con leggi dello Stato e delle stesse Regioni e non del tutto attuato nell ordinamento dello Stato, comporta l assunzione da parte degli enti locali di funzioni ma anche delle sufficienti risorse finanziarie per esercitarle in maniera efficiente ed economica, ma soprattutto efficace. La definizione della misura di dette risorse costituisce tuttora un motivo di contenzioso tra i tre livelli di governo che sarà possibile superare solo con il concreto avvio della riforma in senso federale dello Stato. La Regione Piemonte supporta l attività d investimento della Provincia attraverso trasferimenti in conto capitale destinati prevalentemente al finanziamento di opere pubbliche nel settore della viabilità, per l esercizio di funzioni in materia di trasporti e di altre funzioni trasferite Intervento regionale 72,41 91,88 78,09 Valore medio di risorse finanziarie trasferite dalla Regione Piemonte per ogni cittadino della Provincia di Torino I trasferimenti dallo Stato, dall Unione Europea e da altri soggetti. I trasferimenti di natura ordinaria da parte dello Stato risultano, nel caso della Provincia di Torino, quasi del tutto compensati dal gettito delle imposte e dei tributi istituiti e attribuiti a partire dall anno Rimane, attribuito, anche se progressivamente in riduzione, il c.d. Fondo per lo sviluppo degli investimenti per mutui contratti dalla Provincia di Torino entro il 31 dicembre Trasferimenti di ulteriori risorse avvengono a fronte dell esercizio delle funzioni trasferite in materia di servizi per l impiego e a copertura di alcuni costi, come quello dell IVA pagata sulle competenze economico del servizio trasporti. Altri trasferimenti, di importo scarsamente significativo, riguardano contributi a specifici progetti avviati dall Ente. Secondo le linee guida elaborate dal Ministero dell Interno già dal 2004 per il riordino della finanza locale, i finanziamenti agli enti locali dovranno essere in futuro garantiti da tributi propri, compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e, per gli enti con minore capacità fiscale pro capite da un fondo perequativo, senza vincolo di destinazione, attribuito in base a predeterminati criteri. Lo Stato, sia pure con un trend di graduale riduzione, interviene ancora con trasferimenti in conto capitale ovvero destinati esclusivamente a finanziare opere di investimento, principalmente destinati alla realizzazione di opere e lavori pubblici di viabilità provinciale. Nell anno 2005 la Provincia di Torino è stata altresì destinataria di trasferimenti di risorse da parte dell Agenzia per lo svolgimento dei giochi olimpici, con destinazione vincolata in opere connesse all evento Torino Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 67

4 Intervento erariale 4,31 4,77 3,11 Valore medio di risorse finanziarie trasferite dallo Stato per ogni cittadino della Provincia di Torino L Unione Europea interviene nel finanziamento degli Enti Locali attraverso le Regioni a titolo di co-finanziamento di progetti di sviluppo, secondo le linee guida dettate dai Regolamenti Comunitari, dai Programmi attuativi regionali e in relazione alla capacità progettuale dell Ente. La generazione dei Fondi Strutturali ha visto il Piemonte posizionato su livelli alti di capacità di attrazione di risorse comunitarie; negli anni in esame ( ) la Provincia di Torino ha ottenuto finanziamenti europei in misura pari circa al 1% delle risorse complessivamente acquisite e, mediamente pari al 2% delle risorse trasferite da terzi. I principali impieghi riguardano prestazioni di servizi a favore del mercato del lavoro, dell industria e altre attività produttive, dell ambiente naturale La nuova generazione di Fondi Strutturali incomincerà a produrre effetti anche sui bilanci degli enti locali non prima dell inizio del 2008, tenuto conto dell agenda dei lavori, ancora in corso, relativi alla definizione del Quadro Strategico Nazionale per le politiche di coesione, e della definizione, da parte delle Regioni dei propri Programmi Operativi. Il riparto delle relative risorse è in corso di approvazione da parte della Commissione Europea. Le risorse provenienti da servizi pubblici, beni dell Ente e da altri cespiti. Sono, rispetto ai Comuni, limitate ad alcuni oggetti: vi rientrano i proventi da tariffe per l uso di impianti sportivi provinciali, gli utilizzi extra scolastici degli impianti sportivi ubicati presso edifici scolastici, i proventi per diritti, sanzioni amministrative, ammende e oblazioni per violazioni ai regolamenti provinciali o altre norme regolamentari. I proventi dei beni riguardano sostanzialmente la redditività del patrimonio dell ente suscettibile di rapporti locativi a favore di terzi. Rientrano in questa categoria di entrate gli interessi attivi sulle giacenze di cassa, gli utili derivanti da partecipazioni azionarie possedute dalla Provincia e gli utili che derivano dal ricorso a prodotti finanziari innovativi (ad esempio, operazioni di swap 46 ) Appartengono a tale categoria di entrate anche rimborsi e proventi diversi effettuati da soggetti terzi a favore dell Ente. Le Province non gestiscono direttamente servizi a tariffa se non nei casi sopra menzionati, così come avviene, ad esempio, da parte dei Comuni per la gestione dei servizi per l infanzia, e per molti altri servizi direttamente rivolti ai cittadini. Inoltre, la quasi totalità del patrimonio della Provincia di Torino ha destinazione vincolata all esercizio delle funzioni e dei servizi provinciali che, per loro natura, non sono produttivi di redditività. Per questa ragione le entrate descritte che appartengono alla categoria delle extratributarie attingono risorse soprattutto da proventi di natura finanziaria (interessi, utili, ri-negoziazione, con swap, del debito provinciale). Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 68

5 Le risorse provenienti dai risparmi della gestione Le risorse utilizzate a titolo di avanzo di amministrazione negli esercizi 2004 e 2005 provengono principalmente da economie di spesa realizzate nei precedenti esercizi nel corso delle gestioni, sia dei rispettivi esercizi ma anche di esercizi ancora precedenti L avanzo di amministrazione è un indicatore di buona salute dell Ente quando la sua realizzazione è accompagnata da una buona qualità dei servizi erogati e da una loro quantità sufficiente a soddisfare la domanda delle relative prestazioni da parte dei cittadini. Nel caso specifico gli avanzi di gestione realizzati e applicati ai bilanci 2004 e 2005 rappresentano rispettivamente l 1,1 e l 1,8% del totale delle risorse impiegate: tali valori possono essere considerati prudentemente fisiologici per un Ente della dimensione economico finanziaria della Provincia di Torino. La chiusura dell esercizio 2005 evidenzia un avanzo sensibilmente più elevato derivante prevalentemente dalle gestioni riferite agli esercizi precedenti. L utilizzo dell avanzo di amministrazione è consentito dall ordinamento finanziario vigente per gli Enti Locali prioritariamente per il reinvestimento delle quote accantonate di ammortamento, per la copertura di debiti fuori bilancio che possono essere riconosciuti dall Ente, per i provvedimenti necessari a riequilibrare la gestione ove non sia possibile provvedervi con mezzi ordinari e, infine per spese non ripetitive, ovvero una tantum. L avanzo impiegato negli anni 2004 e 2005 risulta così suddiviso: Esercizio In investimenti In spese una tantum Impiego dell avanzo di amministrazione La destinazione dell avanzo di amministrazione realizzato nell anno 2005 è in corso di applicazione nell esercizio Le risorse provenienti dal ricorso al credito (indebitamento) e da altre fonti per finanziare gli investimenti provinciali. L ordinamento finanziario e contabile degli enti locali prevede l obbligo di destinare alcune categorie di risorse solo ed esclusivamente al finanziamento di investimenti dell Ente; vediamo quali sono, cominciando dalla voce principale costituita dal ricorso al credito. E ammesso, a seguito della riforma del Titolo V^ della Costituzione (Art. 119) esclusivamente per finanziare investimenti e con la Legge Finanziaria 2004 il significato di investimento è stato puntualmente definito e circoscritto ad una serie di attività. Dette attività devono poter generare una utilità ripetuta nel tempo a favore dell Ente e devono poterne incrementare l attivo patrimoniale o quello di altri Enti pubblici, nel caso si tratti di realizzazione di investimenti indiretta, attraverso un trasferimento di capitali ad altri soggetti. Non è ad esempio considerato investimento il trasferimento di risorse a soggetti privati (imprese o persone fisiche) anche se 46 Vedi glossario alla voce swap Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 69

6 essi ne fanno un impiego capace di produrre un accrescimento della ricchezza locale attraverso azioni di sviluppo. Il ricorso al credito può riguardare l accensione di mutui oppure, dal 1996, la sottoscrizione di prestiti obbligazionari provinciali. La scelta di una modalità di indebitamento e di un istituto finanziatore in luogo di altri dipende da una serie di fattori (andamento dei tassi, modalità e tempi di accreditamento, caratteristiche peculiari dell intervento da realizzare). La scelta dell istituto bancario finanziatore avviene sempre con gara ad evidenza pubblica. Esistono dei limiti sia teorici, sia concreti alla capacità di indebitamento che un ente può esercitare. Quelli teorici sono dettati delle norme contenute nel TUEL e, dal 2005 sono stati dimezzati per effetto della Legge Finanziaria. L ammontare degli interessi dovuti per il servizio del prestito, sommato agli interessi già in corso di ammortamento per mutui precedentemente assunti, non può superare il 12% delle entrate riferite ai primi tre titoli di bilancio, ovvero proventi tributari, trasferimenti, ed entrate da servizi, beni ed altri cespiti.i limiti concreti riguardano la possibilità di sostenere il costo del servizio del prestito in relazione all ammontare necessario di risorse per garantire la prestazione dei servizi e delle attività dell Ente. Indebitamento locale pro capite 149,49 173,71 184,91 Rapporto esistente tra lo stock del debito alla fine del 2005 e la popolazione provinciale La seconda categoria di risorse destinata a finanziare gli investimenti riguarda i proventi che derivano dall alienazione di beni disponibili del patrimonio e quelli che provengono a titolo di trasferimento in conto capitale da parte di Stato, Regioni, ed altri soggetti; di questi ultimi si è già trattato nel paragrafo del presente capitolo. Negli anni 2004 e 2005 i proventi derivanti dall alienazione di beni disponibili del patrimonio hanno rappresentato rispettivamente l 1,4 e il 3,8% delle risorse complessivamente acquisite e tali proventi hanno concorso al finanziamento degli investimenti dell Ente rispettivamente per il 5,5% e per il 20%circa. Patrimonio disponibile pro capite 36,36 37,62 42,52 Valore del patrimonio disponibile per ogni cittadino della Provincia di Torino La rappresentazione dei valori monetari delle risorse acquisite dall Ente nel 2004 e nel 2005, sopra descritte, è contenuta nel grafico sottostante che le raggruppa a seconda della provenienza, senza distinguere la tipologia di spesa a cui sono destinate. Cosicché, ad esempio, per risorse correnti proprie dell Ente deve intendersi la categoria delle risorse il cui gettito proviene dai tributi provinciali insieme a quella dei proventi derivanti dai servizi e dai beni dell ente, ovvero quanto i cittadini versano all Ente provincia, sia in termini di imposte e tributi, sia per fruire di servizi non generalizzati all intera collettività. Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 70

7 Analisi delle risorse acquisite per provenienza , , , , ,00 0,00 Fondi regionali Risorse correnti proprie dell'ente Avanzo di amministrazione Fondi Europei Fondi trasferiti dallo Stato e da Enti Pubblici Mutui e Prestiti Obbligazionari Proventi da vendite di beni mobili e immobili GLI IMPIEGHI SECONDO LE LORO CLASSIFICAZIONI L articolazione delle spese avviene, all interno del bilancio, secondo diverse letture. La prima, definita anche dalla dottrina vigente, di tipo economico, opera una distinzione fondamentale tra le spese che esauriscono la loro utilità nel corso dell esercizio e, come tali, servono a finanziare i costi dei servizi già attivati, e quelle che hanno la capacità di produrre utilità per più esercizi finanziando la realizzazione di investimenti in nuovi servizi, prevalentemente attraverso la creazione di nuove infrastrutture o il miglioramento di quelle esistenti. Il primo gruppo di spese assume la definizione di impieghi correnti, il secondo quella di impieghi per investimenti. I grafici che seguono evidenziano gli impieghi, sia correnti, sia dedicati ad investimenti, distinguendone la destinazione nei classici fattori produttivi, che rappresentano anche le voci economiche obbligatorie in cui si articola tutta la spesa dell Ente. Documento a cura della Provincia di Torino e di S.&T. TORINO Dicembre 2006 Pagina 71