Assetto normativo e organizzazione dei controlli sul sistema finanziario

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1 Assetto normativo e organizzazione dei controlli sul sistema finanziario Contenuti 1

2 Assetto normativo e organizzazione dei controlli sul sistema finanziario Contenuti 1. I fondamenti e gli obiettivi dei controlli sul sistema finanziario La centralità del sistema finanziario nell economia giustifica, anche nei paesi di impronta più liberista, l intervento pubblico; le regole e i controlli contribuiscono al funzionamento del sistema finanziario alla luce delle peculiarità seguenti: a) la funzione monetaria e il governo monetario dell economia; b) la tutela del risparmio e la protezione degli investitori; c) le esternalità negative; d) le asimmetrie informative e il fallimento del mercato. Nell ambito del sistema finanziario, la moneta scambiata è costituita dalla moneta legale, emessa dalla Banca centrale, e dalla moneta scritturale, vale a dire i debiti a vista delle banche che si sostanziano in scritture contabili conseguenti alla movimentazione dei depositi in conto corrente. Mentre la moneta legale non può essere rifiutata in pagamento ai sensi del Codice Civile, la moneta scritturale circola sulla base della fiducia. L offerta di moneta da parte delle banche rappresenta uno degli elementi costitutivi del sistema dei pagamenti, vale a dire il complesso apparato istituzionale di norme, controlli, intermediari produttori di generi monetari e di servizi finanziari che supportano il trasferimento della moneta per l assolvimento delle obbligazioni assunte dagli operatori economici: poiché la quantità di moneta scritturale utilizzata per le operazioni di pagamento è di gran lunga superiore rispetto alla moneta legale, è di fondamentale importanza che gli utilizzatori mantengano la propria fiducia nella funzione monetaria svolta dalle banche, vale a dire nella capacità di convertire tempestivamente i propri debiti a vista in moneta legale, per non compromettere il sistema dei pagamenti. A livello macroeconomico, il controllo del sistema finanziario, realizzato attraverso la politica monetaria, è volto al governo monetario dell economia: tale governo si esprime nel regolare la quantità di moneta presente nel sistema economico, riequilibrando eventuali squilibri, e nel regolare altre grandezze chiave della politica monetaria. Il trasferimento di risorse finanziarie da unità in surplus verso unità in deficit, fondamentale per la realizzazione degli investimenti e la crescita economica, è caratterizzato da prestazioni distanziate nel tempo; pertanto l unità in surplus trasferisce risorse finanziarie in un contesto caratterizzato prevalentemente da rischi e, in alcuni casi, anche da incertezze. Sono quindi necessarie norme, regole e controlli per la tutela del risparmio e per la protezione degli investitori che favoriscano la formazione della fiducia delle unità in surplus. 2

3 Il mantenimento della fiducia nei confronti dei prenditori di fondi è particolarmente importante nel caso delle banche: l incapacità di convertire la moneta scritturale in moneta legale da parte anche di una sola banca nel sistema finanziario potrebbe determinarne l instabilità sistemica a causa del manifestarsi di esternalità negative. Tali esternalità derivano dalla proiezione della sfiducia degli investitori/risparmiatori verso una banca su tutto il sistema finanziario in quanto la banca in difficoltà, attraverso il sistema dei pagamenti e il proprio passivo, è interconnessa con le altre banche che, quindi, possono essere contagiate, potendo determinare una crisi finanziaria. Lo scambio finanziario, oltre a essere contraddistinto da prestazioni distanziate nel tempo, è caratterizzato da asimmetrie informative a sfavore del datore di fondi, particolarmente rilevanti nel caso di piccoli investitori: poiché i prezzi nei contratti finanziari sono funzione dell informazione disponibile, le asimmetrie informative ostacolano la formazione di prezzi congrui rispetto alle caratteristiche dell investimento. Pertanto, i prenditori di fondi, che dovrebbero corrispondere un prezzo dei fondi non congruo rispetto al loro impiego, possono rinunciare allo scambio, lasciando sul mercato solamente i prenditori di fondi i cui progetti sono di qualità inferiore. Tale circostanza comporta un aumento del prezzo medio che i datori di fondi richiedono per l impiego delle risorse, con l effetto di deprimere ulteriormente la domanda di fondi da parte di prenditori di buona qualità. Tale sequenza, in maniera iterativa, può portare al fallimento di mercato. Il controllo sul sistema finanziario può essere idealmente diviso in due parti: a) la gestione della politica monetaria. Essa è volta a controllare la quantità di moneta e il livello dei tassi d interesse per raggiungere gli obiettivi della politica economica, in particolare la stabilità dei prezzi; b) la regolamentazione e la vigilanza 1. La regolamentazione è l insieme delle norme che disciplinando l attività degli intermediari finanziari e dei mercati, mentre la vigilanza (supervisione) è l attività di controllo svolta dalle Autorità competenti per l applicazione delle norme. Gli obiettivi del controllo perseguito dalla regolamentazione e dalla vigilanza sono la stabilità, l efficienza, la trasparenza e la correttezza dei comportamenti nel sistema finanziario. L obiettivo della stabilità deve essere inteso in senso sia microeconomico che macroeconomico. Dal primo punto di vista, il controllo è finalizzato a mantenere gli intermediari finanziari in condizioni di equilibrio, con particolare riferimento alla liquidità, alla solvibilità e al contenimento dei rischi: la stabilità del singolo intermediario contribuisce a mantenere la fiducia dei creditori e previene crisi sistemiche dovute a effetti contagio. A livello macroeconomico, la finalità perseguita è il controllo dell esposizione ai rischi che possono avere ricadute negative sul sistema finanziario nel suo complesso o che, combinati fra di loro, possono esercitare un effetto sistemico. 1 La trattazione affronta tale argomento. 3

4 Il controllo sul sistema finanziario persegue l obiettivo dell efficienza dal punto di vista sia dell allocazione delle risorse sia tecnico-operativo. Perseguire l efficienza allocativa significa allocare le risorse ai progetti di investimento più meritevoli per la combinazione di rischio-rendimento attesa. L efficienza tecnico-operativa riguarda la capacità di combinare i fattori della produzione in modo da minimizzare il costo dell output prodotto: il perseguimento di tale obiettivo è certamente legato al grado di concorrenza del settore. Nel breve periodo, la stabilità può essere un obiettivo contrastante rispetto all efficienza: un mercato fortemente concorrenziale, congruo rispetto al perseguimento dell efficienza, può portare al fallimento di alcuni intermediari con potenziali effetti, via l effetto contagio, sul sistema finanziario. Il trade off stabilità/efficienza trova soluzione nel lungo periodo: solamente gli operatori efficienti riescono a governare le spinte concorrenziali dovute, ad esempio, all entrata sul mercato di nuovi operatori o allo sviluppo di nuove tecnologie, pertanto l obiettivo diventa strumentale al mantenimento della stabilità del sistema finanziario per il tramite della stabilità degli intermediari finanziari ivi operanti. Considerando la rilevanza delle asimmetrie informative nello scambio finanziario e il modesto potere contrattuale del piccolo risparmiatore, si individua un terzo obiettivo: quello della trasparenza e correttezza dei comportamenti. La valenza di tale obiettivo è duplice: a livello macroeconomico, esso si estrinseca attraverso il perseguimento dell efficienza informativa, vale a dire la capacità dei prezzi di riflettere le informazioni disponibili nel mercato secondo diverse intensità; a livello microeconomico, tale obiettivo deve essere perseguito nelle relazioni fra l intermediario finanziario e il cliente. 2. L ordinamento delle attività e delle istituzioni finanziarie Le peculiarità del sistema finanziario giustificano l intervento pubblico per conseguire le finalità della stabilità, dell efficienza, della trasparenza e della correttezza dei comportamenti. Gli interventi pubblici trovano manifestazione a diversi livelli dei poteri dello Stato: legislativo, attraverso la normativa primaria che disegna il quadro delle regole generali per ciascun comparto dell intermediazione finanziaria (creditizia, mobiliare, assicurativa); esecutivo, con riferimento ai poteri attributi al governo, a comitati di ministri o a singoli ministri di promuovere politiche di indirizzo o di emanare normativa secondaria; amministrativo, attraverso le autorità di controllo indipendenti che, nell ambito di comparti finanziari definiti, operano attraverso le politiche e gli strumenti della vigilanza. Le norme che, in base all esercizio dei poteri dello Stato suddetti, sono definite con riferimento alle attività e alle istituzioni che appartengono al sistema finanziario definiscono l ordinamento dell intermediazione finanziaria. L ordinamento dell intermediazione finanziaria, quindi, è l insieme organico e complessivo delle norme 4

5 che disciplinano le attività e le istituzioni dell intermediazione finanziaria in un dato contesto politico-amministrativo che può coincidere con lo Stato, vale a dire l ordinamento nazionale, ovvero con una comunità di Stati, come nel caso dell Unione Europea, definito ordinamento comunitario. Pertanto, le norme che definiscono l ordinamento nazionale possono aver origine statale (leggi e decreti del Parlamento, decreti legislativi emanati dal Governo) oppure inferiore (regolamenti e istruzioni emanate dalle autorità di vigilanza, come si vedrà). Poiché il sistema finanziario domestico è inserito nell ambito di quello comunitario, l ordinamento nazionale recepisce e dona attuazione alle norme comunitarie attraverso le direttive comunitarie. Le direttive comunitarie, ossia le norme dell ordinamento comunitario, che negli anni sono state recepite nell ambito dell ordinamento nazionale, sono funzione della creazione di un mercato unico dei servizi finanziari. A fronte di un rilevante grado di difformità degli ordinamenti nazionali di partenza, l azione dell UE per la creazione di un ordinamento comunitario è stata storicamente improntata alla realizzazione di un livello minimo di armonizzazione fra gli ordinamenti nazionali dei diversi Stati membri, principalmente in tema di: elenco delle attività esercitabili capitale minimo iniziale controlli sugli assetti proprietari e sulle partecipazioni modalità di calcolo del patrimonio di vigilanza e disciplina dell adeguatezza patrimoniale vigilanza su base consolidata controllo della concentrazione dei rischi sistemi di garanzia dei depositi modalità di contabilizzazione e di consolidamento organizzazione, controlli interni e compliance pubblicità dei documenti contabili delle succursali estere di enti creditizi e finanziari. Nell insieme, l armonizzazione minima sui temi suddetti ha definito un ordinamento comunitario basato sui fondamenti seguenti: eliminazione della specializzazione degli intermediari finanziari per attività svolta; attribuzione, a titolo di riserva, delle attività di investimento collettivo in valori mobiliari a organizzazioni specializzate; regolazione del grado di separatezza fra banca e impresa industriale sia a monte, vale a dire le partecipazioni industriali nel capitale bancario, sia a valle, vale a dire partecipazioni del capitale bancario nel capitale industriale. L armonizzazione minima degli ordinamenti nazionali consente agli intermediari finanziari di operare all interno del mercato comunitario dei servizi finanziari, realizzando la libera circolazione dei servizi, secondo i regimi seguenti: a) libertà di prestazione del servizio, vale a dire il diritto degli intermediari finanziari residenti in uno Stato membro di operare in altri Stati membri senza ivi stabilirsi; 5

6 b) libertà di stabilimento, vale a dire la libertà di un intermediario finanziario residente in uno Stato membro di stabilirsi in un altro Stato membro per offrire servizi finanziari. Per operare all interno del mercato comunitario dei servizi finanziari secondo i regimi suddetti, gli intermediari finanziari beneficiano del criterio del mutuo riconoscimento per l esercizio di selezionate attività finanziarie: salvo alcune eccezioni, essi possono prestare servizi finanziari o stabilirsi in altri Stati membri sulla base dell autorizzazione alla prestazione dei medesimi servizi ottenuta nel paese di appartenenza/provenienza, secondo l ordinamento nazionale armonizzato. Tale criterio è subordinato alla reciprocità della sua applicazione nell ambito degli Stati appartenenti alla Unione Europea e, a evidenza, rappresenta un area di contatto molto forte fra l ordinamento nazionale e quello comunitario. Nei tempi più recenti si tende ad incrementare il grado di armonizzazione (verso una armonizzazione massima ) per ridurre le discrezionalità nazionali (cioè la presenza di norme non uniformi nel confronto tra i vari paesi), nella direzione di una normativa davvero unica (single rulebook). L ordinamento nazionale, in armonia con lo spirito comunitario, è differenziato per comparti di attività. Pertanto si distinguono: l ordinamento delle attività bancarie e creditizie la disciplina dei mercati di strumenti finanziari l ordinamento delle attività dei servizi di investimento l ordinamento delle attività di gestione collettiva del risparmio l ordinamento dell attività assicurativa l ordinamento della previdenza complementare. La definizione di banca e dell attività bancaria Il T.U.B. definisce banca l impresa che è autorizzata all esercizio dell attività bancaria. Tale definizione chiarisce che: la banca è un impresa la banca deve essere autorizzata per esercitare l attività bancaria la banca è definita in base alla nozione di attività bancaria. L art. 10 del T.U.B. definisce la nozione di attività bancaria: essa consiste nella raccolta del risparmio e nell esercizio contestuale del credito. Pertanto, un intermediario finanziario che concede solo credito o raccoglie esclusivamente depositi non può essere definito banca; d altra parte, sebbene le banche possono esercitare tante attività finanziarie, sono escluse da alcune attività per le quali sono previste riserve normative (ad esempio, gestione collettiva del risparmio). Le banche, oltre all esercizio dell attività bancaria, possono esercitare ogni altra attività finanziaria, secondo la disciplina di ognuna, e le attività connesse e strumentali. La definizione di tali attività rappresenta uno dei risultati conseguenti all armonizzazione dell ordinamento nazionale rispetto a quello comunitario, pertanto esse sono oggetto del principio del mutuo riconoscimento fra le Autorità di vigilanza e, dunque, possono 6

7 essere esercitate secondo i criteri della libertà di prestazione e libertà di stabilimento. L elenco di tali attività, esercitabili dalle banche oltre all attività bancaria, è riconducibile a: 1) raccolta di depositi o di altri fondi con obbligo di restituzione; 2) operazioni di prestito (compreso in particolare il credito al consumo, il credito con garanzia ipotecaria, il factoring, le cessioni di credito pro soluto e pro solvendo, il credito commerciale incluso il forfaiting ); 3) leasing finanziario; 4) prestazione di servizi di pagamento come definiti dagli articoli 1, comma 1, lettera b), e 2, comma 2, del Decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 11; 5) emissione e gestione di mezzi di pagamento («travellers cheques», lettere di credito), nella misura in cui quest attività non rientra nel punto 4; 6) rilascio di garanzie e di impegni di firma; 7) operazioni per conto proprio o per conto della clientela in: strumenti di mercato monetario (assegni, cambiali, certificati di deposito, ecc.), cambi, strumenti finanziari a termine e opzioni, contratti su tasso di cambio e tassi di interesse, valori mobiliari; 8) partecipazione alle emissioni di titoli e prestazione dei servizi connessi; 9) consulenza alle imprese in materia di struttura finanziaria, di strategia, industriale e di questioni connesse, nonché consulenza e servizi nel campo delle concentrazioni e del rilievo di imprese; 10) servizi di intermediazione finanziaria del tipo money broking ; 11) gestione o consulenza nella gestione dei patrimoni; 12) custodia e amministrazione di valori mobiliari; 13) servizi di informazione commerciale; 14) locazione di cassette di sicurezza; 15) altre attività che, in virtù delle misure di adattamento assunte dalle autorità comunitarie, sono aggiunte all elenco allegato alla seconda direttiva in materia creditizia del Consiglio delle Comunità europee n. 89/646/CEE del 15 dicembre Venendo al passivo della banca, la raccolta del risparmio è definita come l acquisizione di fondi con obbligo di rimborso, sia sotto forma di depositi sia sotto altra forma. Per raccogliere fondi, le banche possono emettere titoli di debito analogamente alle imprese e alla pubblica amministrazione: tuttavia, le banche sono l unica tipologia di intermediario finanziario che può raccogliere fondi a vista e le cui passività sono accettate come moneta scritturale. 3. L assetto istituzionale delle autorità di controllo sul sistema finanziario Il quadro istituzionale dell ordinamento finanziario nazionale individua fra le istituzioni che vi appartengono le autorità di controllo alle quali è attribuita la funzione di vigilanza. Essa è affidata e condivisa da diverse autorità amministrative indipendenti, dette autorità di vigilanza, secondo un approccio combinato che individua la sfera di competenza prevalentemente incrociando la dimensione della tipologia istituzionale dell intermediario finanziario, la funzione dell intermediazione finanziaria controllata e la finalità del controllo esercitato. Infatti, l attuale assetto dei controlli sul sistema finanziario comporta una dialettica continua fra le autorità di vigilanza, senza poter individuare una tipologia 7

8 istituzionale, un area funzionale o particolari finalità che siano di competenza esclusivamente di un unica autorità di vigilanza. Le autorità di vigilanza nel sistema finanziario domestico sono le seguenti: 1) la Banca d Italia, volta al perseguimento della sana e prudente gestione degli intermediari, con particolare attenzione alla stabilità complessiva, l efficienza e la competitività del sistema finanziario. Oltre all attività di vigilanza, la Banca d Italia ricopre il ruolo di istituto di emissione della moneta legale ed è responsabile della sorveglianza sul sistema dei pagamenti; 2) la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (d ora in poi CONSOB), la cui azione di controllo riguarda sia l organizzazione, il funzionamento e l ammissione ai mercati mobiliari regolamentati sia la garanzia degli investitori attraverso il perseguimento dell efficienza e la trasparenza dei mercati; 3) l Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (d ora in poi AGCM), il cui controllo è teso ad assicurare l accesso al mercato e la parità concorrenziale in ragione della libertà d impresa e della tutela dei consumatori; 4) l Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (d ora in poi IVASS), il cui obiettivo è garantire la sana e prudente gestione delle compagnie di assicurazione e la trasparenza e la correttezza dei comportamenti di tutti gli operatori del comparto assicurativo; 5) la Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione (d ora in poi COVIP), la cui attività di controllo riguarda i profili della stabilità, della trasparenza e correttezza del settore dei fondi pensione e della previdenza complementare. Per quanto riguarda il comparto bancario, l attività di vigilanza della Banca d Italia copre un ampia gamma di finalità per quanto riguarda l esercizio dell attività di intermediazione creditizia: i controlli sia sulla stabilità sia sulla trasparenza e correttezza sono affidati all autorità; a differenza del passato, la Legge sul risparmio (Legge 262/2005) e successivo D.lgs. 303/2006 hanno attribuito alla CONSOB i controlli sulla trasparenza e correttezza riguardanti l emissione di prodotti finanziari da parte delle banche. Per quanto concerne la tutela della concorrenza, la Legge sul risparmio (Legge 262/2005) e successivo D.lgs. 303/2006 hanno comportato l attribuzione dalla Banca d Italia alla AGCM, con eccezioni riguardanti il mantenimento di alcune competenze sulle operazioni di concentrazione, le intese restrittive e il rafforzamento di posizione dominante. Venendo al comparto mobiliare, la Banca d Italia è responsabile dei controlli sulla stabilità, mentre alla CONSOB sono attribuiti i controlli sulla trasparenza e correttezza. La tutela della concorrenza è affidata alla AGMC. Questa attribuzione di poteri trova una deroga nel caso delle banche che svolgono attività di intermediazione mobiliare: alla Banca d Italia sono attribuiti i poteri in materia sia di stabilità sia di efficienza; i poteri in materia di tutela della concorrenza prevedono il mantenimento delle medesime competenze previste per l intermediazione creditizia da parte della Banca d Italia. 8

9 L IVASS esercita il controllo sul comparto assicurativo con finalità sia di stabilità sia di trasparenza e correttezza; la tutela della concorrenza è affidata alla AGCM che, però, si avvale del parere, non vincolante, dell IVASS nel caso in cui i provvedimenti riguardino imprese di assicurazione. Alla COVIP sono attributi i controlli sia sulla stabilità sia sulla trasparenza e la correttezza nell ambito del comparto della previdenza complementare: la AGMC è responsabile per la tutela della concorrenza nel mercato della previdenza complementare. La Banca d Italia La Banca d Italia è la banca centrale della Repubblica italiana; è un istituto di diritto pubblico, regolato da norme nazionali ed europee. È parte integrante dell'eurosistema, composto dalle banche centrali nazionali dell area dell euro e dalla Banca centrale europea. L Eurosistema e le banche centrali degli Stati membri dell Unione europea che non hanno adottato l euro compongono il Sistema europeo di banche centrali. Persegue finalità d interesse generale nel settore monetario e finanziario: il mantenimento della stabilità dei prezzi, obiettivo principale dell Eurosistema in conformità al Trattato sul Funzionamento dell'unione Europea; la stabilità e l efficienza del sistema finanziario, in attuazione del principio della tutela del risparmio sancito dalla Costituzione (Art. 47 La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l esercizio del credito), e gli altri compiti ad essa affidati dall ordinamento nazionale. In Europa, la Banca d Italia è l autorità nazionale competente nell ambito del Meccanismo di vigilanza unico(single Supervisory Mechanism, SSM) sulle banche ed è autorità nazionale di risoluzione nell ambito delmeccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM) delle banche e delle società di intermediazione mobiliare. L assetto funzionale e di governo della Banca riflette l esigenza di tutelarne rigorosamente l indipendenza da condizionamenti esterni, presupposto essenziale per svolgere con efficacia l azione istituzionale. Le normative nazionali ed europee garantiscono l autonomia necessaria a perseguire il mandato; a fronte di tale autonomia sono previsti stringenti doveri di trasparenza e pubblicità. L Istituto rende conto del suo operato al Governo, al Parlamento e ai cittadini attraverso la diffusione di dati e notizie sull attività istituzionale e sull impiego delle risorse. Le principali funzioni della Banca d Italia sono dirette ad assicurare la stabilità monetaria e la stabilità finanziaria, requisiti indispensabili per un duraturo sviluppo dell economia. La Banca concorre alle decisioni della politica monetaria unica nell area dell euro e svolge gli altri compiti che le sono attribuiti come banca centrale componente dell Eurosistema. Può effettuare operazioni in cambi conformemente alle norme fissate dall Eurosistema. Gestisce le riserve valutarie proprie; gestisce, inoltre, una quota-parte di quelle della BCE per conto di quest ultima. È responsabile della produzione delle banconote in euro, in base alla quota definita nell ambito dell Eurosistema, della gestione della circolazione e dell azione di contrasto alla contraffazione. L Istituto promuove il regolare funzionamento del sistema dei pagamenti attraverso la gestione diretta dei principali circuiti ed esercitando poteri di indirizzo, regolamentazione e controllo propri della funzione di sorveglianza. Tale attività, unitamente all azione di supervisione sui mercati, mira più in generale a contribuire alla stabilità del sistema finanziario e a favorire l efficacia della politica monetaria. 9

10 La Banca espleta servizi per conto dello Stato quale gestore dei compiti di tesoreria, per gli incassi e pagamenti del settore pubblico, nel comparto del debito pubblico, nell attività di contrasto dell usura. Al fine di rendere più efficace l espletamento dei compiti di politica monetaria e delle altre funzioni istituzionali, la Banca d'italia svolge una intensa attività di analisi e ricerca in campo economico-finanziario e giuridico. Come Autorità di Vigilanza, l Istituto persegue la sana e prudente gestione degli intermediari, la stabilità complessiva e l efficienza del sistema finanziario, nonché l osservanza delle disposizioni che disciplinano la materia da parte dei soggetti vigilati. La Banca d'italia è l autorità nazionale competente nell ambito del Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism, SSM) sulle banche. In qualità di Autorità nazionale di risoluzione delle crisi, la Banca svolge compiti di istruttoria e operativi nell ambito del Meccanismo di risoluzione unico europeo delle banche in crisi con l obiettivo di preservare la stabilità finanziaria dell area dell'euro. L attività della Banca d'italia comprende numerosi impegni internazionali che interessano le funzioni di central banking e, in particolare, i profili di stabilità finanziaria. Presso la Banca d Italia è istituita l Unità di Informazione Finanziaria per l Italia (UIF) che, in una posizione di specifica autonomia, esercita funzioni di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. In un mercato sempre più integrato a livello internazionale sono fondamentali il coordinamento e la cooperazione tra le autorità di vigilanza dei diversi paesi. La predisposizione di standard globali consente al mercato stesso di svilupparsi, offrendo così maggiori possibilità di investimento o di finanziamento per famiglie, imprese e Stati, e assicura condizioni di parità competitiva tra gli intermediari e stabilità dei mercati. Vari organismi definiscono tali standard: tra gli altri il Comitato di Basilea per la Vigilanza bancaria e il Consiglio per la stabilità finanziaria (Financial Stability Board, FSB), ai quali la Banca d Italia partecipa attivamente. Tra i paesi appartenenti all Unione europea l intensità del coordinamento e della cooperazione è maggiore e tende sempre più verso un assetto accentrato di scelte e decisioni comuni, basate su nuove regole e nuove istituzioni. Le nuove regole sono rappresentate da un unico sistema di norme prudenziali armonizzate (il single rulebook) che in gran parte hanno effetto diretto negli Stati membri dell Unione europea, senza bisogno di atti nazionali di recepimento. Le nuove istituzioni sono rappresentate dal Sistema europeo di vigilanza finanziaria (SEVIF) istituito nel 2010 fra tutti gli Stati aderenti all Unione europea e dai tre pilastri dell Unione bancaria creata tra gli Stati dell eurozona; all Unione bancaria possono partecipare volontariamente anche altri Stati dell Unione europea la cui valuta nazionale non è l euro. Il SEVIF è composto dall European Systemic Risk Board (ESRB) con competenze in materia di vigilanza macroprudenziale e da tre diverse autorità incaricate del coordinamento della vigilanza prudenziale nei tre settori chiave: l Autorità bancaria europea (ABE; in inglese, European Banking Authority, EBA), l Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (AEAP; in inglese,european Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), l Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (AESFEM; in inglese, European Securities and Markets Authority, ESMA) e dal loro Comitato congiunto, nonché dalle autorità nazionali dei singoli Stati membri. Tra i paesi dell eurozona è stata istituita l Unione bancaria, fondata su tre pilastri. Il primo pilastro (meccanismo di vigilanza unico, MVU o Single Supervisory Mechanism, SSM) configura l esercizio congiunto, dal novembre 2014, di compiti e poteri di vigilanza 10

11 sulle banche da parte della Banca centrale europea (con il neo-costituito Consiglio di sorveglianza) e delle autorità di vigilanza dei paesi dell area dell euro (nonché di quelli extra area che vorranno aderirvi). La BCE vigila direttamente le banche cosiddette significative. Le altre banche sono soggette alla vigilanza delle autorità nazionali, nell ambito degli indirizzi formulati dalla BCE e di un azione di supervisione comunque svolta da quest ultima prevalentemente sulla base di informazioni trasmesse dalle autorità di vigilanza nazionali; la BCE potrà anche assumere la vigilanza diretta su queste banche se lo riterrà necessario. Dal 2016 è pienamente operativo il secondo pilastro (meccanismo di risoluzione unico delle crisi bancarie; MRU o Single Resolution Mechanism, SRM). La risoluzione delle crisi di tutte le banche dei paesi aderenti al meccanismo di vigilanza unico è gestita secondo regole armonizzate da parte di un autorità di risoluzione unica (il Comitato Unico di Risoluzione) o delle autorità di risoluzione nazionali, nell ambito di istruzioni e orientamenti comuni stabiliti dal Comitato, e può essere finanziata da un fondo unico, alimentato dai contributi versati dalle banche stesse. Il quadro normativo sulla gestione delle crisi bancarie è completato dalla direttiva 2014/59/UE relativa al risanamento e alla risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento diretta a rafforzare e armonizzare gli strumenti di intervento a disposizione delle autorità per prevenire le difficoltà e gestire crisi degli intermediari e dalla direttiva 2014/49/UE che rivede la disciplina sui sistemi di garanzia dei depositanti per rendere più efficace e uniforme la tutela offerta dai fondi nazionali cui tutte le banche devono aderire (terzo pilastro). 11