La vigilanza sul sistema finanziario

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1 La vigilanza sul sistema finanziario Contenuti 1

2 La vigilanza sul sistema finanziario Contenuti 1. Inquadramento dei modelli di vigilanza Le relazioni fra le autorità di vigilanza sul sistema finanziario sono definite all interno di un architettura: tale architettura può seguire modelli diversi nella definizione dei ruoli, dei poteri e dei compiti delle diverse autorità. Il modello della vigilanza istituzionale prevede che ciascuna Autorità eserciti l attività di vigilanza su una tipologia di soggetti/mercati; di conseguenza, l attività di ciascuna Autorità è focalizzata su intermediari bancari, mobiliari o assicurativi. Tale modello possiede il vantaggio di definire chiaramente gli ambiti dell azione di ciascuna autorità, favorendo una visione unitaria sul soggetto vigilato, ma, d altra parte, risulta poco efficace in un contesto dove l esercizio delle attività finanziare non è in relazione biunivoca rispetto alla tipologia dell intermediario finanziario. La necessità di garantire la parità concorrenziale nell esercizio dell intermediazione finanziaria è alla base del modello di vigilanza per attività: l Autorità è responsabile del controllo di una particolare attività finanziaria, come ad esempio i servizi di investimento, a prescindere dalla circostanza che tale attività sia esercitata da una banca o da una SIM. Tale soluzione possiede il pregio di prevedere controlli omogenei fra attività finanziarie, anche se esercitate da soggetti diversi, consentendo la specializzazione dell attività di ogni Autorità di vigilanza. D altra parte, tale modello può condurre a una significativa frammentazione della responsabilità dei controlli su ogni soggetto, privando il supervisor di una visione d insieme sulla gestione del singolo intermediario finanziario. Un terzo modello possibile è rappresentato dalla vigilanza per finalità: ogni Autorità è responsabile del presidio di un obiettivo della vigilanza (stabilità, concorrenza, trasparenza e correttezza dei comportamenti). I pregi di tale modello coincidono con la possibilità per l Autorità di vigilanza di poter perseguire l obiettivo finale attraverso il presidio di tutti i controlli strumentali e coerenti. Gli svantaggi sono determinati dalla possibilità che l assegnazione delle competenze, rispetto al perseguimento degli obiettivi, non sia univoca e onnicomprensiva fra le diverse Autorità di vigilanza. Infatti, le medesime competenze potrebbero essere attribuite alle medesime Autorità e, d altra parte, alcune aree potrebbero risultare non assegnate, determinando un vuoto di vigilanza. Il rafforzamento della visione unitaria del sistema finanziario e il perseguimento dell efficienza attraverso la riduzione dei costi sostenuti sia dalle Autorità sia dai soggetti vigilati è alla base del modello di vigilanza accentrata: un unica Autorità di vigilanza è dotata dei poteri di controllo per il perseguimento di tutti gli obiettivi, a eccezione della tutela della concorrenza. Tale modello, tuttavia, può comportare un eccessivo incremento della complessità organizzativa e dei costi fissi dell Autorità di vigilanza e, inoltre, può esporre il sistema finanziario alla cattura da parte del supervisor. 2

3 2. Gli strumenti della vigilanza Per raggiungere gli obiettivi assegnati (stabilità, efficienza, concorrenza, trasparenza e correttezza dei comportamenti), le Autorità di vigilanza formulano regole di natura secondaria e ne controllano l applicazione nelle rispettive aree di competenza (istituzioni, attività, finalità, sistema finanziario): i contenuti e le modalità di applicazione di tali regole rappresentano gli strumenti della vigilanza. Il potere regolamentare delle Autorità di vigilanza rispetto ai diversi strumenti si inquadra nell ambito della cornice e delle deleghe previste dal T.U.B., mentre il potere di controllo delle regole introdotte è di piena competenza delle Autorità. L esercizio dell azione di vigilanza da parte delle Autorità si basa su strumenti per il raggiungimento degli obiettivi finali. In relazione agli strumenti, la vigilanza è definita 1 : strutturale prudenziale informativa protettiva Sebbene gli stili di vigilanza possano porre l accento su una categoria specifica di strumenti, l azione di vigilanza prevede, generalmente, la coesistenza di strumenti che appartengono a differenti tipologie e che, progressivamente, si arricchiscono nel tempo. La vigilanza strutturale persegue gli obiettivi assegnati influenzando la struttura del mercato: la struttura del mercato, infatti, influenza la condotta degli operatori e, per tale via, si può migliorare la performance del sistema nel complesso. Per esempio, un elevato livello di concentrazione del mercato (struttura) può incoraggiare un comportamento collusivo (condotta), con scarsa attenzione all efficienza, consentendo di realizzare extra profitti con impatto sul livello dei prezzi praticati alla clientela o sulla qualità dei servizi erogati (performance). D altra parte, un accesa competizione può portare all uscita dal mercato degli operatori meno efficienti, tuttavia con potenziale instabilità sul mercato. Pertanto la vigilanza strutturale cerca di realizzare la combinazione ottimale in termini di: a) dimensione e mix produttivo dell intermediario finanziario, condizioni determinanti per il miglioramento dell efficienza operativa; b) soddisfazione degli utenti dei servizi finanziari. Per migliorare la performance degli intermediari finanziari, accettando un predeterminato grado di instabilità, il contenuto degli strumenti della vigilanza strutturale può essere ricondotto a: 1 La classificazione degli strumenti di vigilanza adottata è funzione dell impatto dell azione di vigilanza delle Autorità sui destinatari. Diversamente, adottando come prospettiva le Autorità, gli strumenti della vigilanza sono definiti: regolamentari, vale a dire la podestà di emanare la regolamentazione secondaria attuativa del T.U.B. e del T.U.F.; informativi, vale a dire la podestà di richiedere ai destinatari la comunicazione di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti; ispettivi, vale a dire la podestà condurre ispezioni e richiedere ai soggetti abilitati l esibizione dei documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari. 3

4 l entrata nel mercato (nuove costituzioni, apertura nuove sedi, nuova prestazione di servizi finanziari); l assetto organizzativo degli intermediari operanti (operazioni di fusione, incorporazione, passaggio di controllo, etc.); lo spettro di attività che ogni intermediario o categoria di intermediari può esercitare; i requisiti degli azionisti e l assetto di controllo societario, gli interventi amministrativi sulle quantità e sui prezzi degli intermediari finanziari. In particolare nelle fasi di sviluppo del sistema finanziario, tali interventi si propongono di indirizzare l attività degli intermediari verso particolari segmenti di clientela in termini sia di maggiori volumi erogati sia di minori tassi applicati. A differenza della vigilanza strutturale, la vigilanza prudenziale non incide sulla struttura del mercato, bensì si concentra sulla condotta competitiva e quindi sui principi di gestione dell intermediario finanziario in grado di determinare il livello e la tipologia di rischi assunti. Gli interventi non possiedono carattere discrezionale rispetto ai soggetti vigilati, bensì stabiliscono regole del gioco oggettive e definite ex ante, finalizzate ad assicurare il contenimento dei rischi nelle diverse configurazioni e nelle diverse attività esercitate dall intermediario. In tale ambito, un ruolo di preminenza è rivestito dalle regole sull adeguatezza patrimoniale, note come le regole di Basilea (1, 2 e 3). Altri esempi di strumenti della vigilanza prudenziale sono: i limiti sulla concentrazione i limiti alla trasformazione delle scadenze i limiti alle partecipazioni detenibili i requisiti di professionalità e onorabilità per esponenti aziendali e di onorabilità per i soci i requisiti sull organizzazione e i controlli interni e la compliance La vigilanza informativa è ispirata alla riduzione delle asimmetrie informative che, nell ambito del sistema finanziario, possono determinare il fallimento del mercato. Pertanto, gli strumenti sono volti ad aumentare il flusso di informazioni e comunicazioni nell ambito dei contesti seguenti: le caratteristiche delle operazioni finanziarie, consentendo alle parti coinvolte di effettuare la valutazione della relazione rischio/rendimento ad esse associata gli intermediari che intervengono nei confronti degli emittenti e degli investitori; per valutare gli emittenti, la valutazione effettuata dagli intermediari è di grande rilevanza per gli investitori finali; d altra parte, gli investitori finali devono essere informati su potenziali conflitti d interesse dovuti alla relazione fra l intermediario e l emittente; gli intermediari vigilati dalle Autorità di vigilanza, attraverso controlli sia a distanza sia in loco; i mercati mobiliari, impegnati a fornire informazioni sulle negoziazioni agli investitori e, dall altro, alle Autorità di vigilanza 4

5 Gli strumenti di tale modello di vigilanza sono volti a conseguire direttamente l obiettivo della trasparenza della correttezza dei comportamenti; indirettamente, l incremento delle informazioni rese pubbliche al mercato migliora la relazione fra il pricing e il rischio delle operazioni, contribuendo al raggiungimento dell obiettivo dell efficienza e, d altra parte, consente di attenuare il rischio di controversie con la clientela, con effettivi positivi sulla stabilità dell intermediario finanziario. La tutela dei depositanti e, più in generale, dei risparmiatori inconsapevoli, a ragione sia del limitato set di informazioni a disposizione e del carattere fiduciario dello scambio finanziario, sono alla base della vigilanza protettiva. Gli interventi si distinguono fra situazioni di: ante crisi crisi reversibile crisi irreversibile. I controlli che le Autorità di vigilanza esercitano sugli intermediari finanziari per assicurarne la stabilità rappresentano strumenti di prevenzione della crisi. In tale contesto: la gestione degli intermediari è controllata attraverso la vigilanza a distanza e in loco in modo da individuare per tempo situazioni di difficoltà; le banche che attraversano un temporaneo stato di illiquidità possono ricorrere alle operazioni di rifinanziamento presso la Banca Centrale, che svolge il ruolo di lender of last resort. Nel caso di crisi che non si limitano a situazioni di illiquidità, ma giudicate reversibili, tra i poteri di intervento e correttivi delle Autorità di vigilanza, vi è la possibilità di rimuovere uno o più esponenti aziendali, qualora la loro permanenza in carica sia di pregiudizio per la sana e prudente gestione della banca e allo stesso tempo non sia possibile pronunciare la decadenza per perdita dei requisiti. Inoltre, sono previsti meccanismi per la segnalazione di eventuali violazioni normative da parte del personale delle banche (c.d. whistleblowing), sia all interno dell ente sia verso l Autorità di vigilanza, e l obbligo di astensione di soci e amministratori nelle deliberazioni in cui abbiano un interesse in conflitto. Infine, rileva la disciplina delle sanzioni amministrative con un sistema volto a sanzionare in primo luogo l ente e solo sulla base di presupposti (individuati nel decreto legislativo) anche l esponente aziendale o la persona fisica considerata responsabile della violazione. Si può arrivare anche alla misura dell amministrazione straordinaria della banca che, fra l altro, determina la sostituzione degli organi amministrativi ed esecutivi in carica. Nel caso di crisi irreversibili, che comportano la liquidazione dell intermediario finanziario, gli interventi sono tesi a : tutelare i risparmiatori, in particolare se inconsapevoli evitare che situazioni di crisi del singolo intermediario possano estendersi ad altri intermediari, o peggio, a tutto il sistema finanziario Tali interventi rientrano nell ambito del meccanismo di risoluzione unico delle crisi bancarie. Meccanismo di risoluzione unico 5

6 Con regolamento UE/2014/806, pienamente operativo da gennaio 2016, è stato introdotto il Meccanismo di risoluzione unico delle banche e delle società di intermediazione mobiliare (SIM) che prestano servizi che comportano l assunzione di rischi in proprio (Single Resolution Mechanism, SRM), complementare al Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism - SSM) con l obiettivo di preservare la stabilità finanziaria dell area dell euro mediante una gestione centralizzata delle procedure di risoluzione. È altresì prevista l istituzione di un Fondo di risoluzione unico per il finanziamento dei programmi di risoluzione (Single Resolution Fund, SRF) alimentato dai contributi degli intermediari dei paesi dell area dell euro con un piano di versamenti distribuito in 8 anni, senza utilizzo di denaro pubblico. Il sistema è formato dalle Autorità nazionali di risoluzione (National Resolution Authority, NRA) e dal Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB), un agenzia europea per l esercizio delle funzioni di risoluzione, nel cui board sono presenti anche i rappresentanti delle autorità nazionali. Il sistema di risoluzione unico dovrà assicurare, dal 1 gennaio 2016, la gestione ordinata delle crisi delle banche c.d. significative o con operatività transfrontaliera nell area dell euro e delle principali SIM, superando i problemi determinati dalla frammentazione delle procedure su base nazionale. Il Comitato di risoluzione unico assumerà le decisioni in merito ai piani di risoluzione e all avvio della risoluzione e individuerà le azioni più idonee al raggiungimento degli obiettivi fissati dalla disciplina comunitaria. Le autorità nazionali di risoluzione, oltre a partecipare alle decisioni del Comitato, sono responsabili dell attuazione delle concrete misure di risoluzione. Le Autorità nazionali di risoluzione rimangono altresì responsabili della gestione delle crisi degli intermediari meno significativi. Nello svolgimento di tali attività le NRA agiranno nell ambito di orientamenti e linee guida stabiliti dal Comitato di risoluzione unico che, in casi eccezionali, potrà esercitare poteri di sostituzione assicurando l effettiva unitarietà del Meccanismo. Sia il SRB sia le autorità nazionali si avvarranno degli strumenti di gestione delle crisi introdotti dalla Direttiva 2014/59/UE (Banking Recovery and Resolution Directive - BRRD). Il d.lgs. 12 maggio 2015 n. 72 e la legge di delegazione europea 2014, approvata il 2 luglio 2015, hanno attribuito alla Banca d Italia la funzione di Autorità nazionale di risoluzione (NRA). È stata pertanto istituita l Unità di Risoluzione e gestione delle crisi; essa svolge i compiti istruttori e operativi del Meccanismo di risoluzione unico, collabora con gli Uffici del SRB, gestisce le procedure di liquidazione di banche e intermediari finanziari. 3. La vigilanza nell Unione Bancaria Il Meccanismo di vigilanza unico (MVU) è un nuovo sistema europeo di vigilanza bancaria che comprende la BCE e le autorità di vigilanza nazionali dei paesi partecipanti. Le sue principali finalità sono: salvaguardare la sicurezza e la solidità del sistema bancario europeo accrescere l integrazione e la stabilità finanziarie assicurare una vigilanza coerente Insieme al Meccanismo di risoluzione unico, l MVU è uno dei due pilastri dell unione bancaria dell UE. La BCE, in quanto istituzione indipendente dell UE, sovrintende alla vigilanza bancaria in una prospettiva europea attraverso: l istituzione di un approccio comune alla vigilanza su base giornaliera 6

7 il ricorso ad azioni di vigilanza e a misure correttive armonizzate l applicazione coerente della regolamentazione e delle politiche di vigilanza Tutto ciò contribuisce a ristabilire la fiducia nel sistema bancario europeo. La BCE, in collaborazione con le autorità di vigilanza nazionali, è responsabile del funzionamento efficace e coerente dell MVU. Ha il potere di: condurre valutazioni prudenziali, ispezioni in loco e indagini concedere o revocare licenze bancarie valutare l acquisto e la cessione di partecipazioni qualificate in enti creditizi assicurare la conformità alla normativa prudenziale dell UE fissare requisiti patrimoniali più elevati ( riserve ) per scongiurare ogni rischio finanziario 4. Il funzionamento della vigilanza La vigilanza prudenziale si basa su strumenti volti a stabilire regole del gioco note alle banche ex ante: tale approccio consente di ridurre la discrezionalità dell Autorità nell esercizio delle proprie funzioni. Nell esercizio dell attività bancaria, la banca deve rispettare requisiti: patrimoniali organizzativi Le regole concernenti i requisiti patrimoniali sono ispirate, in primo luogo, al contenimento dei rischi assunti dalla banca e alla dotazione di adeguate risorse patrimoniali a fronte delle perdite eventuali determinate dalla manifestazione dei rischi stessi. La variabile patrimoniale rilevante in tali requisiti è denominata patrimonio di vigilanza: oltre al capitale sociale, tale grandezza accoglie risorse, che sono stabilmente a disposizione per coprire rischi ai quali è esposta la banca. Il patrimonio di vigilanza è la somma del patrimonio di base e del patrimonio supplementare al netto delle deduzioni. L articolazione in due livelli del patrimonio di vigilanza è funzione dell attitudine delle componenti a coprire rischi inattesi in assenza di destinazione specifica: tale proprietà è massima per le componenti del patrimonio di base. Per garantire la stabilità e solvibilità della banca, la vigilanza prevede che le banche detengano un livello di patrimonio di vigilanza adeguato rispetto ai rischi assunti, denominato coefficiente di solvibilità: le regole che disciplinano tale ambito sono state introdotte dal Comitato di Basilea con diversi accordi in successione a partire dal In linea generale, la valutazione dell adeguatezza patrimoniale si fonda sui pilastri seguenti: a) i requisiti patrimoniali minimi a fronte dei rischi di credito, di mercato e operativi (primo pilastro); b) la valutazione dell intermediario finanziario sull adeguatezza patrimoniale minima determinata nel primo pilastro rispetto alle proprie specificità operative e la revisione di tale valutazione da parte dell autorità di vigilanza. In sintesi: il controllo prudenziale (secondo pilastro); 7

8 c) le informazioni sui rischi assunti e il patrimonio di vigilanza che l intermediario finanziario deve render note al mercato, in un ottica sia attuale sia prospettica. In sintesi: la disciplina di mercato (terzo pilastro). Tra le altre misure regolamentari di rilievo si segnalano: misure anticicliche per ridurre la prociclicità, che potrebbe ridurre l efficacia della capitalizzazione proprio quando questa serve di più limiti alla leva finanziaria ampliamento dei requisiti di informativa nell ambito della disciplina di mercato standard minimi di liquidità Oltre al patrimonio di vigilanza, negli ultimi anni, la vigilanza prudenziale ha individuato nell organizzazione un efficace strumento per il perseguimento degli obiettivi finali. La disciplina riguarda l organizzazione amministrativa e contabile e i controlli interni, che si estrinseca in regole su procedure e strutture organizzative finalizzate ad assicurare il rispetto delle strategie aziendali e il conseguimento di obiettivi volti al miglioramento della gestione in termini di conformità alle norme ed alle buone pratiche. compiti del consiglio di amministrazione, dell alta direzione e del collegio sindacale; sistema dei controlli interni; controllo dei rischi; sistemi informativi; esternalizzazione di funzioni aziendali; distribuzione di prodotti e servizi. La vigilanza informativa prevede che le banche debbano veicolare informazioni verso i seguenti portatori di interesse: l Autorità di vigilanza i clienti il mercato Nei confronti dell Autorità di vigilanza, le banche devono inviare, periodicamente, informazioni alla Banca d Italia attraverso le segnalazioni di vigilanza. Tale obbligo a carico delle banche consente alla Banca d Italia di monitorare la stabilità degli intermediari finanziari che devono segnalare all autorità di vigilanza le informazioni, con la relativa frequenza, sintetizzate nella tabella 2. Ulteriormente, i flussi informativi tecnici che la banca deve predisporre verso la Banca d Italia comprendono le segnalazioni verso la Centrale dei Rischi: questa è un sistema informativo sull'indebitamento della clientela delle banche e delle società finanziarie vigilate dalla Banca d'italia al fine del controllo sui rischi assunti dal sistema. I flussi informativi indirizzati dalle banche verso la clientela sono forniti nel rispetto di regole in tema di trasparenza sulle operazioni e servizi bancari che prevedono: forme di pubblicità su tassi, prezzi e altre condizioni contrattuali praticate per le operazioni e per i servizi e sui principali strumenti di tutela previsti in favore dei clienti; requisiti di forma e contenuto minimo dei contratti; 8

9 forme di tutela nei casi di variazione, sfavorevole al cliente, delle condizioni contrattuali e comunicazioni periodiche idonee a fornire al cliente un'informazione essenziale sull'andamento del rapporto contrattuale. Verso il mercato, le banche veicolano flussi informativi attraverso gli strumenti seguenti: a) il bilancio b) le informazioni sui rischi assunti e il patrimonio di vigilanza che l intermediario finanziario deve rendere note al mercato, in un ottica sia attuale sia prospettica (terzo pilastro di Basilea) c) eventualmente, gli obblighi informativi previsti per le imprese quotate d) la comunicazione aziendale. 9