La regolamentazione e la vigilanza sul sistema finanziario. I fondamenti teorici del controllo. Obiettivi della regolamentazione

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1 La regolamentazione e la vigilanza sul sistema finanziario EIF 1 I fondamenti teorici del controllo Secondo la teoria tradizionale, il controllo sul sistema finanziario è necessario dal momento che il mercato non è in grado di prevenire e curare i fallimenti del mercato stesso (esempi ne sono le asimmetrie informative, l esistenza di economie di scala, ). Secondo un altro approccio, il controllo deve limitarsi a favorire/facilitare l incontro tra domanda e offerta di strumenti finanziari. Secondo un moderno approccio il controllo è la risultante di diversi gruppi di pressione tra cui i gruppi di imprese e l elettorato. EIF 2 Obiettivi della regolamentazione STABILITA dell operatore a livello macro e a livello micro. TRASPARENZA del comportamento dell operatore a livello macro e a livello micro. CONCORRENZA tra gli operatori partecipanti al mercato. EIF 3 1

2 Obiettivi della regolamentazione Stabilità Affidabilità del sistema Trasparenza e correttezza Ortodossia dei comportamenti degli operatori Concorrenza Contendibilità degli assetti A livello microeconomico è indispensabile garantire l equilibrio gestionale degli intermediari favorendone patrimonializzazione, diversificazione del portafoglio, A livello di singolo operatore è necessario avere un buon sistema di governance che permetta la rintracciabilità delle decisioni prese A livello macroeconomico è necessario implementare una serie di controlli rivolti ai mercati e ai sistemi di compensazione e pagamento A livello macroeconomico è indispensabile incentivare la diffusione di informazioni relative alle scelte operate e la parità di trattamento Ineliminabile è la pressione competitiva al fine di conseguire migliori performance EIF 4 Soggetti preposti al controllo: soluzioni organizzative e caratteristiche INTERVENTO DELLO STATO AUTORITA AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI AUTO-REGOLAM. allocazione di poteri accountability tra le diverse authority terzietà dell attività sanzionatoria EIF rispetto a 5 quella istruttoria L assetto istituzionale delle autorità di controllo I compiti attribuiti alle singole autorità possono essere identificati in base alle aree di intervento: per categorie dei soggetti vigilati per tipo di attività svolta per finalità della vigilanza vigilanza istituzionale vigilanza per attività vigilanza per finalità Poiché le funzioni di controllo sono svolte per ambiti specifici con margini di esclusività ampi ma non totali ciò richiede: coordinamento e integrazione EIF 6 2

3 Articolazione Vigilanza istituzionale 1 categoria di operatori 1 autorità di vigilanza vantaggi MINORI COSTI DELLA REGOLAMENTAZIONE ECONOMIE DI SPECIALIZZAZIONE Se intermediari a oggetto esclusivo svantaggi ARBITRAGGIO DELLA FORMA GIURIDICA FENOMENI DI CATTURA DELL AUTHORITY EIF 7 Vigilanza per finalità vantaggi ASSENZA DI FENOMENI DI ARBITRAGGIO DELLA FORMA GIURIDICA ASSENZA DI FENOMENI DI CATTURA DELL AUTHORITY MIGLIORE RISPONDENZA DEGLI OBIETTIVI AGLI STRUMENTI 1 obiettivo di vigilanza 1 autorità di vigilanza svantaggi MAGGIORI COSTI DELLA REGOLAMENTAZIONE DERESPONSABILIZZAZIONE DELLE AUTORITA EIF 8 Vigilanza per attività 1 attività 1 autorità di vigilanza vantaggi ASSENZA DI ARBITRAGGI ECONOMIE DI SPECIALIZZAZIONE svantaggi SOVRAPPOSIZIONE DI CONTROLLI PER LO STESSO SOGGETTO Può coincidere con il modello istituzionale allorquando vi è completa identificazione tra un soggetto e un attività EIF 9 3

4 Vigilanza accentrata tutti gli operatori e tutte le attività 1 autorità di vigilanza vantaggi COSTI DELLA REGOLAMENTAZIONE ECONOMIE DI SCALA E DI DIFFERENZIAZIONE UNITARIETA DELLA VIGILANZA svantaggi COERENZA INTERNA TRA GLI OBIETTIVI FENOMENI DI CATTURA DELL AUTHORITY EIF 10 Vigilanza funzionale 1 funzione 1 autorità di vigilanza vantaggi svantaggi FLESSIBILITA FALLIMENTO DELL INTERMEDIARIO EIF 11 Approcci misti La gran parte dei modelli adottati dai diversi Paesi costituiscono delle combinazioni dei modelli teorici prima descritti. L Italia adotta un approccio che si è progressivamente evoluto verso un modello misto. Austria, Danimarca, Svezia e Regno Unito sono attualmente gli unici Paesi in Europa ad avere un single supervisor. EIF 12 4

5 Assetto della vigilanza in Italia EIF 13 Le Autorità di controllo BANCA D ITALIA CO.N.SO.B. (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa) IS.V.A.P. (Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private) CO.VI.P. (Commissione per la Vigilanza sui Fondi Pensione) A.G.C.M. (Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato) EIF 14 intermediario modello Stabilità Trasparenza e correttezza Concorrenza Banche (attività bancaria) Assicurazioni modello istituzionale BI ISVAP BI ISVAP Agcm parere BI* Agcm parere ISVAP Fondi pensione modello misto COVIP COVIP Agcm Banche (attività mobiliare) Sim Sgr e OICR modello per finalità BI BI BI Consob Consob Consob BI parere Agcm* Agcm Agcm *Da gennaio 2006 l Antitrust si occupa della concorrenza EIF nell ambito delle banche con parere 15 della BI limitatamente alle operazioni di fusione e concentrazione 5

6 La CO.N.SO.B. La CO.N.SO.B. è stata istituita nel 1974 e ha poteri di: Regolamentazione: competenze in materia di prestazione dei servizi di investimento da parte degli intermediari obblighi informativi delle società quotate e offerte al pubblico di strumenti finanziari Autorizzazione a: pubblicazione dei prospetti e dei documenti relativi alle offerte pubbliche istituzione di nuovi mercati regolamentati esercizio delle attività di gestione accentrata degli strumenti finanziari EIF 16 La CO.N.SO.B. Vigilanza su: società di gestione dei mercati regolamentati funzionamento ordinato e trasparente delle negoziazioni trasparenza e correttezza di comportamento degli intermediari e dei promotori finanziari correttezza delle informazioni fornite al mercato dalle società quotate e dai promotori di offerte pubbliche Monitoraggio di: eventuali anomalie nell andamento delle negoziazioni, soprattutto in relazione all eventuale abuso di informazioni privilegiate (insider trading) e all aggiotaggio EIF 17 La disciplina dei mercati L attività di organizzazione e gestione dei mercati regolamentati di strumenti finanziari costituisce attività d impresa. Il decreto Eurosim (D. Lgs. n. 415/1996) prima e il TUIF (D. Lgs. n. 58/1998) dopo, hanno statuito il carattere privatistico dell attività di organizzazione e gestione del mercato (privatizzazione della borsa). La finalità del passaggio dalla gestione pubblica a quella privata è duplice: gestire secondo logiche di efficienza economica l attività di borsa e far recuperare competitività al mercato finanziario italiano. E realizzata così una netta separazione tra l organizzazione, la gestione, l autoregolamentazione del mercato affidate alle società di gestione e la vigilanza sul mercato stesso affidata alla Consob. EIF 18 6

7 La disciplina dei mercati La società di gestione (SpA anche senza scopo di lucro) si occupa dell attività di organizzazione e gestione di mercati regolamentati di strumenti finanziari. Affinché possa operare è necessaria l autorizzazione della Consob che viene rilasciata quando il regolamento del mercato è conforme alla disciplina prevista dal TUIF e sono rispettati determinati requisiti in termini di capitale e di requisiti dei soggetti preposti all amministrazione e che partecipano al capitale. È prevista la possibilità di sviluppare una pluralità di mercati regolamentati in concorrenza tra loro. Sopravvivono i mercati non regolamentati individuati come sistemi di scambi organizzati (SSO). EIF 19 La disciplina dei mercati CONSOB: verifica regole di Accesso ai mercati Raccolta, gestione, invio ordini Determinazione dei prezzi Informazioni su negoziazioni e condizioni SOCIETA DI GESTIONE: individuano le condizioni di Ammissione, esclusione, sospensione dalle negoziazioni di operatori e strumenti finanziari Svolgimento delle negoziazioni Accertamento, pubblicazione, diffusione dei prezzi MERCATI REGOLAMENTATI EIF 20 Le società di gestione in Italia Borsa Italiana Spa: è la prima società di gestione dei mercati regolamentati in Italia. È operativa dal 1998 e gestisce il mercato di borsa italiano. MTS Spa: gestisce il mercato all ingrosso dei titoli di Stato. Altre società di gestione: al momento non esistono in Italia altre società di gestione. vai al II modulo EIF 21 7

8 Il regolamento del mercato L organizzazione e la gestione del mercato sono disciplinate da un regolamento deliberato dall assemblea ordinaria della società di gestione. Il regolamento può attribuire al consiglio di amministrazione della società di gestione il potere di emettere disposizioni di attuazione. EIF 22 Il regolamento del mercato Il regolamento deve in ogni caso determinare: le condizioni e le modalità di ammissione, sospensione, esclusione di operatori e strumenti finanziari alle negoziazioni; le condizioni e le modalità di svolgimento delle negoziazioni nonché gli obblighi degli operatori; modalità di accertamento, pubblicazione e diffusione dei prezzi; categorie di contratti ammessi alle negoziazioni e quantitativi minimi negoziabili. EIF 23 La Banca d Italia La Banca d Italia nasce nel 1893 con funzione di istituto di emissione nel tempo si trasforma in banca centrale cui fanno capo: attività tecniche del sistema dei pagamenti funzione di controllo della moneta e del credito funzione di vigilanza sul sistema bancario con l avvio dell UEM, politica monetaria e sistema dei pagamenti sono passati sotto la responsabilità della BCE EIF 24 8

9 Gli strumenti della vigilanza In relazione all area di intervento: 1. Strumenti di tipo strutturale 2. Strumenti di tipo prudenziale 3. Strumenti informativi 4. Strumenti ispettivi 5. Strumenti di gestione e risoluzione delle crisi EIF 25 La vigilanza strutturale Fondamento teorico: esiste una relazione significativa tra struttura del mercato e comportamento degli intermediari e performance (degli stessi e del mercato). Dagli elementi della struttura (es. la concentrazione) dipende la condotta concorrenziale (comportamenti collusivi o conflittuali). L intensità della concorrenza spiega la ricerca di performance sempre migliori. La ricerca di migliori performance può rappresentare l obiettivo di efficienza della vigilanza. L intensità della concorrenza, funzionale ai fini dell efficienza, non favorisce la stabilità, anzi, può accentuare le situazioni di crisi. EIF 26 La vigilanza strutturale Gli strumenti di intervento: entrata nel mercato (intermediari di nuova costituzione, o che aprono una nuova sede, o che offrono servizi senza sede fisica); assetto organizzativo degli intermediari operanti (operazioni di fusione, incorporazione, passaggio di controllo, ecc.); gamma delle attività che ogni categoria di intermediari (ogni singolo intermediario) può svolgere; requisiti degli azionisti degli intermediari e l assetto di controllo societario; interventi amministrativi sulle quantità e sui prezzi degli intermediari. EIF 27 9

10 La vigilanza prudenziale Finalità e peculiarità: controllo e delimitazione dei rischi; assume la forma di criteri di gestione cui gli intermediari devono attenersi; rispetto a quella strutturale - che in qualche caso arriva a gestire il mercato - si basa sul rispetto delle regole di mercato; evita di condizionare direttamente il mercato esprimendo regole del gioco che: riguardano il come si opera nel mercato non intervengono direttamente sulla struttura del mercato (soggetti, attività, prezzi) sono oggettive e neutrali tra i diversi soggetti dell offerta sono trasparenti e stabiliti ex-ante così da guidare in forma di incentivo e/o vincolo gli intermediari verso equilibri economico-finanziari desiderabili EIF 28 La vigilanza prudenziale Gli strumenti di intervento: coefficienti di bilancio con finalità di controllo e limitazione del rischio assunto nella gestione: solvibilità; equilibrio finanziario; concentrazione degli investimenti; contenimento degli investimenti ad alto rischio unitario; rigidità della struttura dei costi. requisiti di onorabilità, di competenza e di esperienza che devono possedere i soggetti che: assumono posizioni nell ambito degli organi amministrativi e di controllo rivestono responsabilità di direzione EIF 29 La vigilanza prudenziale adeguatezza organizzativa: dimensione delle risorse tecniche, professionali e manageriali da possedere a fronte di programmi di attività che comportano l entrata in aree di mercato complesse e rischiose (partecipazioni industriali, market making nei mercati organizzati, attività nei mercati derivati, ecc.) o che rappresentano investimenti impegnativi (espansione territoriale, acquisizione di concorrenti); strumenti operativi per il rispetto del principio dell indipendenza organizzativa e gestionale tra aree di attività con potenziali conflitti di interesse (criterio della separatezza organizzativa e contabile che si applica nell intermediazione mobiliare) EIF 30 10

11 La vigilanza prudenziale L enfasi posta oggi su questo tipo di strumenti deriva dalla necessità di rafforzare i presidi patrimoniali per far fronte all aumento delle fonti di rischio (in tipologie ed impatti) e di recepire gli accordi internazionali in termini di adeguatezza patrimoniale. I vantaggi connessi all utilizzo di questo tipo di strumenti sono ascrivibili alla riduzione dei margini di discrezionalità dell autorità di vigilanza e all omogeneità delle condizioni concorrenziali. Il principale svantaggio sta nella quantificazione (ad opera dei regolamenti dell autorità) dei coefficienti che vanno a quantificare il presidio patrimoniale relativo a ciascun tipo di rischio. EIF 31 La vigilanza informativa (fair play regulation) Finalità e peculiarità: comprende tutti gli strumenti di comunicazione e informazione che possono contribuire a ridurre le asimmetrie informative tipiche e inevitabili in rapporti contrattuali basati sulla capacità di rimborso futura del prenditore di fondi; dalla asimmetria derivano comportamenti che portano all impoverimento degli scambi e quindi al fallimento del mercato : ciò può essere evitato in presenza di soggetti finanziatori, supportati da informazioni di qualità e spessore adeguati, in condizione di valutare il rischio di perdita di ogni prestito e, quindi, di applicare un tasso aggiustato per il rischio; trasparenza e correttezza sono condizioni base per lo sviluppo di un sistema di rapporti contrattuali il cui pricing si avvicina ai requisiti dell efficienza del mercato per i quali la quotazione degli strumenti finanziari rifletta in modo completo tutta l informazione disponibile. EIF 32 La vigilanza protettiva Finalità e peculiarità: gestione delle situazioni di crisi degli intermediari per garantire la tutela del risparmiatore, soprattutto se considerato non consapevole ridurre gli effetti delle esternalità ; poiché tutti gli strumenti della vigilanza possono assolvere funzioni protettive (di tutela) dell interesse del risparmiatore, la vigilanza protettiva si riferisce a due ambiti di applicazione interventi preventivi mediante interventi interni ed esterni per evitare che situazioni aziendali di temporanea difficoltà possano degenerare in uno stato di crisi grave, non recuperabile (crisi di liquidità di norma reversibili) provvedimenti di rigore allorché la crisi si rivela irreversibile e l unica soluzione è quella della messa in liquidazione dell intermediario (crisi di solvibilità tipicamente irreversibili) EIF 33 11

12 La vigilanza protettiva Interventi preventivi: flussi di documentazione statistica tra intermediari e organo di vigilanza i quali costituiscono la base di valutazione dello stato di salute degli intermediari e su cui si possono innestare tecniche di allarme preventivo situazioni di illiquidità delle banche affrontate attraverso interventi di rifinanziamento della banca centrale situazioni di difficoltà più seria che danno luogo a provvedimenti quali l amministrazione straordinaria che comporta, tra l altro, la sostituzione degli organi amministrativi e di controllo in carica. EIF 34 La vigilanza protettiva Provvedimenti di rigore: le crisi irreversibili conducono alla liquidazione coatta amministrativa dell intermediario; è previsto anche l intervento dei Fondi di Tutela dei Depositi che tutelano i creditori degli intermediari messi in liquidazione, facendo fronte a due esigenze: tutela del risparmiatore, più ampia se classificabile nella categoria del risparmiatore non consapevole limitazione del rischio sistemico nell assunto che i risparmiatori -anche di fronte ad una situazione di crisi aziendale - non perdano la fiducia nel sistema proprio perché possono contare sulla garanzia del recupero del loro credito (ciò è rilevante anche nelle situazioni di crisi temporanea) EIF 35 L IS.V.A.P. L IS.V.A.P. nasce nel 1982 e assorbe parte delle funzioni di indirizzo e di controllo fino ad allora svolte direttamente dal Ministero dell Industria Vigilanza: controllo sulle imprese di assicurazione e sugli operatori del mercato assicurativo (agenti, broker), per monitorarne gestione tecnica, finanziaria e patrimoniale e verificare l osservanza della normativa cooperazione con il Ministero in materia di autorizzazione per l esercizio dell attività e di gestione delle crisi. EIF 36 12

13 La CO.VI.P. La CO.VI.P. istituita dal D. Lgs. n. 124/1993 Con il D. Lgs. 252/2005 l attività di vigilanza della Covip si estende a tutto l universo della previdenza complementare Vigilanza poteri propri: tenuta dell albo dei fondi pensione, attività ispettiva, regole per la tenuta della informazione contabile, definizione di regole per la trasparenza nei confronti dei partecipanti ambiti di intervento complementari a quelli del Ministero del lavoro: autorizzazione all esercizio dell attività, crisi dei fondi pensione rapporti con Anitrust e enti di controllo degli intermediari che possono assumere la gestione del patrimonio dei fondi pensione (banche, SIM, imprese di assicurazione) Analisi e ricerca EIF 37 L AGCM E nata con la legge n. 287/1990 Finalità Tutela della concorrenza: intervento diretto nei confronti degli operatori volto a prevenire o impedire l adozione di comportamenti anticompetitivi. Promozione della concorrenza: segnalazioni, pareri e proposte forniti al Parlamento e al Governo mediante l esercizio dell attività consultiva, propositiva e conoscitiva. Poteri: esistono delle limitazioni relative ai soggetti nei confronti dei quali deve essere applicata la disciplina antitrust e dei settori dove la competenza dell autorità si limita ad esporre dei pareri EIF 38 Le fattispecie oggetto di controllo Le fattispecie oggetto di istruttoria da parte dell Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Antitrust) possono essere: 1. Intese 2. Possibili abusi di posizione dominante 3. Concentrazioni fra imprese indipendenti 4. Separazioni societarie A ciò si aggiungono le indagini conoscitive sulle fattispecie indicate e i pareri forniti alla Banca d Italia sui servizi finanziari e i pareri richiesti all ISVAP sui servizi assicurativi EIF 39 13

14 Le Autorità di controllo in Italia Secondo la legge sul risparmio (Legge 28 dicembre 2005 n. 262) è previsto che i profili di concorrenza relativi all attività bancaria siano di competenza dell Antitrust che estende, quindi, la sua competenza ai seguenti fenomeni del settore bancario intese restrittive della libertà di concorrenza abuso di posizione dominante E previsto, invece, un concorso di autorizzazioni dell Antitrust e di Banca d Italia per divieto alle operazioni di concentrazione restrittive della libertà di concorrenza nel settore bancario. EIF 40 14