Ministero dell'economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro-Direzione III

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1 Ministero dell'economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro-Direzione III Francia, Regno Unito e Germania: tre modelli di cooperazione allo sviluppo a confronto Studio comparativo Maggio 2007 i

2 Ministero dell'economia e delle Finanze Dipartimento del Tesoro-Direzione III Francia, Regno Unito e Germania: tre modelli di cooperazione allo sviluppo a confronto Studio comparativo Maggio 2007 * Lo studio si basa sull analisi di documenti ufficiali e pubblici, tra cui il rapporto Managing Aid: Practices of DAC Member Countries, pubblicato nel 2005 dal Development Assistance Committee DAC dell OCSE (relativo alle pratiche e strutture adottate dai 22 paesi membri del DAC per la gestione della cooperazione allo sviluppo), i rapporti finali delle Peer Review condotte recentemente dal DAC su Francia, Regno Unito e Germania. Esso, inoltre, si fonda anche sulle interviste ad alcuni rappresentanti delle Ambasciate dei paesi scelti e sull esame dell informazione reperita sui siti delle Amministrazioni dei tre paesi presi in considerazione. Lo studio è stato condiviso con rappresentanti dei governi dei tre paesi coinvolti, esperti nel settore della cooperazione. ii

3 A cura di: Raffaella Di Maro Leone Gianturco Patrizia Labella Marco Senatore iii

4 INDICE Premessa i FRANCIA 1 1. Struttura Organizzativa 1 2. Strutture di Coordinamento 5 3. Analisi dell Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) 6 4. Le novità introdotte nella cooperazione allo sviluppo dalla legge finanziaria del Organigramma dell AFD 15 Risultati dell Esame tra Pari del DAC (2004) 16 REGNO UNITO Struttura Organizzativa Strutture di Coordinamento Analisi dell Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) 22 Organigramma del DFID 27 Risultati dell Esame tra Pari del DAC (2006) 28 GERMANIA Struttura Organizzativa Strutture di Coordinamento Analisi dell'aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) 35 Risultati dell Esame tra Pari del DAC (2006) 40 iv

5 v

6 Premessa Non esiste un modello organizzativo di cooperazione allo sviluppo che possa considerarsi ideale. Tuttavia l efficienza e l efficacia dell attività di cooperazione dipendono anche dall assetto istituzionale e dalla struttura organizzativa che ogni singolo paese decide di darsi. L esperienza mostra che nei 22 paesi membri del Development Assistance Committee (DAC) dell OCSE esistono vari modelli di cooperazione, il cui numero e varietà è determinato in larga misura dall ambiente politico nazionale e dalle finalità assegnate alla politica di cooperazione. In linea di massima, e in estrema sintesi, si può affermare che: i) la funzione di cooperazione allo sviluppo non è quasi mai accentrata in un unico soggetto essendo varie le amministrazioni coinvolte; ii) i modelli di cooperazione più diffusi sono due: - quello che fa capo al Ministero degli Affari Esteri, quale amministrazione preminente ma non unico soggetto di cooperazione. Di questo modello, una variante, abbastanza diffusa, è data dalla presenza dell Agenzia, quale braccio esecutivo al servizio del Ministero degli Affari Esteri (la si può trovare anche a servizio del Ministero della Cooperazione). L Agenzia può essere completamente o in parte dipendente dal Ministero di riferimento - quello che ruota intorno ad un Ministero della Cooperazione, denominato anche Dipartimento o Agenzia 1 (come il DFID inglese, il BMZ tedesco o la CIDA canadese). In entrambi i casi, l istituzione di un efficace punto di coordinamento politico fra le diverse amministrazioni che si occupano di cooperazione allo sviluppo è necessaria per assicurare la coerenza e l unitarietà della politica e dell attività di cooperazione. 1. Volendo essere più precisi, si può dire che le differenze riscontrabili nei sistemi di cooperazione adottati dai paesi del DAC riguardano essenzialmente tre fattori: a) il grado di coinvolgimento del Ministero degli Affari Esteri (MAE) b) il grado di dispersione istituzionale c) il livello di decentramento dell attività di cooperazione. Riguardo al punto a), nei paesi DAC il Ministero degli Affari Esteri può essere soggetto centrale di cooperazione (sia bilaterale che multilaterale) o soggetto responsabile della sola cooperazione bilaterale, o attore subalterno, o ricoprire ruoli intermedi. In particolare, mentre vi sono paesi in cui il MAE detiene un ruolo preminente, in altri l attività di cooperazione è ripartita tra più entità governative, con il MAE che il più delle volte assume un ruolo guida o di coordinamento. In altri casi, il MAE esercita il controllo politico su un entità (ad esempio l Agenzia) dotata di un certo margine di autonomia; in altri, invece, il MAE non svolge alcun ruolo data l esistenza di un Ministero per la 1 Il termine Agenzia in questo caso è usato come sinonimo di Ministero (vedi ad esempio la CIDA canadese). vi

7 cooperazione allo sviluppo (la Tabella 1 fa stato dei differenti modelli di cooperazione esistenti). Ciò che colpisce è che nella maggior parte dei paesi - ad eccezione forse dell Italia - l organizzazione della cooperazione ha registrato nel tempo mutamenti anche profondi (inclusi improvvisi ritorni a modelli abbandonati), spesso collegati a cambiamenti politici e di governo. Ad esempio, nel 2004, mentre l Australia ha costituito una nuova agenzia esecutiva separata dal Ministero degli Affari Esteri, la Norvegia ha trasferito nuovamente al proprio Ministero degli Esteri molte o tutte le funzioni esercitate dall Agenzia creata anni prima, esempio seguito recentemente anche dall Irlanda e dalla Danimarca. In relazione al punto b) solo in pochi paesi (Danimarca, Finlandia, Olanda e Nuova Zelanda) la cooperazione allo sviluppo è gestita tutta o quasi completamente dalla stessa istituzione. Nella maggior parte dei paesi DAC, pur esistendo quasi sempre un amministrazione che ha responsabilità preminenti rispetto ad altre, si registra un certo grado di dispersione, che necessita il ricorso a meccanismi formali per assicurare la complementarietà e la sinergia delle singole azioni dei vari attori coinvolti. Un elevato grado di dispersione è presente, ad esempio, negli Stati Uniti che utilizzano un vasto numero di istituzioni per svolgere attività di cooperazione. L USAID, l organo principale della cooperazione bilaterale americana allo sviluppo, è un agenzia indipendente del governo federale, ma sotto l egida del Dipartimento di Stato, che svolge anch esso attività di cooperazione bilaterale. Poiché da qualche tempo a questa parte, l Amministratore di USAID è anche Direttore per la Politiche di Assistenza nell ambito del Dipartimento di Stato, USAID ha visto ridursi la già relativa autonomia. Va detto che altri Dipartimenti e istituti governativi svolgono funzioni di cooperazione, come il Tesoro, il Dipartimento per la Salute, la Millenium Challenge Corporation, e i Peace Corps. Riguardo al punto c), si registra la presenza di field mission di tutti i paesi DAC (presso le Ambasciate o in apposite sedi) che varia però per consistenza numerica e, soprattutto, per il grado di autorità delegata. Considerando alcuni PVS specifici, risulta che circa metà dei paesi DAC hanno dei sistemi di cooperazione molto centralizzati per cui lo staff locale si limita ad adattare le decisioni prese al centro. Alcune field mission di altri paesi DAC (come ad esempio la Danimarca), invece, disegnano e implementano progetti, dietro approvazione del quartier generale. 2. Nel nostro paese, l assetto istituzionale preposto alla cooperazione allo sviluppo discende dalla L. 49/1987, che assegna al Ministero degli Affari Esteri la responsabilità della politica di cooperazione, quale parte integrante della politica estera, e alla Direzione Generale per la cooperazione allo sviluppo, coadiuvata da un Unità Tecnica Centrale, la responsabilità dell attuazione degli interventi bilaterali e multibilaterali, di parte della cooperazione multilaterale (contributi alle NU) e dell assistenza umanitaria e d emergenza. Al Ministero dell Economia, invece, è attribuita la competenza in materia di Banche e Fondi Multilaterali di Sviluppo. vii

8 Tabella 1 Paesi DAC Caratterizzazione organizzativa Descrizione Danimarca, Finlandia, Irlanda, Olanda Grecia, Italia, Portogallo, Spagna MAE MAE soprattutto per il bilaterale Il MAE ha un ruolo preminente ed è quindi responsabile per l attuazione, il coordinamento e la coerenza della maggioranza dei programmi di assistenza Il MAE è un attore importante nella cooperazione (soprattutto in quella bilaterale) ed in alcuni casi ricopre il ruolo di coordinatore Presenza agenzia esecutrice no* no** Canada (CIDA), Germania (BMW), Regno Unito (DFID) Ministero Cooperazione (denominato anche Agenzia o Ddipartimento) Un ministero ad hoc - completamente separato dal MAE - è il principale attore solo in Germania Austria (ADA),Belgio, Lussemburgo, Norvegia (NORAD), Svezia (SIDA) Francia, Giappone Australia (AUSAID), Nuova Zelanda (NZAID), Svizzera (SDC,SECO) USA MAE + agenzia per attività bilaterali MAE+Altri Ministeri che usano una stessa agenzia esecutrice Agenzie semiautonome e/o inserite all'interno del MAE che coordina Modello a se stante Il MAE ha responsabilità complessive per quanto concerne l assistenza allo sviluppo - le attività bilaterali sono eseguite in specifico da un agenzia separata Il MAE condivide le responsabilità per le attività di cooperazione con altri ministeri (come ad esempio Economia/Finanze) utilizzando le stesse agenzie di esecuzione Un agenzia ha un ruolo preminente ma è semiautonoma rispetto alla struttura del MAE Pluralità di organi sotto l'egida del Dipartimento di Stato (USAID, MCA, Peace Corps etc) che svolge anch esso attività di cooperazione bilaterale (USAID dispone di una certa autonomia) si si si si Fonti: - MANAGING AID: PRACTICES OF DAC MEMBER COUNTRIES, DAC, Sistemi di Cooperazione a confronto: spunti dall'europa, CeSPI, 2006 * In Irlanda e Danimarca erano state create delle agenzie (IrelandAid e DANIDA), ma in entrambi i casi sono state di nuovo inglobate nella struttura del MAE ** Con eccezione della Spagna dove però l'aeci (Agencia Española de Cooperación Internacional) gestisce ancora poco iii

9 Contrariamente a quanto è avvenuto in altri paesi DAC, nel nostro c è sempre stata meno inclinazione al cambiamento o alla sperimentazione. Da tempo, tuttavia, il Parlamento e la società civile avvertono la necessità di una riforma o comunque di una revisione importante della nostra cooperazione allo sviluppo dato che la Legge 49 appare ormai superata e obsoleta, soprattutto alla luce delle nuove sfide poste dal quadro internazionale e dagli impegni assunti dall Italia, assieme agli altri paesi donatori, da Monterrey in poi. E avvertita più che mai l esigenza di un diverso modello organizzativo (soprattutto per il canale bilaterale), in grado di stare alla pari con le altre grandi cooperazioni europee, e di solidi e coerenti indirizzi strategici. Nell ultimo decennio sono stati presentati numerosi progetti di riforma della cooperazione, sia di istanza parlamentare che governativa (tra questi si rammenta quello presentato dal Ministero degli Affari Esteri nella XIII Legislatura 2 ), senza però che si sia arrivati a nessuna conclusione. Il tema della riforma è tornato con forza alla ribalta lo scorso anno con una menzione specifica nel programma della coalizione di maggioranza uscita vincitrice dalle elezioni del 9 aprile 2006 e, successivamente, con la nomina di un Vice-Ministro dedicato nell ambito del Ministero degli Affari Esteri. In un audizione al Parlamento del giugno 2006, il Min. D Alema espresse l orientamento di costituire un Agenzia di cooperazione, orientamento che è stato esplicitato nel progetto di legge delega per la riforma della cooperazione approvato recentemente dal Consiglio dei Ministri e in procinto di approdare in Parlamento, dopo il via libera dato dalla Conferenza Stato-Regioni alla fine dello scorso marzo. 3. Il presente studio intende offrire un contributo tecnico al dibattito in corso, fornendo una descrizione e un analisi dettagliate della struttura, delle pratiche e delle strategie di cooperazione della Francia, del Regno Unito e della Germania. La scelta di concentrare l attenzione su questi tre paesi deriva essenzialmente dal riconoscimento del ruolo di primo piano da essi svolto nell azione di cooperazione nel contesto internazionale, sia dal punto di vista dei volumi che della qualità dell aiuto. Come si vedrà, i loro modelli organizzativi sono diversi, pur presentando degli elementi in comune. La Germania e il Regno Unito hanno infatti un Ministero dedicato alla cooperazione allo sviluppo, mentre in Francia l attività di cooperazione è nella responsabilità - su piano paritario - del Ministero degli Esteri e del Ministero dell Economia, Finanze e Industria. Sia la Germania che la Francia si avvalgono di Agenzie esecutrici (rispettivamente la KFW e l ADF), anche se il sistema tedesco appare più complesso per la presenza, oltre alla KFW, di varie agenzie, che operano in specifiche nicchie. Mentre il modello tedesco è quello più radicato e stabile, risalendo infatti al 1961, gli altri due sono il risultato di recenti riforme, attuate verso la fine degli anni 90; tutti e tre, comunque, appaiono ben articolati e completi in se stessi, dando l impressione che niente sia stato lasciato al caso ma che ogni singolo tassello dell architettura sia stato sapientemente e meticolosamente studiato. Infine, al di là delle differenze esistenti, in tutti e tre i casi, ciò che emerge è che la politica e l attività di cooperazione, non dipendono unicamente dalle Amministrazioni con responsabilità preminente o primaria nel settore della cooperazione allo sviluppo, ma sono il risultato di sinergie, dialogo, confronto e consultazione fra tutti gli attori interessati (soprattutto tra quelli istituzionali), in virtù di un efficace gioco di squadra, nel quale ogni istituzione - in base al principio della divisione del lavoro e a quello del vantaggio comparato - è chiamata a fare la propria parte. 2 Più noto come iniziativa Serri, dal nome del Sottosegretario illo tempore. iv

10 FRANCIA 3 1. Struttura Organizzativa Nel 1998 il governo francese 4 mise mano a una profonda riforma della cooperazione allo sviluppo, basata sull integrazione dell originario Ministero della cooperazione (creato nel 1961) nel Ministero degli Affari Esteri e sulla nascita dell Agenzia per lo sviluppo, emanazione giuridica della Caisse Centrale de la France Libre, istituita da De Gaulle nel Sempre nel 1998, il Presidente della Repubblica Chirac poneva l Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) tra le priorità politiche del paese. L assetto attuale (che ha subito ulteriori ma non sostanziali modifiche nel biennio ) vede quindi le funzioni di definizione, gestione e controllo della cooperazione allo sviluppo affidate al MAE (Ministero degli Affari Esteri) e al MINEFI 5 (Ministero dell Economia, delle Finanze e dell Industria), i quali condividono quindi la responsabilità per la gestione strategica dell APS. Un terzo, importante soggetto, è, per l appunto, l Agenzia Francese di Sviluppo (AFD), che esegue le attività ad essa delegate dai due citati Ministeri. Il Ministero degli Affari Esteri (MAE) La cooperazione internazionale, quale parte integrante della politica estera, vede un importante ruolo del MAE, nel cui ambito è stata introdotta dal governo Villepin (maggio 2005) la figura del Ministro con delega per la cooperazione, lo sviluppo e la Francofonia 6. Questi, sotto l autorità del Ministro degli Affari esteri, è incaricato della guida strategica della cooperazione allo sviluppo, in particolare per quanto riguarda la programmazione e il coordinamento delle risorse, il controllo e la valutazione della realizzazione degli obiettivi. Tale innovazione è comunque puramente formale, in quanto è sempre esistito un membro del Governo in genere un segretario di Stato del MAE incaricato di seguire le questioni di cooperazione. Nel MAE, responsabile del programma Solidarietà verso i Paesi in Via di Sviluppo, svolge un ruolo fondamentale nell attività di APS la Direzione Generale per la Cooperazione Internazionale e lo Sviluppo (DGCID): a livello generale, essa contribuisce alla definizione delle strategie, della pianificazione e della valutazione dei progetti di cooperazione. In tale ambito la Direzione condivide con la Direzione Generale del Tesoro e della Politica Economica (DGTPE) del MINEFI il co-segretariato del CICID (Comitato Interministeriale per la Cooperazione Internazionale e lo Sviluppo, struttura di coordinamento, trattata in seguito); a livello settoriale, contribuisce alla gestione diretta dei seguenti interventi: i) trasferimento del know-how nei settori dell istruzione, sanità, gestione dell economia, giustizia, polizia, pubblica amministrazione e ambiente; ii) azioni di cooperazione culturale e per la promozione della lingua francese; iii) sostegno alla cooperazione 3 Fonti utilizzate: Management Structures and Practices for Development Cooperation (OCSE, 2004); DAC Peer Review, 2004; Agence Française de Développement ( Ministero degli Affari Esteri ( Sistemi di cooperazione a confronto: spunti dall Europa, CeSPI/VIS (2006). 4 Non vi è in Francia, a differenza di quanto accade in Italia, una legge regolante la cooperazione, oggetto invece di interventi di tipo esclusivamente governativo. 5 Nella Peer Review del 2004 si osserva che il MAE e il MINEFI sono responsabili rispettivamente del 29% e del 40% dell APS francese. 6 Attualmente tale ruolo è svolto da Brigitte Girardin. 1

11 universitaria; iv) sostegno alla cooperazione nel settore della comunicazione. Tali attività sono affidate a quattro direzioni funzionali 7. Due terzi del budget della Direzione concorrono a finanziare attività eleggibili a titolo di APS (il restante terzo va a finanziare attività di altro tipo, quali il sostegno alla Francophonie, l insegnamento del francese all estero, etc.). Meno della metà dell APS erogato dalla DGCID è destinato al finanziamento di attività direttamente collegate alla lotta alla povertà. Benché sia esteso, l ambito di azione della DGCID non copre l insieme delle attività di cooperazione allo sviluppo poste sotto la responsabilità del MAE. Infatti la DGCID è affiancata dalla Direzione Nazioni Unite e Organizzazioni Internazionali 8 (nell ambito della Direzione generale degli Affari politici e di Sicurezza), dalla Direzione per gli Affari economici e finanziari, 9 dalla Direzione della cooperazione europea 10 e dalla Delegazione all azione umanitaria, nell ambito del citato programma Solidarietà verso i PVS. In tale programma si inseriscono anche gli aiuti a favore dello sviluppo sostenibile e la lotta contro la povertà e le disuguaglianze; il contributo alle policy delle istituzioni multilaterali; gli aiuti umanitari. Il Ministero dell Economia, delle Finanze e dell Industria (MINEFI) Rispetto a quanto accade in altri paesi del DAC, il MINEFI ha delle prerogative più marcate in materia di APS, essendo responsabile, congiuntamente al MAE, della conduzione politica e strategica della cooperazione allo sviluppo. Il MINEFI è responsabile del programma Aiuto economico e finanziario allo sviluppo, il secondo polmone dell APS del governo francese, che prevede: a) contributi a Banche e Fondi Multilaterali di Sviluppo; b) aiuto economico e finanziario bilaterale; c) trattamento del debito dei paesi poveri o a medio reddito. Le funzioni del MINEFI sono essenzialmente legate ai seguenti ambiti: Club di Parigi; cooperazione monetaria e finanziaria con i paesi della zone franc 11 ; relazioni economiche e finanziarie con i PVS e con i paesi in transizione; partecipazione al Consiglio di sorveglianza dell AFD (allo stesso titolo del MAE); aiuto bilaterale tramite l AFD, mediante la concessione di prestiti ai paesi emergenti e il finanziamento di studi per progetti infrastrutturali. Inoltre il MINEFI valuta l interesse a co-finanziare progetti infrastrutturali finanziati dalle Banche di Sviluppo; relazioni con il FMI, la Banca Mondiale e le Banche regionali di sviluppo; 7 Le direzioni sono: Direzione di sviluppo e della cooperazione tecnica, Direzione della cooperazione culturale e del francese; Direzione della cooperazione scientifica, universitaria e della ricerca, Direzione dell audiovisivo estero e delle tecniche di comunicazione. 8 Ha competenza in merito agli orientamenti più generali (seguito degli obiettivi del Millennio, Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo, ecc.) e in merito alle questioni relative agli affari politici, economici, ai diritti dell uomo e agli affari umanitari e sociali trattati presso le organizzazioni internazionali, in particolare quelle delle Nazioni Unite. 9 E competente per alcuni aspetti come i finanziamenti innovativi dello sviluppo e il contributo di solidarietà sui biglietti aerei. 10 Segue la definizione e l applicazione delle politiche comunitarie e le relazioni esterne dell Unione. Inoltre è competente in merito alle questioni istituzionali e alla libera circolazione delle persone. 11 La zone franc comprende 14 paesi dell Africa subsahariana, le Comore e la Francia. Fra i paesi africani della zona e la Francia sussistono: una garanzia di convertibilità illimitata del Tesoro francese, parità fisse con l euro, libera trasferibilità e centralizzazione delle riserve valutarie. 2

12 relazioni con il DAC in coordinamento con il MAE (che guida la delegazione francese). All interno del MINEFI, è la DGTPE ad assumere le responsabilità in materia di APS, operando attraverso la vice-direzione del Debito, dello Sviluppo e dei Mercati emergenti. Il coordinamento tra MAE e MINEFI ha luogo anche a livello informale, mediante frequenti occasioni di interazione. Inoltre, rappresentanti del MINEFI sono presenti - nel servizio economico - di ogni Ambasciata. L Agenzia francese di sviluppo (AFD) L Agence Française de Développement (AFD) è l organo al quale il MAE e il MINEFI delegano l esecuzione di una parte considerevole dell attività di cooperazione, relativa per lo più all attuazione dei progetti bilaterali (cfr. più oltre) e, in misura minore, dell attività multilaterale. Ad esempio, il MAE ha delegato l AFD ad eseguire progetti in paesi che appartengono alla Zona di Solidarietà Prioritaria (ZSP) 12, in materia di sviluppo economico, infrastrutture, ambiente naturale e sostegno alle imprese, e a gestire strumenti finanziari come il Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP) per operazioni specifiche, la cui supervisione spetta comunque al MAE. Per l attività di implementazione, l Agenzia viene remunerata, ricevendo infatti delle commissioni pari in media a circa il 2 per cento degli importi dei progetti. Emanazione giuridica della Caisse Centrale de la France Libre, creata da De Gaulle nel 1941, l AFD ha assunto l attuale denominazione alla fine degli anni 90. Ai sensi dell art. 1 dello statuto, adottato nel 1992, l AFD è un impresa pubblica a natura industriale e commerciale, dotata di personalità giuridica e autonomia finanziaria (sul modello della Cassa Depositi e Prestiti italiana). L AFD, che è inoltre un istituzione finanziaria specializzata, è soggetta a tutti gli obblighi della normativa bancaria, in particolare in materia di vigilanza sui rischi e di controllo interno. Le direttive generali cui l Agenzia deve attenersi sono stabilite dal CICID (v. oltre). Per quanto riguarda la struttura organizzativa, nel 2002, l AFD ha varato un Progetto di Orientamento Strategico (POS) per il periodo , che ha comportato una significativa riorganizzazione interna. Le principali innovazioni introdotte risiedono nella selettività a livello geografico e settoriale degli interventi e in una maggiore attenzione all efficacia e alla riduzione dei costi. Sulla base del POS, la riorganizzazione dell AFD (v. organigramma allegato) ha portato all articolazione in due direzioni delle operazioni, una per gli Stati esteri (Paesi in Via di Sviluppo), l altra per i dipartimenti e territori d oltremare francesi. Attualmente l AFD è operativa in oltre 60 paesi, tramite un network di 45 agenzie ed uffici e conta 1249 unità, 701 in sede e 548 all estero. I rapporti tra l AFD e le Amministrazioni (MAE e MINEFI) sono regolati da una convenzione quadro (entrata in vigore il 1 gennaio 2005), che disciplina, tra l altro, i rapporti tra rappresentanti locali dei ministeri 13 e filiali locali dell AFD. Sulla base di tale convenzione MAE e 12 La Zona di Solidarietà Prioritaria (ZSP), istituita dalla riforma francese del 1998, comprende 54 Paesi a reddito medio-basso, che non hanno accesso al mercato dei capitali. L appartenenza a tale Zona consente l eleggibilità ad un ampia gamma di strumenti di cooperazione. 13 L ambasciatore francese in un determinato paese è responsabile, in merito ai rapporti con l agenzia locale dell AFD, delle seguenti attività: a) valutazione complessiva degli interventi dell AFD, in particolare, per quanto riguarda i doni, nelle fasi di: identificazione del progetto, sua attuazione e valutazione ex post; b) costante acquisizione di informazioni sulle attività operative dell AFD in loco, potendo l ambasciatore ricevere copia, su richiesta, dei documenti inviati dall AFD alle autorità dello Stato in questione; c) valutazione della nomina del direttore dell agenzia locale, con invio al Direttore generale dell AFD di un rapporto annuale in cui indica le priorità che dovrebbero essere oggetto dell attività del direttore dell agenzia locale; d) firma, insieme al Direttore generale dell AFD, di accordi stretti con lo 3

13 MINEFI stipulano contratti triennali con l Agenzia, rinnovandole quindi periodicamente gli incarichi, che potrebbero quindi esserle tolti e passati ad altro soggetto, qualora l Agenzia avesse una performance insoddisfacente. L Agenzia dispone delle seguenti fonti di finanziamento: a) trasferimenti provenienti dal bilancio dello Stato, attraverso il MAE e il MINEFI; b) prestiti a lungo termine da parte del MINEFI; c) risorse proprie, raccolte sui mercati di capitale attraverso l emissione di titoli (quest ultime rappresentano circa il 3 per cento dell APS francese). Il citato POS ha previsto per l Agenzia una maggiore libertà nella fissazione delle condizioni dei suoi prodotti finanziari, al fine di poter adeguare questi in maniera flessibile alla tipologia dei progetti. La gamma dei prodotti è stata ampliata e include quasi tutti gli strumenti possibili, che vanno dai doni ai prestiti a tassi di mercato, passando per prestiti concessionali in misura variabile, sovrani e non sovrani, partecipazioni azionarie e garanzie di finanziamenti in valuta locale. In particolare, i tipi di prestiti concessi dall AFD sono: sovrani (Stato), subsovrani (enti locali), non sovrani diretti (imprese) o in intermediazione (istituti di credito). L AFD concede prestiti e doni esclusivamente slegati. L AFD dispone, inoltre, di un dipartimento che si occupa dei prestiti agevolati (ma a basso tasso di concessionalità) al settore privato dei PVS. Le attività del dipartimento sono complementari ad alcuni progetti della società PROPARCO (il cui capitale è detenuto in maggioranza dall AFD), che finanzia (mediante partecipazioni, linee di credito, prestiti e garanzie) il settore privato nei PVS e nei paesi emergenti. La PROPARCO, costituita nel 1977, è una società specializzata nell offerta di strumenti per il finanziamento di lungo termine a sostegno del settore privato nei PVS. Nella definizione dei progetti, l AFD si attiene alle Strategie-Paese o Documenti Quadro di Partenariato (DCP), che determinano per ciascun paese, sotto la guida del MAE, le priorità della cooperazione francese (sui DCP, vedi più oltre). Le scelte di intervento dell AFD comunque tengono conto anche delle richieste di finanziamento locali e delle esperienze passate. La procedura per la concessione di finanziamenti per specifici progetti da parte dell Agenzia inizia con la richiesta presentata dai promotori locali alle filiali in loco dell AFD, le quali identificano i progetti e verificano la loro conformità alle strategie settoriali e geografiche fissate nelle Strategie Paese. L avvio di ciascun progetto deve essere preceduto da un esame preliminare della documentazione e da uno studio di fattibilità (che comprende uno studio tecnico, l analisi di mercato e le proiezioni finanziarie). Tale studio è seguito da una valutazione della sostenibilità tecnica, economica, organizzativa e finanziaria del progetto. Quindi, ha luogo l elaborazione, insieme al beneficiario, del piano di finanziamento. La stipula con il beneficiario di una convenzione di prestito è subordinata alla decisione dell AFD, adottata solo in caso di valutazione positiva del progetto. Nel settore multilaterale, per conto del MINEFI, l Agenzia: i) eroga i contributi alla Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) del Fondo Monetario Internazionale; ii) gestisce il Global Environment Facility francese (FFEM, Fondo Francese per l Ambiente Mondiale); iii) è stata designata quale agenzia-perno per la gestione del contributo francese relativo all iniziativa HIPC. Nel 2005, l ammontare degli impegni finanziari dell AFD è stato di 2,2 miliardi di euro, di cui 1,67 miliardi a PVS e 537 milioni ai Dipartimenti e Territori d Oltremare. Stato estero relativi ai contributi e controllo dello stato di attuazione delle operazioni che ricadono nella legislazione bancaria. 4

14 Altri attori statali della cooperazione Accanto al MAE e al MINEFI, ci sono altre Amministrazioni statali che gestiscono una quota considerevole dell APS francese, pari infatti a circa il 20 per cento (v. oltre). Ministero dell Istruzione Ministero dell Agricoltura Ministero dell Interno Ministero dell Ambiente Ministero dei Beni Culturali Ministero Affari Sociali Segretariato generale per gli Affari europei. E un comitato istituito presso il Primo Ministro e competente per i negoziati comunitari, compresi il Fondo Europeo di Sviluppo e gli aiuti a favore dei dipartimenti e territori d Oltremare (Nuova Caledonia, Polinesia Francese e Mayotte). 2. Strutture di Coordinamento a) Coordinamento Interministeriale Il Comitato Interministeriale per la Cooperazione Internazionale e lo Sviluppo (CICID) è stato creato nel febbraio 1998 come struttura di coordinamento. Presieduto dal Primo Ministro e composto da 12 membri, questo organo si incontra almeno una volta all anno. Alle riunioni partecipano i ministri che ricoprono un ruolo in materia di cooperazione internazionale e un rappresentante del Presidente della Repubblica. Gli obiettivi specifici del CICID sono: i) selezionare i paesi da includere nella Zona di Solidarietà Prioritaria (ZSP) su cui è concentrato l APS; ii) stabilire gli obiettivi e gli strumenti della cooperazione internazionale e la politica di assistenza allo sviluppo; iii) assicurare coerenza tra le priorità geografiche e quelle settoriali della cooperazione francese; iv) assicurare monitoraggio e valutazione degli aiuti. La Peer Review del DAC, pubblicata nel 2004, ha registrato la mancanza di un controllo interno organico riguardo all assolvimento degli obiettivi che il CICID si prefigge. Il MAE e il MINEFI gestiscono congiuntamente il segretariato del Consiglio ma non hanno personale a tempo pieno che operi nel suo ambito. b) Coordinamento con la società civile L Alto Consiglio per la Cooperazione Internazionale (HCCI), stabilito nel 1999 come struttura di concertazione e consultazione con le ONG e il terzo settore, si trova sotto la diretta responsabilità del Primo Ministro ed è formato dai rappresentanti della società civile. Il suo ruolo principale è quello di offrire opportunità di dialogo e incoraggiare la convergenza delle azioni della società civile con quelle dello Stato riguardo alla politica di sviluppo e pertanto di aumentare la consapevolezza pubblica su queste tematiche. Le attività principali dell HCCI includono l organizzazione di conferenze annuali riguardanti temi relativi allo sviluppo e la pubblicazione di rapporti. Al suo interno vi sono 45 membri (tra cui rappresentanti di ONG, autorità locali, ed anche 5

15 membri del Parlamento), eletti per un periodo di tre anni. Questo organo, indipendente, possiede un suo budget ed un segretariato. Altre sedi di coordinamento, di natura più operativa, sono: il Comitato di orientamento strategico del Fondo di Solidarietà Prioritaria; il Consiglio di sorveglianza dell AFD 14, che comprende rappresentanti del MAE, del MINEFI e parlamentari; le missioni congiunte MAE/MINEFI con l appoggio tecnico dell AFD, finalizzate a identificare i settori destinatari dei programmi di aggiustamento strutturale e alla programmazione dei contratti C2D (di cui si dirà in seguito). c) Ruolo del Parlamento Non è previsto nell ambito del Parlamento lo svolgimento di un dibattito annuale generale sugli orientamenti della cooperazione allo sviluppo. Le Camere intervengono solo nell ambito della discussione annuale sul bilancio, limitata alle Commissioni Finanze e alle Commissioni per gli Affari esteri dei due rami del Parlamento. In occasione dell approvazione del bilancio, il Parlamento può infine decidere la riduzione di fondi destinati a programmi che si siano rivelati scarsamente produttivi. Il Parlamento può essere chiamato a pronunciarsi su ogni innovazione che necessiti di un intervento legislativo, come la recente introduzione di un contributo di solidarietà sui biglietti aerei da utilizzare per finalità di cooperazione allo sviluppo. 3. Analisi dell Aiuto Pubblico allo Sviluppo (APS) Nella classifica dei paesi DAC, per volume di APS, la Francia è al 5 posto in termini assoluti. Francia APS (milioni di dollari) APS/RNL 0.47% 0.41% Quota Bilaterale 72% Quota multilaterale 28% Fonte: OCSE, 30 novembre 2006 * Fonte: DAC 2005 Development Co-operation Report Volume 7, No. 1 OECD % 34% La tabella sotto riportata fa stato della complessità dell APS francese, che incorpora anche i Dipartimenti e i Territori d Oltremare (DOM-TOM), la gestione del debito (attraverso un meccanismo peculiare adottato solo dalla Francia) e le uscite relative alla Francofonia e alla diffusione della lingua e della cultura francese nei PVS, che solo in parte è conteggiabile come APS. Inoltre, più del 20 per cento dell APS, come già indicato, è gestito da ministeri diversi dal MAE e dal MINEFI. 14 Il Consiglio di sorveglianza delibera, almeno sei volte all anno, in merito agli impegni dell AFD, alle loro modalità finanziarie e alla contabilità dell Agenzia. Peraltro il Consiglio delega una parte dei propri poteri a dei comitati costituiti nel proprio ambito, oltre che al Direttore generale per impegni di limitato ammontare. 6

16 Ripartizione per soggetti istituzionali dell APS della Francia e totali in euro ( ) * 2006* MINEFI 37,6% 45,2% 40,7% *Aiuto multilaterale 20,7% 15,9% 19,2% *Riduzioni dei debiti 20,7% 34,7% 23,5% *Doni progetto e doni per l aggiustamento strutturale 0,2% 0,8% 1% MAE 29,4% 26,0% 28,0% *Aiuto multilaterale di cui FES a partire dal ,5% 12,4% 14,5% *Cooperazione tecnica 8,6% 7,5% 7,1% *Doni progetto e doni per l aggiustamento strutturale 3,8% 2,9% 3,5% *Fondo di Solidarietà Prioritaria 2,3% 1,9% 1,7% *Contributi finanziari 0,1% 0,2% 0,2% *Trasporto aiuto alimentare + prodotto ,4% 0,4% 0,4% *Interventi d urgenza 0,2% 0,1% 0,1% *Altri doni 0,5% 0,4% 0,4% AFD 0,8% 0,7% 3,2% *Prestiti del primo sportello 15 1,8% 2,6% 4,1% Altri ministeri 24,6% 21,6% 21,6% *Istruzione nazionale 10,8% 9,2% 9,2% *Ricerca 5,8% 4,9% 4,9% *Ministero dell Agricoltura (di cui aiuto alimentare) 0,2% 0% 0,03% *Aiuto ai rifugiati 6,4% 6,2% 6,2% *Cooperazione decentrata (compreso il MAE) 0,7% 0,7% 0,7% *Altri 0,6% 0,5% 0,5% Territori d Oltremare 3,3% 2,8% 2,8% Costi amministrativi 4,3% 3,7% 3,8% Totale (milioni di euro) Fonte: Dipartimento del Tesoro francese * Stime per il 2005, previsioni per il 2006, Direzione Generale del Tesoro A. Canale bilaterale Gli strumenti del bilaterale sono i prestiti e i doni. Questi ultimi ormai costituiscono lo strumento preponderante, come evidenziato dalla tabella seguente: Mix di doni e prestiti concessionali - Anno 2004 Doni Prestiti concessionali Quota sull APS totale: 87,2% Quota sull APS totale: 12,8% Elemento dono (%) 50,9% Scadenza media (anni) 19,2 Periodo di grazia medio (anni) 6,4 Tasso di interesse medio (%) 2,3% Fonte: 2005 Development Co-operation Report Volume 7, No. 1 OECD 2006 I doni, finanziati attraverso il Fonds de Solidarité Prioritaire FSP, sono gestiti da: 1. l AFD nei settori: agricoltura e sviluppo rurale, sanità ed istruzione di base, formazione professionale, ambiente, settore privato, infrastrutture e sviluppo urbano. 15 Trattasi di prestiti finalizzati a rispondere alla necessità delle imprese dei PVS di finanziamenti per il medio e lungo termine; in precedenza riservati all AFD, tali prestiti sono ora concessi da tutte le banche dei dipartimenti d oltremare. 7

17 2. il MAE nei settori: governance istituzionale e finanziaria, rule of law, riforma dello Stato, formulazione delle politiche pubbliche; inoltre esso sostiene la cooperazione decentrata e non governativa, oltre all insegnamento della lingua francese, alla cooperazione culturale e scientifica, all istruzione superiore e alla ricerca. Normalmente,comunque, la ripartizione dei progetti avviene alla luce di un esame congiunto - da parte di AFD e MAE - del portafoglio delle operazioni. In merito ai prestiti, essi vengono concessi sia dal MINEFI che dall AFD secondo diverse modalità. Nei paesi HIPC o PMA, oltre a concedere doni, l AFD può intervenire sotto forma di prestiti con elementi di liberalità differenziati. Fa parte della peculiarità del sistema francese il meccanismo per cui l AFD prende risorse a prestito dal MINEFI (attraverso un compte de concours financier, a condizioni concessionali: durata di 30 anni, periodo di grazia di 10 anni, tasso di interesse dello 0,25 per cento) e le retrocede ai PVS, attraverso due modalità: prestiti (alle stesse condizioni) a paesi HIPC che abbiano raggiunto il completion point, in una logica di mantenimento della sostenibilità a medio termine del loro debito; prestiti non sovrani accordati a settori di mercato degli stessi paesi 16, che non necessitino di garanzia dello Stato, concessi a tassi meno agevolati. La differenza viene accantonata dall AFD a copertura dal rischio Paese, su conti speciali. Le risorse prestate dal MINEFI all AFD permettono a quest ultima di avere accesso a crediti a lungo termine (l AFD reperisce le altre risorse sul mercato a breve) a un costo più contenuto per l erario. Inoltre, contando sul pool di risorse disponibili, l AFD concede una varietà di prestiti a diversi tassi concessionalità e per diverse finalità (aiuto a progetto, aggiustamento strutturale, etc.). Oltre ad agire attraverso l AFD (nei meccanismi sopra descritti), il MINEFI concede prestiti a titolo di Riserva Paesi emergenti (RPE), a condizioni concessionali, attraverso due intermediari, a seconda del Paese beneficiario: il Gruppo Banche Popolari Natexis e la stessa AFD 17. Si tratta di prestiti con elemento dono tra il 55 e l 80 per cento, legati all acquisto di beni e servizi di origine francese. Il MINEFI prende le decisioni di finanziamento, per ciascun progetto, sulla base di un parere espresso da un comitato interministeriale presieduto dalla Direzione generale del Tesoro. Successivamente, firma con i paesi beneficiari un protocollo finanziario intergovernativo, cui dà esecuzione la Direzione attività istituzionali delle Banche Popolari Natexis, che agisce in nome e per conto dello Stato, nel quadro di una convenzione firmata con il Paese beneficiario. Da notare che già dal 2000 il DAC ha raccomandato di diminuire questa forma di aiuto, cosa che in parte è avvenuta. 16 Per evitare un eccessiva concentrazione dei rischi dell Agenzia in un numero limitato di Paesi, il Comitato interministeriale della cooperazione ha autorizzato l Agenzia ad intervenire al di là della Zona di solidarietà prioritaria, nel Bacino mediterraneo e nella regione del Grande Mekong 17 I paesi beneficiari dei prestiti RPE sono paesi emergenti quali Algeria, Marocco, Egitto, Sudafrica, Cina, Indonesia, Pakistan, Vietnam e altri, la cui lista è rivista annualmente dal MINEFI (l ultima revisione è del febbraio 2006). I prestiti RPE sono mobilitati anche nei seguenti paesi, non inclusi nella lista di quelli eleggibili: Indonesia e Sri Lanka, per il periodo (attraverso una facility finanziaria destinata ai paesi colpiti dallo tsunami del 2004). 8

18 Lo slegamento dell aiuto Nell ambito dei prestiti RPE, quelli slegati sono concessi unicamente dall AFD (la quale, come richiesto nel 2002 dal CICID, non può effettuare prestiti legati), mentre i prestiti legati (che però rappresentano un esigua minoranza) possono essere concessi esclusivamente dal MINEFI. I dati mostrano che la quasi totalità dei prestiti francesi è slegata (94,2 per cento 18 ). Lo slegamento è presente ormai in tutte le operazioni, qualsiasi sia l importo del dono/prestito e il Paese beneficiario. Si tratta di uno sforzo che va ben oltre la Raccomandazione sullo slegamento approvata dal DAC nel 2001 che riguarda i Paesi Meno Avanzati (PMA). Tuttavia, va notato che l adozione del principio dello slegamento non ha richiesto dei grandi adattamenti dato che l AFD utilizzava già da tempo le procedure nazionali dei paesi beneficiari e le imprese locali per la realizzazione dei progetti. Com è noto, la citata raccomandazione del DAC esclude l assistenza tecnica, che è uno dei punti di forza della cooperazione francese. Gli interventi francesi rientranti in tale ambito sono in effetti tuttora legati, ad eccezione degli studi di fattibilità finanziati attraverso i Fondi studi e di preparazione dei progetti (FEPP, istituiti per contribuire al miglioramento della qualità dei progetti). A tale proposito, la DAC Peer Review del 2004 auspica che lo slegamento dell aiuto francese favorisca l impiego di competenze locali e regionali nei Paesi beneficiari, al fine di promuovere lo sviluppo di capacità locali. Settori Altro; 21% Riduzione dei debiti; 30% Cooperazione tecnica e culturale; 39% Aiuto-progetto ; 5% Aiutoprogramma ; 5% Fonte: DAC Peer Review 2004 Le priorità settoriali della cooperazione bilaterale, per le quali è stata definita una strategia che viene perseguita anche nei contesti multilaterali, sono le seguenti: istruzione; agricoltura e sicurezza alimentare; infrastrutture (in particolare nell Africa Sub-Sahariana); acqua e igiene; sanità e lotta contro l AIDS; protezione dell ambiente e della biodiversità; sviluppo del settore produttivo. Per ogni settore è stata definita una strategia elaborata da specifici gruppi di lavoro, costituiti da tutti i ministeri interessati e su cui è stata sentita anche la società civile (ONG, organizzazioni professionali). 18 Il dato, fornito dal DAC, è relativo all anno

19 Vanno rilevate le notevoli interazioni tra aiuto e commercio internazionale: è noto che i progetti dell AFD favoriscono spesso un aumento delle capacità di esportazione e una diversificazione dell economia dei PVS e in particolare dell Africa. Paesi partner Di seguito la media del relativa agli aiuti per regione (percentuali): Africa Sub-Sahariana 5% 3% 9% Asia meridionale e centrale Altro Asia e Oceania 19% 7% 3% 54% Medio Oriente e Nord Africa America Latina e Caraibi Europa Non specificato Fonte: Aid at a Glance, OECD DAC L aiuto bilaterale nel è stato destinato principalmente ai paesi dell Africa Sub- Sahariana (media del biennio: 54 per cento). I paesi che, nello stesso periodo, hanno ricevuto i contributi maggiori sono, in ordine, la Nigeria, la Repubblica Democratica del Congo e il Senegal. Pur esistendo una volontà dichiarata di evitare l eccessivo frazionamento dell aiuto, la realtà è differente: il 27 per cento dell APS bilaterale è disperso su più di 120 paesi, il restante 73 per cento riguarda i primi 20 beneficiari. Nel biennio 2004/2005 l APS francese verso i paesi a basso reddito è stato pari al 52,8 per cento del totale. ONG Tra i donatori DAC, la cooperazione francese è quella che in assoluto concede meno finanziamenti alle ONG, della cui attività si occupa la DGCID del MAE. Da segnalare che la mobilitazione da parte delle ONG di risorse private ha conosciuto un significativo aumento, con un volume di attività raddoppiato in 10 anni e pari attualmente a un livello di 700 milioni di euro. 19 Sono gli ultimi dati disponibili. 10

20 Cancellazione del debito Per quanto riguarda il debito, la Francia è tra i principali creditori dei PVS: nel 2004 la cancellazione del debito rappresentava il 20 per cento dell APS. La stima del costo globale degli alleggerimenti del debito consentiti dalla Francia nel quadro dell iniziativa HIPC rafforzata è di più di 10 miliardi di euro, la maggior parte dei quali sul versante bilaterale. Per quanto riguarda l annullamento dei prestiti concessionali, la Francia ha optato per un originale meccanismo di rifinanziamento che mette l accento sul ripagamento delle scadenze dovute dai paesi interessati. In pratica, il governo beneficiario continua a rimborsare normalmente le proprie scadenze alla Banca di Francia, ma riceve in cambio un importo corrispondente alla scadenza che ha appena pagato 20. Questa formula, che permette di convertire i rimborsi dei debiti in doni destinati a finanziare dei programmi di lotta contro la povertà nell ambito dei PRSP, viene attuata attraverso i cosiddetti Contratti di sdebitamento e di sviluppo (C2D), di durata triennale, stipulati fra il governo francese e il governo beneficiario. Vengono firmati dal paese interessato al raggiungimento del Completion Point. B. Canale multilaterale Francia - Ripartizione dell APS Multilaterale (milioni di dollari) nel 2004 Banca Mondiale 397 di cui: Banche Regionali di Sviluppo 164 di cui: Agenzie delle Nazioni Unite 180 di cui: Commissione Europea 1863 di cui: Altro multilaterale 302 di cui: IDA 395 AfdB 107 AdB 49 IADB 7 UNDP 28 WFP 6 UNICEF 17 UNHCR 13 FES 818 Fonte: 2005 Development Co-operation Report Volume 7, No. 1 OECD 2006 IFAD 10 IMF 21 La quota dell aiuto multilaterale nell APS totale è passata dal 24 per cento nel 1998 al 34 per cento nel Tale aumento va ascritto soprattutto all incremento degli stanziamenti per il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) e del contributo all IDA. I contributi alle Nazioni Unite sono a valere sul bilancio del MAE, il quale è responsabile anche del pagamento dei contributi al Fondo Globale per la lotta contro l HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria, in precedenza a carico del MINEFI. La gestione dei contributi alle Banche e Fondi di Sviluppo è affidata alla Direzione del Tesoro del MINEFI 21, che ha anche competenza per la contribuzione all IFAD e per i meccanismi innovativi di finanziamento 22. Sia il MAE che il MINEFI costituiscono fondi fiduciari nelle Banche di Sviluppo. In particolare, nelle banche regionali dispongono di fondi di assistenza tecnica il cui grado di legamento varia dallo 0 al 90 per cento. 20 Le risorse del C2D devono sostenere dei programmi settoriali nei seguenti ambiti: istruzione di base e formazione professionale; cure sanitarie primarie e lotta contro le grandi pandemie; infrastrutture e attrezzature delle collettività locali e gestione del territorio; gestione delle risorse naturali. La programmazione dei C2D è sotto la responsabilità congiunta del MAE e del MINEFI. 21 Il MINEFI prepara inoltre un rapporto annuale sulla partecipazione francese al Fondo Monetario Internazionale e alla Banca Mondiale. 22 IFFIm e tassazione sui biglietti aerei mirata al finanziamento dell International Drug Purchase Facility (IDPF). 11

21 Il coordinamento generale tra canale bilaterale e multilaterale è svolto dal CICID e mediante i documenti Documenti Quadro di Partenariato (DCP, v. oltre). Nella DAC Peer Review del 2004 si osserva, tuttavia, che - al di là delle attività congiunte sul campo - la carenza di prospettive strategiche della Francia in materia di cooperazione multilaterale si traduce nella mancanza di un articolazione chiara tra le sue azioni bilaterali e quelle multilaterali. Le priorità della cooperazione multilaterale A livello multilaterale, la Francia tende ad attribuire priorità a iniziative globali quali il Fondo Globale contro l AIDS, la tubercolosi e la malaria e, in generale, alla lotta contro le grandi pandemie, come dimostra l iniziativa dell International Drug Purchase Facility/UNITAID. Anche l istruzione viene considerata area prioritaria, essendo in costante crescita il contributo alle organizzazioni internazionali operanti in tale ambito (la Francia ha ad esempio invitato la Commissione europea ad aumentare e migliorare la cooperazione nel settore dell istruzione elementare). Non manca, poi, la partecipazione a fondi multilaterali operanti in settori quali lo sviluppo rurale e la protezione dell ambiente. 4. Le novità introdotte nella cooperazione allo sviluppo dalla legge finanziaria del 2006 Nel contesto del profondo cambiamento indotto dall entrata in vigore della nuova legge organica sulle leggi di finanza che definisce le regole della contabilità pubblica e delle finanziarie), la politica trasversale 23 francese in favore dello sviluppo, contenuta nella Legge finanziaria per l anno 2006, prevede l interazione di vari programmi che concorrono a realizzarla e rappresenta una risposta alla raccomandazione del DAC (cfr. più oltre) sulla coerenza delle politiche al servizio dello sviluppo. Sono due i principali elementi che rendono rilevante l adozione di tale politica: a) in primo luogo essa rappresenta il primo strumento di cui la Francia si è dotata per una definizione organica, coerente e coordinata della strategia alla base della cooperazione allo sviluppo; b) in secondo luogo si prevede l adozione di specifici indicatori inerenti alla performance degli interventi. I programmi inseriti nella politica trasversale in favore dello sviluppo sono individuati nel seguente schema. 23 Una politica trasversale è una politica pubblica interministeriale finanziata a livello significativo dallo Stato, identificato dal Primo ministro, la cui finalità riguarda numerosi programmi che interessano più ministeri e che non appartengono necessariamente a una stessa missione. Per ciascuna politica trasversale, un ministro capofila, designato dal Primo ministro, ha la responsabilità di coordinare le attività rilevanti dei diversi programmi interessati. Il ministro capofila deve anche produrre un documento di politica trasversale (DPT), in vista del dibattito sul bilancio, che concretizza la sua missione di coordinamento. 12