MINISTERO DELL INTERNO

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1 MINISTERO DELL INTERNO Scuola Superiore dell'amministrazione dell'interno XXVI Corso di formazione dirigenziale per l'accesso alla qualifica di Viceprefetto LEGALITÀ, CORRUZIONE E PRASSI ISTITUZIONALE: ASPETTI ETICI (Il caso di Corruptia ) Dott. Salvatore Fortuna Dott. Giovanni De Francisco Dott.ssa Alessandra Lazzari Dott.Salvatore Calvagna Dott.ssa Rosamaria Monea Dott. Antonio Giannelli RELATORE: Prof. Rocco D Ambrosio

2 SOMMARIO INTRODUZIONE... 3 IL SETTORE FINANZIARIO... 6 Premessa... 6 La destrutturazione delle funzioni del settore economico finanziario... 7 La crescita della spesa corrente... 9 La crescita dei debiti in conto capitale Valutazione etica IL SETTORE AMBIENTALE L inceneritore La movida Elementi di valutazione etica IL SETTORE SICUREZZA PUBBLICA Descrizione della situazione Possibili scelte ed effetti delle stesse Valutazione etica delle scelte fatte IL SETTORE PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E CONTROLLI Descrizione della situazione Valutazione etica delle scelte fatte IL SETTORE URBANISTICO Descrizione della situazione Il comportamento etico Ma perche la corruzione? La presa di coscienza IL SETTORE ASSESSORATO CULTURA E SPORT Descrizione della situazione Le alternative Valutazione etica VALUTAZIONE ETICA FINALE BIBLIOGRAFIA Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 2

3 INTRODUZIONE L oggetto di studio al quale si sono dedicati i componenti del gruppo è costituito dall attività gestionale svoltasi in un comune italiano medio-grande, con un sistema economicofinanziario molto strutturato, culturalmente vivace, con una forte attenzione al ben-essere, che in questo testo chiamiamo Corruptia. Di questocomuneviene svolta un analisidi natura descrittiva sulla gestione amministrativa, unitamente a talune considerazioni di ordine etico, traendo spunto da dati reali, acquisiti da varia documentazione. E uno studio che ha inteso evidenziare percorsi di corruzione, simili a quelli di tanti comuni italiani, seppur con talune specificità che si è tentato di far emergere nel corso dell esposizionedelle aree tematiche prescelte. La riflessione alla quale indirizzala complessità della tematicaimpone, tuttavia, come preliminare necessitàuna delimitazionedel campo di analisi, atteso come la necessaria elaborazione di taluni concettidella stessa tematica possa condurre a rischi di genericità valutativa eper ciò stesso privare l analisi di una capacità esplicativa. Va in primo luogo affermato che una comunità di soggetti che si costituisce come tale acquisisce per assioma, cioè se vuole garantire una propria esistenza, una tendenzialepropensione alla regolamentazione dei rapporti trasuoi membri. In quest attività preliminare non può disconoscersi come, nell articolazione della regolamentazione dei rapporti interni ed esterni tra i componenti di ogni nascente aggregato sociale, vengano trasfusi i valori comunemente accettati in quel dato arco temporale, desunti ovviamente dalla sedimentazione sia dalle vicende esperienziali vissute dalla comunità nel suo complesso, chedall insieme dei dati valoriali di ogni singolo membro. La congerie di norme o, in senso lato di regole, che ne scaturisce assume un carattere più o meno cogente per i componenti dell aggregato e ciò in funzione della condivisone ed Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 3

4 interiorizzazione dei principi ad esse sottesi; basti richiamare al riguardo il significato ed il riflesso condizionante delle costituzioni non scritte per le società avanzate. La legalità dell azione pertanto è l adesione relativa ad un corpo fondamentale di regole date(grundnorm). L attività legificativa che scaturisce da tale stretta relazione costituisce la codificazione di principi comunie la loro traslazione, a fini regolativi e dissuasivi di conflitti, nelle relazioni umane quotidianecon conseguente disapprovazione delle situazioni nelle qualisi verificano sia indirizzi divergenti, e quindi anomali, a quanto prefigurato normativamente sia a condotte seppur formalmente coerenti con il quadro normativo, ma discostantisi con il valore riconosciuto e codificato (es. imparzialità nell azione amministrativa pubblica.). Del processo sommariamente delineato, afferente la regolamentazione dei rapporti sociali costituisce pendant o corollario, un corrispondente svolgimento degenerativo della medesima, prefigurata relazione. Generalmente la condotta deviante possiede o si manifesta attraverso una molteplicità espressiva dalla quale astraiamo, per coerenza tematica, quella relativa alla corruzione. Ciò che tuttavia preme in quest occasione evidenziare è il suo radicamento in uno spazio temporale ed un ambito territoriale dato, nel caso specifico,nel comparto della pubblica amministrazione italiana. La prima riflessione sul fenomeno,in senso lato corruttivo, induce a costatare come esso sia divenuto pratica comune per ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari, esercitare la professione medica, stringere accordi nel mondocalcistico, ecc. (cfr. Rapporto corruzione, 2012,p.6.) Sostanzialmente la corruzione in Italia nella sua accezione più ampia, comprensiva, anche della deviazione da regole morali comunemente accettate, ha assunto caratteri talmente pervasivi e sistemici,che influenza la società nel suo complesso (cfr. Rapporto corruzione, 2012, p.6). Soffermandosi preliminarmente sulla struttura concettuale del fenomeno va evidenziato in primo luogo come lacondotta deviantein esame sia di tipicanatura sinallagmatica, nella quale, cioè, corrotto e corruttore ottengono vicendevolmente vantaggi e, come primo effetto, sono entrambi esposti a responsabilità penale e quindi entrambi attenti, per naturale barriera difensiva, ad occultare il fatto corruttivo. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 4

5 Appare, tuttavia, di un qual certo interesse soffermarsi sulle condizioni che, talvolta, costituisconopremessa di siffatta evidente patologia del rapporto, nel senso cioè che talune scelte amministrative, immediatamente catalogabilicomedissonanti rispetto ai canoni formali di gestione amministrativa, siano per converso elementi precursori o comunque sintomatici di uno sviluppo distorto della funzione pubblica, percorrendo un continuum che va dalla arbitrarietà amministrativa fino al vero e proprio rapporto di scambio, tipizzato dalla fattispecie corruttiva di cui sopra. Le brevi considerazioni, esposte seppur nella loro sinteticità, si ritiene possano essere utilizzate come criterio per un analisi avente ad oggetto quel caso concreto di cui si cennava in premessa, nello scorrere in un tempo e luogo determinato di una specifica attività amministrativa pubblica, quella di un ente locale figurativamente incastonato in un contesto socio economico caratterizzato da elevati indici di sviluppo. Per comodità espositiva inoltre si è ritenuto sezionare l attività amministrativapresa in esame nelle seguenti espressioni funzionali : SETTORE FINANZIARIO SETTORE AMBIENTALE SETTORE SICUREZZA PUBBLICA URBANA SETTORE PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E CONTROLLI SETTORE URBANISTICO SETTORE ASSESSORATO CULTURA E SPORT Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 5

6 IL SETTORE FINANZIARIO PREMESSA In questa parte di elaborato sarà messo a fuocoil ruolo del responsabile del settore economico finanziario. Sarà evidenziato come la rinuncia ad esercitare la propria funzione, non dichiaratamente legata ad una dazione diretta di denaro, abbia comportato un progressivo coinvolgimento del funzionario, rendendolo complice silente nella copertura di attività corruttiva. Il settore economico finanziario rappresenta, in un certo senso, le forche caudine che quasi tutte le attività del comune devono attraversare. Infatti, qualsiasi deliberazione sottoposta alla Giunta od al Consiglio che preveda una spesa (o una diminuzione di entrata) necessita del parere tecnico da parte del responsabile del servizio finanziario in ordine alla regolarità contabile (Cfr. art. 49,c.1 TUOEL), che consiste nel verificare la copertura della spesa in relazione alle effettive disponibilità negli stanziamenti di spesa(cfr. art. 153 c. 5 del TUOEL). Inoltre la determinazione che comporta un impegno di spesa deve essere trasmessa al responsabile del servizio finanziario ed è esecutiva solo con l apposizione da parte dello stesso del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria. Ciò comporta che il responsabile del servizio finanziario ha contezza sia delle previsioni di spesa che delle spese effettive che il comune effettua. In effetti l attività di controllo non si limita ad un mero esame della copertura di spesa in quanto, nell effettuare tale riscontro il responsabile deve anche verificare a) il rispetto delle competenze proprie dei soggetti che adottano i provvedimenti; b) l osservanza dei principi contabili nazionali ed internazionali e delle procedure tipiche previste dall ordinamento contabile e finanziario degli enti locali; c) la regolarità della documentazione; d) la giusta imputazione al bilancio e l esistenza del fondo iscritto sul relativo intervento o capitolo; e) il corretto riferimento della spesa agli indirizzi strategici e ai relativi programmi o progetti contenuti nella relazione previsionale e programmatica; Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 6

7 f) l esistenza del presupposto dal quale sorge l obbligazione giuridica; g) l osservanza delle norme fiscali; h) ogni altra valutazione riferita agli aspetti economico-finanziari e patrimoniali del procedimento formativo dell atto. Oltre questa competenza in materia di spesa il responsabile del settore economico - finanziario rappresenta il cardine attorno al quale ruota l attività relativa al bilancio dell ente, in quanto è anche il soggetto deputato a predisporre l atto fondamentale della vita del comune, il bilancio di previsione annuale, sia pur secondo le direttive degli organi politici e le indicazioni dei dirigenti. Il bilancio, proposto dalla giunta ed approvato dal consiglio, rappresenta inoltre l atto generale di autorizzazione e di limite della spesa. In quest ambito il responsabile del servizio finanziario è preposto alla verifica sia della veridicità delle previsioni di entrata, sia della compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale. Molte altre importanti funzioni ha il responsabile dell ufficio finanziario anche dopo l approvazione del bilancio di previsione, mantenendo un ruolo essenziale durante la gestione del bilancio sia in caso di deliberazioni di variazioni del bilancio sia con la verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese sia infine con il rendiconto (Cfr. art. 227 TUOEL) con il quale si ha la dimostrazione dei risultati di gestione. Queste caratteristiche rendono il dirigente di questo settore uno tra i pochi attori dell Ente locale che, per le sue funzioni, ha una visione generale dell evoluzione della gestione, di cui deve garantire l equilibrio finanziario.per i medesimi motivi è il soggetto che se, da un lato, può essere tra i primi a percepire se esistono zone d ombra nell attività comunale, dall altro è facilmente destinatario di particolari attenzioni da parte di coloro che desiderano gestire per interessi personali l attività comunale. Questa premessa è necessaria per comprendere il ruolo che in Corruptia ha avuto questo funzionario. LA DESTRUTTURAZIONE DELLE FUNZIONI DEL SETTORE ECONOMICO FINANZIARIO Un primo fenomeno che si rileva nel comune di Corruptia è una destrutturazione e contestuale duplicazione di funzioni omogenee, ottenute smembrando funzioni che potrebbero essere gestite unitariamente e che, in caso di separazione, necessitano di una coordinazione tra Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 7

8 settori. In particolare in Corruptia risultavano smembrate le funzioni di bilancio, divise tra servizio finanziario e direzione generale competente in programmazione degli investimenti. La situazione di frammentarietà era aggravata altresì dal trasferimento di funzioni comunali a società controllate in cui solo formalmente veniva mantenuto il controllo in capo ai servizi del Comune. Tali società partecipate, con i risultati della loro gestione venivano a generare effetti, peraltro importanti, nel bilancio comunale, in quanto il loro avanzo o disavanzo di gestione diventava posta attiva o passiva per il bilancio del Comune. La perdita di funzione da parte del settore era altresì aggravata dalla presenza di deliberazioni di variazioni di bilancio emanate con molta frequenza dalla Giunta Comunale - giustificate da presunti motivi di urgenza - che sebbene successivamente approvate dal Consiglio, alteravano continuamente le previsioni finanziarie impostate in bilancio (cfr. Art. 42, c.4 TUOEL), nonché da deliberazioni prive della regolarità contabile e che quindi erano sottratte al controllo preventivo del dirigente della ragioneria. Anche le determine dei dirigenti venivano ad essere talvolta emanate senza il visto di copertura finanziaria del dirigente del settore economico finanziario, impegnando l ente verso l esterno. Tutto ciò comportava la creazione di impegni di spesa senza copertura e la creazione di debiti fuori bilancio, che venivano poi sottoposti al Consiglio Comunale per il riconoscimento della legittimità e della predisposizione della copertura finanziaria(cfr. Art.194 TUOEL). Tale condizione di frammentazione di funzioni e di svuotamento del ruolo del settore comunale,curatoredella corretta gestione finanziaria,comportava la perdita della visione d insieme e del controllo sulla regolare gestione del bilancio e, di contro, l impossibilità di un efficace programmazione finanziaria, economica e delle attività istituzionali dell ente. Sostanzialmente rimaneva al settore il solo compito di cassa, di pagatore, senza sostanziale controllo della regolarità della gestione. Si permetteva così la creazione di quelle zone d ombra, dove si possono annidare con comodità corruzione e sperpero di denaro pubblico. In cambio di questa perdita di ruolo il dirigente comunale di Corruptia vieneinizialmente a conseguire dei vantaggi, perché ottiene una semplificazionee riduzione del proprio carico di lavoro (seguire le regole costa fatica e necessità competenza!), un minore stato di conflitto con l organo politico, la gratificazione in sede di incentivi e la sicura conferma del proprio incarico da dirigente. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 8

9 Sostanzialmente si ha uno scambio tacito tra il potere politico e la struttura amministrativa da un lato ed il dirigente del settore economico finanziario dall altro: tu non eserciti se non formalmente il tuo ruolo, io ti confermo nella dirigenza del settore e tutti viviamo tranquillamente, senza tensioni. In tal senso è interessante anche la creazione delle società partecipate. Talvolta negli Enti locali la creazione delle società partecipate non nasce da un esigenza del territorio, bensì viene determinata al fine di eludere i vincoli di finanza pubblica come ad esempio il patto di stabilità interno e la spesa del personale per la quale si manifestano le maggiori irregolarità di gestione.in questo contesto la presenza di tali enti comporta un ulteriore spostamento della responsabilità di gestione a terzi e, conseguentemente, la creazione di ulteriori zone d ombra. Ciò comporta un mutamento della responsabilità dei dirigenti dell Entein riferimento alla gestione da diretta ad indiretta, diventando una responsabilità di controllo. In realtà l effetto è stato soltanto di un altropasso nel cammino di deresponsabilizzazione della struttura comunale che si limitava ad essere solamente collettore dei disavanzi delle partecipate, senza effettuare un controllo effettivo. LA CRESCITA DELLA SPESA CORRENTE In questasituazione la spesa corrente a Corruptia lievitava continuamente, sino a giungere ad un disavanzo corrente del 10-15%. Il dirigente del settore decide pertanto di coprire il disavanzo con entrate straordinarie in conto capitale applicate alla parte corrente, utilizzando entrate a titolo di plusvalori patrimoniali, avanzi d amministrazione e oneri di urbanizzazione in percentuali sempre superiori al 65%. Gli enti locali possono, ai sensi dell art. 3, c. 28, l. 350/2003 (Finanziaria 2004), utilizzare le entrate derivanti dal plusvalore realizzato con l alienazione dei beni patrimoniali, inclusi i beni immobili, per spese aventi carattere non permanente connesse con le finalità per le quali, secondo l art. 187, TUOEL, è utilizzato l avanzo di amministrazione. Così pure per gli oneri di urbanizzazioneè possibile l utilizzazione entro certi limiti (cfr. art. 2, c. 8, l. 244/ finanziaria 2008).È da tener presente però che la norma non permette di finanziare con i mezzi suddetti le spese che hanno carattere permanente, diversamente il finanziamento è sintomo di una precarietà degli equilibri finanziari del bilancio dell ente. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 9

10 In tal senso la scelta è pertanto legittima da un punto di vista formale, giacché la legge non vieta l utilizzazione delle suddette somme per le spese correnti, ma comporta l assumersi da parte del comune di un rischio rilevante ai fini della tenuta degli equilibri di bilancio, presenti e futuri.quindi l utilizzo delle predette somme, per essere conforme allo spirito della norma, dovrebbe avere carattere eccezionale ed essere un opportunità da utilizzare con prudenza. Infatti, i plusvalori patrimoniali possono essere utilizzati per il finanziamento di spese correnti eccezionali (ossia non permanenti), per cui la spesa del comune logicamente doveva diminuire nell'anno successivo, essendo una spesa eccezionale per definizione extra ordinem. Per gli oneri di urbanizzazione invece il 50% è utilizzabile per finanziare spese correnti ed un altro 25% per spese di manutenzione del verde del patrimonio immobiliare e delle strade In ogni caso le entrate del titolo IV (le entrate derivanti da alienazioni, trasferimenti di capitali e riscossione crediti), in una sana gestione finanziaria, non dovrebbero finanziare più del 5% delle spese correnti, limite che, quando viene superato, è indice di possibili problemi nella gestione economico finanziaria del Comune. La ratio di questa prescrizione è quella di mantenere un equilibrio nel bilancio in quanto le spese correnti dovrebbero essere di norma finanziate dalle entrate correnti. Il finanziamento delle spese correnti attraverso entrate in conto capitale (che quindi dovrebbero essere destinate agli investimenti ed al patrimonio comunale) dovrebbe essere limitata nel tempo ed eccezionale. Nel caso del nostro comune la spesa sostenuta, apparentemente di natura straordinaria e garantita da risorse transitorie lecite, non è altro che una spesa ordinaria che nessuno vuole e può controllare. In questo modo si alimentava artificialmente la spesa corrente, che è quella di maggiore appetibilità e visibilità politica (stipendi, sovvenzioni, feste etc.) a scapito della spesa produttiva (investimenti). Per imbellettare il presente ed ottenerne un dividendo politicamente spendibile in Corruptia si bruciava il futuro LA CRESCITA DEI DEBITI IN CONTO CAPITALE Ma anche le spese in conto capitale vengono oltremodo ampliate in Corruptia tramite l ampio ricorso ad accertamenti d entrata in conto capitale con incasso differito (POC, PUA e Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 10

11 alienazioni a società partecipate), accertamenti che garantiscono copertura finanziaria ai nuovi investimenti senza alcuna garanzia in termini di flussi di cassa con cui affrontare i pagamenti degli stati di avanzamento dei lavori nei tempi previsti dalla normativa sulla tempestività dei pagamenti della P.A.. Inoltre nei progetti di opere pubbliche si sottostimavano le spese in quanto, attraverso la sottovalutazione dell aspetto finanziario dell'intervento, si permetteva l inizio di lavori anche in assenza di effettiva disponibilità, differendo la ricerca delle risorse finanziarie mancanti al futuro. Con tale modalità si faceva apparire efficiente e dinamica l amministrazione, scaricando in realtà l'onere di reperire i fondi mancanti all amministrazione successiva. I meccanismi utilizzati per mascherare la situazione di deficit finanziario, però, hanno un limite. Infatti, i pagamenti non possono essere eseguiti, anche se vi è apparentemente una regolare disponibilità di competenza, se non si ha denaro in cassa. Pertanto il settore economico finanziario di Corruptia comincia ad accettare che i pagamenti di spesa corrente, che dovevano essere regolarmente imputati nei rispettivi capitoli, divenuti questi insufficienti, vengano imputati ad altri capitoli, stornando le somme da quella che era la loro destinazione prevista e vincolata, confidando nel ritardo dei pagamenti e nella possibilità di rimpinguare con nuovi finanziamenti il capitolo svuotato (cfr. art. 175 comma 6 del TUOEL). In questo modo, però, in realtà sono stati coperti quelli che sarebbero debiti fuori bilancio, i cui effetti sono solo rinviati nel tempo, poiché si crea un debito sommerso progressivamente sempre più ingente. Inoltre il comune, avendo sottratto risorse in conto capitale al finanziamento degli investimenti, ha necessità di ricorrere all indebitamento in modo crescente per mantenere il livello degli investimenti programmati e ciò determina una spesa in conto capitale prevalentemente coperta da debito. Agli effetti del patto di stabilità interno inoltre si crea lo squilibrio finanziario perché il mutuo non può essere considerato tra le entrate in conto capitale utili per il rispetto del vincolo di finanza pubblica. Alla fine il comune si ritrova a dover rallentare drammaticamente i pagamenti alle imprese, avendo accumulato debiti di fornitura in conto capitale scaduti da oltre 90 giorni, che diventano poi residui passivi in conto capitale da gestire con enormi difficoltà di liquidità. Ciò comporta il blocco dei principali cantieri del territorio, contenzioso con le ditte per il ritardo dei pagamenti - che genera ulteriore appesantimento della situazione finanziaria - e difficoltà economiche delle piccole imprese del territorio, che a rischio di fallimento, sono tentate dalla corruzione per ottenere in tempo utile i pagamenti necessari alla propria sopravvivenza. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 11

12 Sostanzialmente il perpetuarsi dell assenza della decisione di intervenire sulla spesa corrente e l assenza di un argine, comportando un differimento delle scelte necessarie per riportare in ordine la finanza dell ente, rende sempre più onerosa la scelta di risanamento, in quanto sempre più consolidata è la spesa corrente e sempre maggiore l entità delle somme stornate dalla loro destinazione da recuperare. Gli effetti cumulati per il rimando delle decisioni ha comportato infine l'impossibilità di soluzioni. La svendita del proprio ruolo professionale, apparentemente piccolo cedimento morale, ha comportato pertanto un progressivo avvitamento e coinvolgimento del settore nelle dinamiche di illegalità, portando passo dopo passo il dirigente, per coprire le illegittimità di altri soggetti, ad un passaggio dalle irregolarità contabili alle violazioni di legge ed a reati. VALUTAZIONE ETICA L etica è in definitiva comportamento, che passa attraverso una valutazione e una tecnica del discernimento, in altre parole il saper distinguere il bene dal male passando per il dubbio. Per quanto attiene all etica del dipendente pubblico,i valori della Costituzione sono ilcriterio di discernimento tra ciò che è giusto e ciò che non lo è,elemento fondante ancor più che per un semplice cittadino. In questa chiave la parabola amministrativa ed umana del responsabile del settore economico finanziario del comune di Corruptia suggerisce una serie di valutazioni - sia etiche che amministrative - di particolare interesse, in quanto trattasi di situazione tutt altro che infrequente di progressivo scivolamento verso comportamenti di estrema gravità etica e penale da parte di soggetti non necessariamente inclini alla corruzione, ma inseriti in un contesto di illegalità. Si può ritenere, infatti, non infrequente che il reato del dipendente pubblico sia frutto di un percorso i cui primi passi non si pongono nell ambito della violazione delle norme scritte, bensì in quell ambito di violazioni delle regole etiche morali che precedono,senza identificarsi, le norme positive. Il varco che si apre nell integrità morale del funzionario pubblico si allarga poi progressivamente con un effetto valanga, in cui ogni deviazione da quel complesso di valori cui il Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 12

13 funzionario deve ispirarsi aggiunge il proprio peso alle deviazioni precedenti, accrescendo la gravità del comportamento, che rotola sempre più velocemente verso la corruzione, in un progressivo essere risucchiati verso un qualcosa che inizialmente era considerato distante. Il primo passo della corruzione degli onesti può essere, infatti,il mobbing del sistema politico -amministrativo. La corruzione e l illegalità fattesi sistema, infatti, creano consuetudini corporative tali da far ritenere ineluttabile l immoralità e, in tale contesto, gli onesti si sentono emarginati. In questa chiave l attività di riduzione al minimo delle (scomode) attività di competenza e di controllo, richieste invece dal proprio ruolo, può essere una potente tentazione. In Corruptia il primo passo del responsabile del settore economico - finanziario verso il baratro etico è la perdita del senso profondo del proprio ruolo, la rinuncia al proprio servizio alla società in cambio del quieto vivere. Sostanzialmente si tratta di un omissione non di atti ma dalla ragione stessa del proprio essere funzionario. A questo punto è possibile porsi una domanda. Tale fattispecie, anche se spesso frutto di atteggiamenti morbidi e tali da non poter essere considerati corruzione in senso penale (cfr. artt.318 e 319 C.P.) possiamo definirli corruzione dal punto di vista etico? Si potrebbe dare a questa domanda una risposta positiva,perché vi sono gli elementi fondanti della corruzione del pubblico dipendente: il tradimento del rapporto fiduciario che lega il dipendente pubblico al suo datore di lavoro (la collettività) mentre l elemento di scambio tra il mancato esercizio attivo del proprio ruolo con il quieto vivere. Secondo la bella immagine indicata in Vannucci, 2012 pag. 22 e ss., la base elementare della corruzione, comunque definita, sia in campo morale che in campo etico, ben si può rappresentare con la posizione di Arlecchino, servo di due padroni descritta da Goldoni. Infatti, il corrotto pubblico dipendente, cui il suo vero padrone, la collettività, ha affidato la cura dei propri interessi, all insaputa di questi, vende i suoi servigi anche ad un secondo padrone, il corruttore. La corruzione è quindi un gioco a tre che si realizza con il tradimento da parte del pubblico dipendente del rapporto fiduciario che lo lega alla collettività, a vantaggio di un terzo soggetto, con il quale si accorda di nascosto. In questa chiave, pur non essendoci un accordo espresso, ma solamente tacito, tra dirigente del settore ragioneria e ambito dei corrotti (che rimangono sullo sfondo), il funzionario, con la Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 13

14 rinuncia all efficace esercizio del ruolo istituzionale cui è preposto, compie un tradimento del senso del proprio servizio alla collettività (la cura degli interessi pubblici), che è la base del rapporto fiduciario tra società e amministrazione, il senso profondo dell esistenza stessa della pubblica amministrazione. Questa scelta è espressione in campo amministrativo di quella deriva morale di corta veduta che è l utilitarismo. L utilitarismo, infatti, tende a dare rilievo soltanto all orientamento mercantile dello scambio merce/prezzo (criterio degli affari) in cui tutto ha un prezzo e l utile è il solo criterio di scelta, in cui persino gli altri e se stessi vengono sperimentati come merce, come fonte di utilità. L utilitarismo si fonda sull assioma che l agire umano abbia il proprio centro motivazionale sul rapporto tra benessere economico / benessere interiore, che si esprime in un calcolo delle convenienze (costi/benefici) Cfr. Fromm, 1971 cap.3. La perdita del senso del proprio ruolo e della connessa responsabilità finisce poi per abbassare ulteriormente le difese sia personali che sociali rispetto alla corruzione in quanto fa percepire da un lato al funzionario la propria attività come indifferente rispetto al fine istituzionale preposto (la cura del pubblico interesse) edall altro alla società l esistenza dell illegalità e della corruzione come normale prassi amministrativa. La situazione descritta si avvicina a quella dell omertà, ancora più grave perché i controllori sono le sentinelle preposte ad impedire l instaurarsi della corruzione e dell illegalità. Ciò scoraggia la reazione degli onesti, permettendo alla corruzione di farsi sistema. Iniziato questo percorso, caduti gli argini morali alla corruzione con la vendita della propria identità di funzionario pubblico, i passi successivi sono naturali e la velocità degli stessi dipende sostanzialmentedal consolidamento del sistema di corruzione intorno al funzionario. La corruzione, infatti, esige sempre maggiore collusione, da cui è sempre più difficile liberarsi quanto maggiori nella quantità e più gravi nella qualitàsono gli atti in cui il funzionario ha deviato dalla norma. In assenza di argini morali, peraltro, è sempre facile e razionale scendere ogni gradino della deriva morale, per coprire ciò che è avvenuto nel gradino precedente, perché il sistema di corruzione fa percepire la normalità di tale sistema, peraltro spesso impunito. D altronde i numeri delle condanne per corruzione in Italia appare oggettivamente risibile rispetto all ampiezza del fenomeno, e tale da non rappresentare un vero deterrente, così come indicato dagli indicatori sociali: il raffronto tra i dati giudiziari e quelli relativi alla percezione del fenomeno corruttivo induce a ritenere la sussistenza di un rapporto inversamente proporzionale tra corruzione praticata e corruzione denunciata e sanzionata : mentre la seconda si è in modo Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 14

15 robusto ridimensionata, la prima è ampiamente lievitata, come dimostrano i dati sul CorruptionPerception Index di Transparency International, le cui ultime rilevazioni collocano l Italia al sessantanovesimo posto (a pari merito con il Ghana e la Macedonia), con un progressivo aggravamento della corruzione percepita negli ultimi anni. (Cfr. Rapporto Corruzione, 2012 Pag. VII VIII, ed i dati giudiziari pagg. 7 e ss) Inoltre è ben raro che chi non abbia avuto la forza di reagire alla corruzione all inizio del cursus del disonore abbia poi un maggior vigore morale, se non vi sono stati dei profondi cambiamenti nel proprio contesto personale o in quello sociale. Sebbene possa apparire strano che l argine fondamentale alla corruzione sia quello morale e non quello normativo, l esattezza di questo assunto è dimostrato dal famoso caso dei divieti di sosta all Onu ( Vannucci, 2012 pag. 107 e ss) in cui, pur in presenza di esenzione dalla sanzione, le norme del codice della strada venivano rispettate dai diplomatici dei paesi in cui vi è minore corruzione mentre non venivano rispettate dai diplomatici dei paesi di maggiore corruzione. Pertanto non è la sanzione a determinare comportamenti virtuosi. L importanza dei valori sociali e degli standard morali è confermato anche dal cosiddetto paradosso scandinavo, in cui, pur in presenza di fattori che a livello teorico renderebbero più probabile la corruzione rispetto all Italia (un settore pubblico molto più esteso di quello italiano, una maggiore discrezionalità dei funzionari) ed in presenza di pene comparabili e di un sistema giudiziario simile a quello Italiano, la presenza di una diffusa etica pubblica fa si che nei paesi scandinavi la corruzione sia sostanzialmente inesistente mentre l Italia risulta un paese con grave diffusione della corruzione. In sostanza non è l occasione che fa l uomo ladro, bensì la fragilità della struttura morale della società ed il contesto valoriale dei pubblici dipendenti. Un ultimo accenno appare necessario evidenziare nella situazione analizzata. Anche la creazione d indebitamento per ottenere clientele politiche e generare un indebito vantaggio personale può essere equiparato ad una corruzione, da un punto di vista etico. Infatti,la scelta di riduzione delle spese per investimenti, (che se correttamente effettuate sono le spese che garantiscono un migliore futuro alle generazioni che verranno), per ottenere un dividendo politico (la creazione di un clientela politica e di un facile consenso attraverso il lievitare della spesa corrente) èsostanzialmente la scelta dell interesse personale o di partito (che dovrebbe essere solo marginale ed ininfluente nelle scelte degli amministratori pubblici) a fronte dell interesse pubblico ad un migliore futuro della società. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 15

16 IL SETTORE AMBIENTALE L INCENERITORE Sulle questioni ambientali si decide spesso il destino di un'amministrazione. La questione dei rifiuti è annosa e problematica. La compatibilità degli inceneritori con il rispetto dell'ambiente ha sempre posto di fronte interessi confliggenti. Da una parte i cittadini con le loro istanze di tutela della salute, dall'altra le istituzioni locali chiamate ad affrontare, si spera, nel rispetto della legalità, situazioni sempre più emergenziali. Nel nostro caso la questione si tinge anche di giallo. Proviamo a raccontare i fatti. La vicenda nasce con un'ordinanza del sindaco che impone lo stop ai lavori di costruzione di un inceneritore per presunta mancanza di concessione edilizia. Contro questa ordinanza ricorre al TAR la società appaltatrice dell'opera; a seguito del ricorso i legali del Comune redigono una memoria difensiva. Il parere legale redatto dagli avvocati dell'amministrazione comunale, di 50 pagine, viene sostituito il giorno successivo da una nuova versione di soli 46 fogli, e depositata presso il Tribunale Amministrativo, a firma degli stessi legali. Due documenti identici, se non per le parti mancanti. La "ripulitura" riguarda la segnalazione dell'autorità garante della concorrenza e del mercato sull'illegittimità dell'affidamento dell'opera alla società appaltatrice della gestione, del trattamento, recupero e riciclaggio dei rifiuti, sull'illegittimità della posizione della medesima, stante le varie trasformazioni societarie non del tutto trasparenti. La relazione originaria va ben oltre la questione urbanistica, mettendo in discussione la legittimità dell'affidamento dell'opera. Nella seconda versione rimane sì il riferimento all'autorità garante ma l'attenzione è spostata sull'abuso edilizio. Nel primo parere, inoltre, altre due pagine vengono dedicate al procedimento di infrazione aperto dalla Commissione europea sui contratti pubblici conclusi con la società in questione. La Commissione, infatti sostiene che l'affidamento dell'appalto e della gestione dell'inceneritore sarebbero avvenuti senza alcuna gara d'appalto ad evidenza pubblica, ma per affidamento diretto. Tale orientamento viene, peraltro, condiviso dall'autorità di vigilanza sui contratti pubblici. La conclusione è che il TAR ha dato torto al Comune. Quei fogli mancanti avrebbero potuto fare la differenza, rafforzando la posizione dell'amministrazione. Avrebbero potuto, forse, segnare Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 16

17 il destino dell'inceneritore e favorire una scelta ecocompatibile. Adesso la magistratura sta indagando sui motivi che condussero gli avvocati ad eliminare quelle parti, se si sia trattato "di una normale scelta legale". Il risultato è che oggi la sentenza è passata in giudicato e la società appaltatrice ha chiesto danni al Comune per 50 milioni di euro. Questa vicenda ha messo la città con le spalle al muro: l'inceneritore o un megarisarcimento. In tutto questo, in linea con la sentenza del TAR, il sequestro preventivo del cantiere è stato rigettato. Tuttavia, le indagini sull'inceneritore continuano. Nel mirino, per abuso d'ufficio e corruzione, ci sono 30 indagati, fra amministratori, dirigenti comunali e dirigenti della società appaltatrice. La vicenda penale riguarda non solo la fase decisionale ma anche quella operativa e gestionale degli impianti, notoriamente soggette nel nostro paese a potenti sollecitazioni economiche e politiche. Nel nostro caso si è assistito inoltre ad una politicizzazione della questione ambientale, sulla quale si è giocata la campagna elettorale, e in cui si è insinuata l'ecomafia operante in Italia. LA MOVIDA Un'amministrazione comunale deve confrontarsi necessariamente con le esigenze dei cittadini spesso confliggenti e non sempre compatibili. Anche la c.d. "movida" mette di fronte l'amministrazione, i residenti e i commercianti delle aree interessate. Il confronto porta spesso a risultati non sempre trasparenti ed orientati al servizio pubblico. La questione riguarda un argomento che seppure apparentemente banale, costituisce sempre più motivo di attenzione per gli amministratori locali. La movida, non c'è dubbio, offre un'opportunità attrattiva e, nel caso di specie, ha contribuito a creare quell'immagine di città giovane, capace di muovere gente verso il centro nelle ore serali, costituendo un polo aggregativo in grado di creare un'alternativa al nomadismo notturno. Il fenomeno movida rappresenta un importante volano per l'economia cittadina e gli esercizi commerciali, un valore aggiunto per gli immobili del centro, un deterrente contro la criminalità e un'alternativa alla migrazione dei giovani in auto da un locale all'altro. Gli interessi in causa, a ben vedere, sono tanti e difficilmente compatibili. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 17

18 Oggetto della nostra analisi è il fenomeno che per anni si è verificato in un importante via del centro cittadino, in un'area densamente abitata, la quale, per diversi mesi l'anno, diventa la sede di un grande party all'aperto, con la concentrazione di migliaia di persone sulla pubblica via fino a tarda notte. L'amministrazione comunale ha tollerato per anni una situazione che per tutto ciò che comporta, sotto il profilo delle immissioni sonore e dell'inquinamento acustico, che, se da una parte soggiace agli interessi economici degli esercenti, dall'altra mette a serio pericolo la salute dei cittadini. Da qui è nato il conflitto tra l'amministrazione e i comitati civici che ha trovato soluzione solo a seguito dell'intervento del giudice amministrativo che ha imposto delle regole in una situazione di completa deregulation, con prescrizioni non rivolte all'intera platea degli esercenti presenti nella zona, ma modulate secondo le condizioni di esercizio o di specifici requisiti strutturali idonei di per sé a ridurre l'impatto acustico antropico. L'Amministrazione comunale, ancora una volta, ha anteposto all'interesse pubblico della salute pubblica l'interesse economico di pochi, creando una frattura con la cittadinanza e deviando dalla mission istituzionale. ELEMENTI DI VALUTAZIONE ETICA I comportamenti delineati, corruzione e deviazione amministrativa, pongono dunque all'attenzione una questione etica connessa alla deviazione da standard legali e morali sia dei funzionari pubblici, politici e amministrativi, che dei loro interlocutori sociali. Alcuni autori analizzano tali comportamenti secondo il modello dell'agenzia. In questa chiave, il rapporto che un decisore pubblico intrattiene con l'autorità e che costituisce la fonte del suo potere d'ufficio è metaforicamente rappresentabile come un rapporto tra un principale e un agente, in cui il primo incarica il secondo di realizzare i suoi obbiettivi, vincolandolo con una qualche forma di contratto, implicito o esplicito. Nella metafora dell'agenzia la corruzione costituisce una deviazione intenzionale del comportamento dell'agente dal compito di tutela degli interessi del principale e una violazione della fiducia che questo ripone in lui. Non si tratta di un mero scostamento dagli standard connessi alla carica, di inosservanza degli impegni da parte di un agente che non svolge il suo incarico o lo svolge in modo non conforme a quanto previsto dal contratto. Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 18

19 L'idea di corruzione implica anche l'introduzione di un outsider privato, a cui l'agente cede illegittimamente vantaggi e riconosce arbitrariamente diritti, all'insaputa e contro il volere del principale, in cambio di contropartite di cui l'agente si appropria. Sotto il profilo relazionale, dunque, la corruzione è un rapporto in cui tra agente e principale si interpone un terzo attore, facente parte della platea cui si rivolge l'attività dell'agenzia, il quale svia l'azione del primo dagli obbiettivi scelti dal secondo, modificando in tal modo la struttura d'interazione dell'agenzia stessa. Nella sfera pubblica si può dire che l'agente, il funzionario o l'amministratore o il politico, tradisce il patto con il principale, i cittadini in primis, facendo mercato di un bene, quello pubblico, che per il suo carattere intrinseco, non è privatizzabile né alienabile. L'intervento del terzo è invece inquadrabile sotto diversi profili, in quanto può essere vittima o artefice della transazione illecita, corruttore o concusso, destinatario di atti positivi o negativi, può ricevere dall'agente promesse o minacce. Continuando con la metafora dell'agenzia, si può dire che la corruzione, o più in generale la devianza istituzionale, nasce dal fatto che il contratto è incompleto e tale incompletezza è alla base della possibilità dell'agente di utilizzarne a suo vantaggio i margini di ambiguità o di indeterminatezza, di poter agire con una discrezionalità che potrà essere sfruttata per perseguire interessi non pubblici. La stabilità delle transazioni, assicurata o costituendo un clima di fiduciaomertà o attraverso un sistema di minacce, come avviene nelle zone mafiose, determinerà un reclutamento che porterà a creare un ambiente corruttivo ed a emarginare i non corrompibili. La scelta "corrotta" è determinata dal desiderio egoistico di massimizzare la propria utilità e di migliorare il proprio benessere. La decisione di corrompere o di farsi corrompere o comunque di agire a proprio vantaggio a discapito del principale, qui collettività, consegue dal rapporto che nel calcolo del trasgressore viene a istituirsi tra l'entità dei guadagni e l'entità dei costi attesi legati alla scelta illecita o illegittima. Più i costi saranno alti, in termini di controlli, sanzioni etc. etc..., più difficile sarà la scelta. Nei comportamenti che abbiamo individuato nella vicenda dell'inceneritore, (gli amministratori corrotti, l'impresa corruttrice, la malavita organizzata con interessi nello smaltimento dei rifiuti) c'è alla base una condizione di vuoto morale da parte degli individui nel cui calcolo le disposizioni normative e i vincoli etici non incidono, incidendo soltanto la prospettiva di un saldo positivo tra costi e benefici materiali. Riguardo il ruolo dell'impresa non si può trascurare però la circostanza che essa agisce sul mercato per dei profitti turbando i principi di leale concorrenza. Il vuoto morale, cui si faceva cenno, nasce da una sorta di accantonamento dell'integrità personale, dell'onore, dell'imparzialità del senso dello stato.il creare, poi, un clima di corruzione ambientale, fa sì che Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 19

20 diminuisca negli individui i sensi di colpa, il timore di perdita di reputazione professionale e sociale connessi al comportamento illecito. Tutti lo fanno perché io non lo posso fare? Si assiste, dunque ad un fenomeno sociale e criminoso che raggiunge una così vasta disseminazione e un così alto livello di integrazione, nell'attività politica, economica ed amministrativa, da indurre le persone implicate a convincersi che determinati comportamenti, altrimenti illeciti, facciano parte di una consolidata prassi, utilizzata da tutti, a tal punto diffusa da neutralizzarne i risvolti criminosi, facendola apparire, se non proprio lecita, almeno "normale". Nel periodo di "Tangentopoli" il disvelamento di un siffatto sistema portò anche a coniare l'espressione "dazione ambientale", con cui dazione indicava l'erogazione della tangente, mentre l'epiteto "ambientale" sottolineava la pervasività del sistema di corruzione nella Milano degli anni novanta, in cui la corresponsione illecita era una pratica così scontata e automatica da non dover essere nemmeno richiesta. Descrive perfettamente questo clima Italo Calvino ne "La coscienza a posto" (Apologo sull'onestà nel paese dei corrotti) "...c'era un paese che si reggeva sull'illecito...chi poteva dar soldi in cambio di favori in genere già aveva fatto soldi mediante favori ottenuti in precedenza, per cui ne risultava un sistema economico in qualche modo circolare e non privo di una sua autonomia...nel finanziarsi per via illecita, ogni centro di potere non era sfiorato da alcun senso di colpa, perché per la propria morale interna ciò che era fatto nell'interesse del gruppo era lecito..."(1994 v.3 pag.290 ) Ciò che emerge è quindi il bagaglio etico personale negli autori, cioè il concetto etico che ognuno di noi accumula durante la vita personale e professionale e che orienta nelle scelte e modella l'orientamento nei confronti dell'onestà o della corruzione. Ancora Calvino sugli onesti "...erano costoro onesti, non per qualche speciale ragione, erano onesti per abitudine mentale, condizionamento caratteriale, tic nervoso, insomma non potevano farci niente se erano così, se le cose che stavano loro a cuore non erano direttamente valutabili in denaro, se la loro testa funzionava sempre in base a quei vieti meccanismi che collegano il guadagno al lavoro, la stima al merito, la soddisfazione propria alla soddisfazione di altre persone...".(1994 v.3 pag. 290). In questi comportamenti, corruttivi o devianti istituzionalmente (come nel caso della "movida") è possibile dunque individuare in sostanza due matrici che spiegano le cause del fenomeno e della sua diffusione: economica la prima, socio-culturale la seconda. Per l'opzione di matrice economica le scelte di pagare o accettare tangenti, come già detto, sono il risultato di un calcolo razionale, compiuto tenendo conto dei costi (tra cui la probabilità di essere scoperti e la severità delle sanzioni previste) e dei vantaggi attesi, confrontati con il costo delle alternative Legalità, corruzione e prassi istituzionale: aspetti etici Pagina 20

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