Luigi Lepore Loris Landriani Alessandro Scaletti I costi standard delle aziende dei trasporti pubblici locali
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3 Luigi Lepore Loris Landriani Alessandro Scaletti I costi standard delle aziende dei trasporti pubblici locali Stato dell arte e problematiche aperte verso il federalismo fiscale
4 Copyright MMXII ARACNE editrice S.r.l. via Raffaele Garofalo, 133/A B Roma (06) ISBN I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzione e di adattamento anche parziale, con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Non sono assolutamente consentite le fotocopie senza il permesso scritto dell Editore. I edizione: ottobre 2012
5 Al nostro Maestro, Prof. Gennaro Ferrara
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7 Indice 9 Prefazione 13 Introduzione 15 Capitolo I I nuovi meccanismi di finanziamento delle amministrazioni e delle aziende dei servizi di trasporto pubblico locale 1.1. Federalismo fiscale e costi standard: principi generali e traiettorie di sviluppo delle nuove modalità di finanziamento delle a- ziende pubbliche, Costi standard e propensione all economicità, Capitolo II Costi standard: una questione di metodo. Il contributo della dottrina economico-aziendale 2.1. Questioni definitorie, La determinazione dei costi standard, L impiego dei costi standard, Capitolo III Problematiche applicative dei costi standard nella PA 7
8 8 Indice 3.1. Il problema della valorizzazione dei processi erogativi nella PA, 31, 3.2. L applicazione dei costi standard nella sanità pubblica, Il concetto di costo standard nella PA, Capitolo IV Le problematiche d implementazione nelle aziende dei trasporti pubblici locali 4.1. Il settore del trasporto pubblico locale in Italia, 43, 4.2. Un primo tentativo di implementazione, 45, 4.3. La contabilità analitica nelle aziende del trasporto pubblico locale, 47, 4.4. Il calcolo dei costi standard nelle aziende del trasporto pubblico locale, Capitolo V L analisi empirica: obiettivi, metodologia, analisi, risultati 5.1. Obiettivi ed aspetti metodologici della ricerca, Le performance economiche delle aziende e i costi standard, Conclusioni, limiti e prospettive della ricerca, Capitolo VI Il rapporto tra fabbisogno finanziario standard e costi standard 6.1 Il fabbisogni finanziario standard, 65, Il legame tra i fabbisogni finanziari e i costi di produzione nel sistema dei trasporti pubblici locali, Conclusioni 79 Bibliografia
9 Prefazione La pubblicazione di un lavoro sui costi standard potrebbe risultare oggi quanto meno fuori tempo. La contingenza economica e soprattutto il cambio di indirizzo politico dell attuale governo in carica sembrano, infatti, aver messo in secondo piano tutto quel complesso iter normativo, avviato in Italia solo a fine 2009, che ha sommariamente introdotto il fenomeno del federalismo fiscale. Evidentemente chi scrive ritiene, invece, che la questione sia tutt altro che accantonata e ciò per una serie di motivi che qui si vuol riassumere. In primo luogo perché alcuni dei provvedimenti più recenti del nuovo Governo (la spending review ) comunque continuano ad ispirarsi ad una logica di riduzione dei costi e soprattutto di standardizzazione dei servizi erogati a parità di risorse, in un ottica di recupero dell efficienza dell azione della PA. Basti pensare a settori quali sanità e trasporti, i cui costi di gestione risultano ormai insostenibili e che stanno sperimentando forme di standardizzazione delle prestazioni a parità di costo. Oppure al federalismo demaniale, la prima e forse unica parte del maxiprovvedimento 42/09 portata a compimento, che prevede la possibilità per gli EE.LL. di gestire e valorizzare quei beni che lo Stato centrale non riusciva più, di fatto, a governare. In secondo luogo perché, proprio in una fase di recessione economica, le politiche di spesa pubblica necessitano ancora di più, se possibile, di accountability, ovvero di controllo democratico dei centri di spesa da parte dei soggetti che contribui- 9
10 10 Prefazione scono ad essi mediante il prelievo fiscale. In tal senso, allora, i costi standard rappresentano un importante elemento di trasparenza nella gestione della PA e di valutazione da parte dei cittadini dell efficienza, dell efficacia e dell economicità delle scelte dei loro amministratori locali. Infine, perché nonostante la brusca frenata che oggettivamente la fase politico-economico ha imposto alla realizzazione, davvero articolata, del federalismo fiscale, si ritiene che il problema sia solo rimandato e non superato e che anzi, un ulteriore riflessione, fuori dal furore ideologico che ha spinto inizialmente tali provvedimenti, possa contribuire al difficile compito di implementare nuove regole per il funzionamento delle aziende pubbliche. In effetti, proprio i fattori che hanno determinato lo stop ai decreti attuativi generati dalla L. 42/09 hanno acceso i riflettori sulla non rinviabilità di un profondo cambiamento dell azione della PA nel suo complesso, che parta anche da un diverso coinvolgimento degli attori locali, da un nuovo modello di welfare state e da un nuovo equilibrio tra il nord ed il sud del paese. I costi standard, in questa prospettiva, non rappresentano che uno step di tale processo e tuttavia la loro duttilità di impiego, come si cercherà di articolare nel seguito, ne fanno uno strumento dalle grandi potenzialità, se non fosse per le difficoltà di calcolo ed implementazione. All uopo va ricordato che la dottrina economico-aziendale ha posto da tempo al centro del proprio dibattito le tematiche accennate. Nel lavoro proposto, infatti, si sono rintracciati i primi contributi teorici sui costi standard che, seppur risalenti a diverse decine di anni fa e riferiti esclusivamente al mondo delle imprese industriali, risultano ugualmente molto importanti, soprattutto per la definizione concreta delle modalità di calcolo degli stessi, che sembra essere il vero punto critico della riforma, nonché uno dei fattori che probabilmente ha fatto propendere per un loro parziale accantonamento. Non vanno inoltre dimenticati i rilevanti contributi apportati dalla letteratura aziendale sulle caratteristiche che alcune varia-
11 Prefazione 11 bili chiave del dibattito legislativo sul settore pubblico, quali ad esempio efficienza ed efficacia, assumono nella ricerca dell equilibrio economico assai peculiare delle amministrazioni pubbliche. Infine, i temi dell accountability, della rendicontazione trasparente, dell autonomia nonché quelli di carattere maggiormente internazionale, come la Public Governance, sono punti cardine delle scienze aziendali e tra i maggiori apporti forniti al mondo della PA. Ma quello che si ritiene essere uno snodo centrale della determinazione dei costi standard e con essi del contributo economico-aziendale al dibattito in atto, è, si ritiene, il passaggio da una logica burocratica, che vede nei costi standard un mero strumento il cui calcolo va affidato a statistici o società di consulenza, ad una logica sistemica, in cui i costi standard pur restando uno strumento, divengono il punto di partenza per la revisione delle politiche inerenti la gestione e la valorizzazione delle risorse umane, la programmazione ed il controllo delle risorse ed infine la revisione degli assetti istituzionali. In tal senso, come si è cercato di evidenziare nel lavoro, i costi standard agiscono proprio su quei driver ritenuti maggiormente critici e decisivi per il miglioramento dell azione della PA. Non a caso, ad esempio, si è tentato di dimostrare come, nel comparto prescelto per l analisi, il settore delle aziende del trasporto pubblico locale, i costi standard non vengano utilizzati per determinare il valore dell output (km/vettura o posti/km) bensì, in assenza di mercato, quale elemento di controllo dell ente finanziatore/regolatore o quale punto di riferimento per la messa a gara del servizio, fenomeno effettivamente sempre più attuale. Inoltre, considerando uno scenario di governance più ampio, le modalità di calcolo dei costi standard, lungi dal porsi quale elemento neutrale, sembrano disegnare anche quale modello di federalismo si vorrà attuare nel nostro paese: se propendere verso un approccio americano di federalismo competitivo o, co-
12 12 Prefazione me appare maggiormente plausibile, verso un federalismo solidale, con tutte le problematiche connesse. Prof. Gennaro Ferrara
13 Introduzione Il sistema delle Pubbliche Amministrazioni (PA) in Italia, a seguito del complesso iter burocratico e normativo generato dall approvazione della Legge 42/09, sembrava orientato verso quel fenomeno complesso ed articolato, spesso evocato in ambito politico e giornalistico, che va sotto il nome di federalismo fiscale. Benché tale processo abbia subìto forti battute d arresto, se non proprio veri ripensamenti, una delle novità più interessanti che invece sembrerebbe confermata, riguarda la revisione dei meccanismi di finanziamento delle aziende che gestiscono alcuni servizi pubblici, tra cui il settore dei trasporti, nonché dei soggetti che ne regolamentano le funzioni, come i comuni e le regioni. C è da premettere che l intento generale del provvedimento era quello di razionalizzare la spesa pubblica, elevando da un lato il livello di autonomia degli attori locali e dall altro la responsabilità degli stessi sulle risorse utilizzate e sui risultati raggiunti; sotto questo profilo, l autonomia operativa in qualche modo sembrava ricongiungersi a quella finanziaria. In sostanza si è tentato, ancora una volta, di avvicinare i centri di spesa delle risorse pubbliche ai soggetti ed ai territori che producono tali risorse, in modo da favorire non solo il controllo delle risorse stesse, ma anche il loro impiego efficiente ed efficace, in una parola, di migliorare l accountability degli EE.LL. e delle relative aziende. Una delle soluzioni tecniche per la realizzazione di questo provvedimento attiene alla revisione delle regole di finanziamento per l erogazione dei servizi, non più basate sulla spesa storica, ma sul calcolo di appositi costi/fabbisogni standard. 13
14 14 Introduzione Proprio in questa direzione, sulla scorta dell ampia letteratura aziendale e di una parziale verifica empirica, il presente lavoro si propone di indagare le modalità di calcolo dei costi standard per le aziende dei trasporti pubblici locali (tpl) e le connesse problematiche riguardo le modalità di finanziamento. L analisi, quindi, dal punto di vista metodologico, segue un approccio misto, induttivo/deduttivo. Oltre alla ricerca bibliografica, per altro caratterizzata dalla prevalenza di contributi i- nerenti l impiego dei costi standard nelle imprese industriali, quindi in un contesto ben diverso da quello pubblico, il focus empirico riguarda le aziende dei trasporti pubblici locali, che si caratterizzano sovente per crisi economico-finanziarie strutturali, tali da richiedere continui ripiani delle perdite generate. Loris Landriani Luigi Lepore Alessandro Scaletti
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