IL QUEBEC È UNA NAZIONE : UN PASSO VERSO LA RICONCILIAZIONE O LA SECESSIONE?

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1 IL QUEBEC È UNA NAZIONE : UN PASSO VERSO LA RICONCILIAZIONE O LA SECESSIONE? di Giuseppe Passaniti (Dottorando di ricerca in diritto pubblico comparato, Università di Siena - giuspas@virgilio.it) 24 gennaio 2007 Il 27 novembre 2006 è stata approvata, con 266 voti favorevoli e 16 contrari, dalla Camera dei comuni una mozione che riconosce il Quebec come nazione in seno al Canada unito. Tale mozione, presentata dal partito conservatore, è frutto di una mediazione rispetto alle posizioni assunte dal Bloc Quebecois, il partito indipendentista del Quebec, il quale ne aveva precedentemente presentato una propria che stabiliva: «I cittadini del Quebec formano una nazione» senza alcun riferimento al Canada. Il Primo Ministro Harper ha, quindi, avanzato una proposta aggiungendo alla versione precedente l inciso in seno al Canada unito 1. Quest ultima mozione è stata approvata, come detto, a larghissima maggioranza ed è stata votata anche dal Bloc Quebecois. L approvazione di questa mozione ha suscitato differenti reazioni in dottrina e nell opinione pubblica in generale ed ha sollevato una moltitudine di questioni sulle possibili conseguenze giuridiche (e non) che possono verificarsi in seguito alla deliberazione della Camera. Il dibattito tocca, infatti, uno degli aspetti più controversi e tormentati della storia canadese ovvero il rapporto conflittuale fra Quebec e Canada che ha contraddistinto la storia canadese sin dai suoi albori e ancor più in generale il problema della convivenza di diverse collettività in una società multietnica. Ripercorrere, seppur brevemente, le tappe fondamentali 1 Il dibattito sulla mozione discussa e approvata alla Camera dei comuni è reperibile al sito internet: &Ses=1 federalismi.it n. 2/2007

2 della storia canadese 2 probabilmente sarà utile per comprendere a fondo il significato e l impatto che la mozione approvata di recente potrà produrre nell ordinamento giuridico canadese. L ipotesi di secessione da parte del Quebec ha cominciato a manifestarsi a partire dalla metà degli anni sessanta con la c.d. quiet revolution guidata dal governo provinciale di Lasage in cui il Quebec, presa coscienza della propria peculiare identità 3, ha cominciato a rivendicare a livello federale speciali prerogative sul piano giuridico e politico 4. Il 20 maggio 1980 rappresenta una data storica importante perché sancisce il fallimento del primo tentativo di secessione attraverso il quesito referendario sottoposto agli elettori della Provincia del Quebec in cui si richiedeva il consenso di negoziare con il Governo del Canada al fine di ottenere la sovranità, mantenendo allo stesso tempo con la federazione un alleanza di tipo economico. Il referendum è stato bocciato dall elettorato con il 56,59% dei voti validi 5. Il momento di vera e propria rottura nei rapporti fra Canada e Quebec si ha con il c.d. rimpatrio della Costituzione, espressione con la quale si suole indicare il procedimento realizzato nel 1982 al fine di sottrarre la Costituzione canadese all influenza del Parlamento inglese 6. Il Constitution Act del 1982 rappresenta, infatti, un nuovo patto costituzionale che integra il vecchio British North America Act del 1867 apportando due sostanziali novità: la clausola di revisione costituzionale e la Carta dei diritti e delle libertà 7. Fino a quel momento, il Constitution Act del 1867 anche con le successive modifiche, prevedeva che la revisione della Costituzione canadese spettasse al Parlamento di Westminster seppure fosse già sviluppata la prassi in base alla quale qualsiasi modifica doveva essere richiesta dal Parlamento canadese al Parlamento inglese il quale si limitava ad accoglierla 8. Non era, tuttavia, assolutamente chiaro il ruolo delle Province in questo procedimento di revisione costituzionale. La dottrina era divisa fra chi sosteneva l intervento del solo Governo federale nel procedimento di revisione e chi, al 2 Si segnala un volume interamente dedicato al Canada che presta particolare attenzione alla tematica del federalismo e alla Carta dei diritti e delle libertà: T. GROPPI, Canada, Bologna, Sullo status particolare del Quebec nell ambito del federalismo canadese: N. VIZIOLI, Il Quebec tra Costituzione e prassi, in Amministrare, 2002, 251 ss. 4 J. WOEHRLING, La Constitution canadienne et l evolution des rapports entre le Quebec et le Canada anglais de 1867 à nos jours, in Rev. francais de droit constitutionnel, 1992, 195 ss. 5 Sul referendum del 1980 e sul rapporto conflittuale Quebec-Canada: R. Bothwell, Canada and Quebec: one country, two histories, Vancouver, T. GROPPI, Il Canada tra riforma della Costituzione e secessione, in G. Rolla (cur.), Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada, Milano, 2000, Sulla Carta dei diritti e delle libertà: E. CECCHERINI, La Carta dei diritti e delle libertà del 1982, in G. Rolla (cur.), Lo sviluppo dei diritti fondamentali in Canada, cit, 41 ss. 8 P. HOGG, Constitutional Law of Canada, Toronto, 1996, 3 ss. 2

3 contrario, riteneva opportuno un coinvolgimento degli altri livelli di governo. La Corte suprema intervenne per dirimere la questione ed in una importante decisione stabilì che è opportuno richiedere un substantial degree delle Province senza però ritenersi necessario il consenso all unanimità 9. Il Quebec non prestò il consenso alla bozza di riforma della Costituzione successivamente approvata nel 1982 ed anche in questo caso un reference della Corte suprema stabilì che non è riconosciuto un diritto di veto ad una Provincia nel procedimento di revisione costituzionale 10. Ciò che rileva ai nostri fini, è la constatazione che in uno dei momenti più importanti della storia costituzionale di un Paese, la revisione della Carta fondamentale che dovrebbe contenere un insieme di valori riconosciuti e condivisi, il consenso del Quebec è venuto meno. Tuttavia, si è tentato successivamente di recuperare il Quebec predisponendo alcuni progetti di revisione costituzionale che avrebbero concesso determinate prerogative alla Provincia francofona. Il 30 aprile 1987 sono stati stipulati gli accordi di Meech Lake fra i Leaders delle dieci Province in cui si definiva il Quebec una società distinta e si attribuiva alle Province il potere di nominare i giudici della Corte suprema ed il potere di veto sugli emendamenti costituzionali 11. Il testo che riproduceva tali accordi decadde (non entrando, perciò, in vigore) poiché due Province (Manitoba e Newfoundland) non hanno proceduto alla ratifica entro i termini stabiliti dalla Costituzione 12. Nel 1992 gli accordi di Charlottetown (che ricalcavano in parte gli accordi di Meech Lake) stipulati fra i Leaders dei Territori, i Primi Ministri delle Province e quattro organizzazioni degli aborigeni, non ebbero esito differente 13. Tali accordi, sottoposti a referendum prima della ratifica da parte delle Province, vennero respinti da sei delle dieci Province e in generale dal 54,4% dei votanti 14. Il risultato di questo referendum si è rivelato un utile indizio sull orientamento dell elettorato nel successivo referendum sulla secessione del Quebec tenutosi nel Il 49,4% dei votanti si espresse a favore delle secessione, le forze nazionaliste mancarono, per una manciata di voti, il raggiungimento del loro obiettivo. La Corte suprema, sollecitata dal Governo federale, in un giudizio di reference fu chiamata ad esprimersi sulla costituzionalità di una secessione attraverso la via referendaria 15. I giudici, in 9 T. GROPPI, op. cit., Re Objection by Quebec to Resolution to Amend the Constitution (1982), 2 SCR, A. SAIZ ARNAIZ, Estrado federal y estatuto particolar, Madrid, 1997, 85 ss. 12 Art. 39 Constitution Act Tali accordi prevedevano il riconoscimento di alcuni diritti dei popoli aborigeni nel rispetto della diversità e veniva ribadito il riconoscimento di società distinta del Quebec. 14 L. DION, Le duel constitutionnel Quebec-Canada, Quebec, 1995, Re secession of Quebec (1998) 2 SCR

4 base ai principi contemplati dalla Costituzione e all interpretazione dei principi non scritti enucleabili dalla stessa, hanno dedotto che una secessione unilaterale non è ammissibile neppure in presenza di un voto favorevole della popolazione del Québec. Pertanto per realizzare la secessione occorrerebbe procedere attraverso una revisione costituzionale 16. La Corte, prudente a non invadere la sfera politica, ha in quell occasione individuato uno sbocco, una via d entrata al conflitto Quebec-Canada attraverso un duty to negoziate, un dovere di negoziare, per la costituzione di un nuovo patto tra le differenti componenti della società canadese 17. Questa breve premessa consente di contestualizzare e valutare l effettivo significato da attribuire alla mozione approvata nel novembre 2006 dalla Camera dei comuni. Il riconoscimento di nazione sembra, infatti, richiamare l espressione società distinta contenuta nei patti del 1987 e del La differenza sostanziale rispetto alle precedenti proposte consiste nel fatto che questa volta una mozione è stata approvata e ciò impone una riflessione ulteriore non soltanto teorica. Innanzitutto, che cosa significa che il Quebec è una nazione in seno al Canada unito? Cosa si intende per nazione? L interpretazione assume sotto tale profilo un ruolo centrale. Il dibattito che si è tenuto alla Camera dei Comuni, innanzitutto, mette in luce la preoccupazione, rilevabile in tutti gli interventi, di scacciare il fantasma della secessione ponendo l accento sull inciso in seno al Canada unito. Come emerso nel corso del dibattito, vi possono essere differenti significati da attribuire al termine nazione. Per Nazione potrebbe intendersi un gruppo di individui che hanno origini, tradizioni e lingua comune. In un'altra accezione potrebbe considerarsi nazione un gruppo di individui stanziati in un determinato territorio e dotati di sovranità. Infine, una nazione potrebbe essere intesa come un insieme di individui che nella consapevolezza della loro unità desiderano vivere insieme 19. La maggior parte dei deputati ha interpretato il termine nazione come l insieme di individui che hanno origini e tradizioni comuni, ovvero in senso etnico. Tale posizione non sorprende dal momento che attribuire al termine nazione un accezione diversa significherebbe rinvigorire le aspirazioni secessioniste. Accettata tale interpretazione 16 T. GROPPI, op. cit., T. GROPPI, Concezioni della democrazia e della Costituzione nella decisione della Corte suprema del Canada sulla secessione del Quebec, in Giur. cost., 1998, 3057 ss. 18 Sul tema del Quebec "società distinta" : C. DUFOUR, Le defi quebecois, Montreal, 1989, 89 ss; G. LAFOREST, Quebec beyond the federal regime of : from distinct society to national community, in R. WATTS, D. BROWN (curr.), Options for a new Canada, Toronto, 1991, Tali definizioni sono contenute nel resoconto ufficiale della seduta della Camera dei Comuni del 27 novembre Si evince che hanno carattere non solo giuridico ma anche sociologico e politologico. 4

5 etnica di nazione, si può dedurre che l atto approvato dalla Camera ha un carattere simbolico e non implica alcun obbligo di revisione costituzionale, unico mezzo attraverso il quale sarebbe teoricamente possibile procedere ad una secessione 20. Il Primo Ministro canadese ha considerato l approvazione della mozione come un passo importante verso la riconciliazione. L esperienza di alcuni Paesi europei sembra non molto distante rispetto a quella canadese. Ad esempio, la riforma dello Statuto della Catalogna, approvata nel 2006, ha sancito che la Catalogna è una nacionalidad (anche se il preambolo utilizza il termine "nazione"). Lo stesso è avvenuto con lo Statuto della Comunidad Valenciana in cui si afferma che tale ente autonomico è una nazionalità storica. E significativo che in entrambi i casi il riferimento al concetto di nazione è stato uno dei motivi d impugnazione dei due Statuti dinnanzi al Tribunale costituzionale 21. Con riferimento al caso canadese sarebbe a questo punto utile capire quali effetti produrrà l approvazione di questa mozione nell ordinamento giuridico e se esiste una differenza non solo terminologica fra l espressione società distinta (contenuta negli accordi del 1987 e del 1992) ed il concetto di nazione. La mozione, come si è detto in precedenza, ha un carattere simbolico e probabilmente, assume maggiore rilevanza dal punto di vista politico poiché rappresenta, secondo alcuni, una concessione del Primo Ministro Harper al Bloc Quebecois che nella legislatura in corso ha più volte fornito il proprio appoggio alla compagine governativa. Il concetto di nazione ha una portata più ampia rispetto all espressione società distinta anche se non rappresenta una novità rispetto al passato. Il Quebec, infatti, ha sempre rivendicato la propria particolare identità e si è sempre considerato una nazione diversa rispetto al resto del Canada. La mozione approvata dalla Camera dei comuni potrebbe autorizzare la Provincia francofona a reclamare a livello federale prerogative e competenze ulteriori rispetto a quelle in atto riconosciute incidendo di fatto nel modo di concepire il federalismo canadese. E, comunque, da rilevare che sia l espressione società distinta sia l idea di nazione sono concetti talmente ampi da rendere vano qualsiasi intento definitorio. La mozione risulta inoltre ambigua nel confronto fra la versione francese e quella inglese. In 20 Come rilevato dalla Corte suprema nel reference precedentemente citato. 21 Un approfondimento di tali tematiche è contenuto nella pagina web dell osservatorio di diritto costituzionale Palomar: Si rileva che nella prima stesura dello statuto della Catalogna il termine nazione compariva sia nell art. 1, sia nel preambolo. Successivamente il testo è stato modificato, sostituendo all art. 1 la parola nazione con nazionalità, il preambolo è invece rimasto invariato. 5

6 entrambe viene utilizzato il termine quebecois ma il significato, secondo alcuni, è differente. In francese quebecois si riferisce agli abitanti del Quebec perciò il riferimento sarebbe rivolto al particolare status riconosciuto a quella Provincia. Nella versione inglese il termine avrebbe una portata meno ampia riferendosi al Quebec inteso semplicemente come gruppo etnico culturale. In ogni caso, accantonando per il momento interpretazioni che dovranno essere vagliate nelle sedi opportune, è evidente che un ruolo centrale, a tal fine, sarà svolto dall interpretazione e dal judicial activism della Corte suprema che non si esimerà di far sentire la propria voce a tutela dei valori posti a fondamento della società canadese. 6