IL GOVERNO DEL COMUNE: EVOLUZIONI, VARIABILI E DINAMICHE ISTITUZIONALI

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1 ALFONSO MARIA CECERE IL GOVERNO DEL COMUNE: EVOLUZIONI, VARIABILI E DINAMICHE ISTITUZIONALI Edizioni Scientifiche Italiane

2 INDICE-SOMMARIO INTRODUZIONE 1. I motivi della scelta del tema della ricerca Metodo, piano ed eventuali obiettivi della ricerca 22 PARTE PRIMA ORDINAMENTO COMUNALE E CENTRALITÀ POLITICO ISTITUZIONALE DELL'ASSEMBLEA ELETTIVA CAPITOLO PRIMO EVOLUZIONE E TRASFORMAZIONE DELLA NATURA GIURIDICA DEL COMUNE I PROCESSI NORMATIVI DI RIFORMA: DALLA DIMENSIONE AMMINISTRATIVA ALLA DIMENSIONE POLITICA LE RIFORME DELL'ORDINAMENTO COMUNALE NELL'ASSETTO ISTITUZIONALE DELLA REPUBBLICA 1. La centralità del Comune nelle dinamiche evolutive dei rapporti istituzionali tra organi politici nella Repubblica delle autonomie I principi dell'ordinamento generale della Repubblica e la riforma dell'ordinamento comunale tra decentramento e autonomia L'ordinamento comunale: relazioni tra organi e formule alternative al 'sistema parlamentare'. La ricerca di un equilibrio tra istituti di democrazia diretta e istituti di democrazia rappresentativa: rinvio 40

3 10 INDICE-SOMMARIO IL COMUNE SOGGETTO POLITICO NELL'ORGANIZZAZIONE POLICENTRICA DELL'ORDINAMENTO REPUBBLICANO 4. L'assenza della dimensione politica del Comune nell'ordinamento precedente alla riforma del La compressione dello spirito autonomistico della Costituzione L'insorgere della dimensione politica del Comune I progetti di riforma dell'ordinamento delle autonomie locali nelle legislature repubblicane: il Comune e l'evidente dicotomia tra centralismo e policentrismo L'effettività dell'autonomia comunale: dai principi costituzionali al testo unico Il consiglio comunale: organo di riferimento. La rappresentanza quale principio ispiratore del sistema comunale 87 CAPITOLO SECONDO LA CENTRALITÀ POLITICO-ISTITUZIONALE DELL'ASSEMBLEA ELETTIVA NELLA LEGGE N. 142 DEL 1990 IL CONSIGLIO COMUNALE E IL PRINCIPIO DI RAPPRESENTANZA 1. Il consiglio comunale e la rappresentanza della comunità di riferimento Il ruolo e la funzione politico-normativa del consiglio nella legge n. 142 del La centralità politico-istituzionale del consiglio nel rafforzamento dell'autonomia comunale: da democrazia rappresentativa a democrazia deliberativa 102 IL CONSIGLIO COMUNALE E LA POTESTÀ STATUTARIA 4. Il ruolo del consiglio nel procedimento statutario La potestà statutaria quale potere politico del consiglio comunale La competenza dello statuto nell'organizzazione dell'ente 117

4 INDICE-SOMMARIO Lo statuto comunale nel sistema delle fonti del diritto Il contenuto dello statuto comunale Gli spazi normativi lasciati all'autonomia statutaria 128 SEZIONE TERZA IL CONSIGLIO NEL GOVERNO COMUNALE: RELAZIONI FUNZIONALI CON LA GIUNTA 8. La centralità del consiglio nel governo comunale. Il rapporto fiduciario La sfiducia costruttiva: elemento stabilizzante nella razionalizzazione del sistema politico esistente Conclusioni parziali 142 PARTE SECONDA ELEZIONE DIRETTA DEL SINDACO: CONTRIBUTO PER L'INDIVIDUAZIONE E L'ANALISI DELLE VARIABILI ORGANIZZATIVE CAPITOLO TERZO IL SISTEMA ELETTORALE: STRUMENTO DI RIFORMA E RAZIONALIZZAZIONE NELL'ORGANIZZAZIONE E NEL FUNZIONAMENTO DELL'ORDINAMENTO COMUNALE UN ITER TORMENTATO ALLA BASE DELLA LEGGE N. 81 DEL Sistema elettorale e razionalizzazione dell'elezione dell'esecutivo nella legge n. 142 del Le proposte di riforma in materia di elezioni comunali nei lavori della X Legislatura La presenza di un denominatore comune a tutte le ipotesi di riforma Segue. La rappresentanza proporzionale in consiglio e l'elezione diretta dell'esecutivo Segue. La disciplina elettorale ripartita tra legge generale ed autonomia statutaria. Un tentativo di superare il principio di uniformità degli ordinamenti locali attraverso il rafforzamento dell'autonomia statutaria 162

5 12 INDICE-SOMMARIO 6. Segue. Le proposte che utilizzano il premio di maggioranza Segue. L'elezione diretta del sindaco Segue. Dalle ipotesi di riforma elettorale ad un possibile modello organizzativo di governo comunale 177 CAPITOLO QUARTO L'ELEZIONE DIRETTA DEL SINDACO ED IL SORGERE DEL DUALISMO CON IL CONSIGLIO COMUNALE DAL MODELLO SICILIANO ALLA SCELTA OMOGENEA SU SCALA NAZIONALE 1. L'elezione diretta del sindaco nella prima esperienza della Regione Sicilia. La legge regionale n. 7 del Profili problematici del sistema Effetti della normativa elettorale sul rapporto tra gli organi politici La rievocazione del modello «weimariano» La legge statale n. 81 del 1993 relativa alla riforma elettorale comunale Il rafforzamento della logica maggioritaria nelle modifiche della legge n. 120 del Effetti della riforma del sistema elettorale sulla «forma di governo» comunale 204 SINDACO E CONSIGLIO TRA CONDIVISIONE DI «SQUADRA» E DI PROGRAMMA 5. La posizione di leaderschip del sindaco nella giunta come scelta organizzativa per una gestione unitaria della politica del Comune L'equilibrio nel rapporto consiglio-sindaco direttamente eletti. Costituzione e risoluzione del rapporto fiduciario L'approvazione del programma del sindaco da parte del consiglio comunale: la ed. «presa d'atto» 215

6 INDICE-SOMMARIO L'approvazione del programma come voto di fiducia al sindaco L'assenza di una disciplina sul procedimento di approvazione del documento programmatico. Il silenzio statutario tra la legge n. 81 del 1993 e la legge n. 265 del SEZIONE TERZA IL DUALISMO SINDACO-CONSIGLIO E LA CONCORRENZA TRA ORGANI 10. Il rapporto fiduciario nelle modifiche introdotte dalla legge n. 265 del La concorrenza tra organi: prevalenza del sindaco o prevalenza del consiglio? Alla ricerca di un equilibrio tra sindaco e consiglio: il ruolo dello statuto Profili problematici del rapporto consiglio comunale-sindaco: rinvio 240 CAPITOLO QUINTO LA RAPPRESENTANZA POLITICA NEL DUALISMO CONSIGLIO-SINDACO: INDIVIDUAZIONE ED ANALISI DELLE VARIABILI ORGANIZZATIVE LA DUPLICE RAPPRESENTANZA NEL SISTEMA COMUNALE: ASSONANZE E DISSONANZE 1. La coabitazione dei due organi rappresentativi, espressione della peculiarità del modello comunale Il «governo di legislatura» quale parametro di riferimento del «governo di mandato consiliare» in ambito comunale Simultaneità dell'elezione diretta di consiglio comunale e sindaco come denominatore comune ai due meccanismi elettorali 254 L'INCIDENZA DEL SISTEMA ELETTORALE NELLE VARIABILI E DINAMICHE ORGANIZZATIVE 4. L'organo assembleare nei due modelli identificati dalla

7 14 INDICE-SOMMARIO legge n. 81 del La variabile dimensionale predeterminata dal sistema elettorale Il modello applicato ai Comuni maggiori e le variabili del sistema elettorale La dinamica del rapporto consiglio-sindaco tra atipicità e ambiguità Maggioranze variabili. Maggioranze disomogenee L'ipotesi delle maggioranze omogenee. L'essere e l'apparire La variabile degli apparentamenti. Liste di candidati e raggruppamenti di liste al turno di ballottaggio Il modello applicato ai Comuni minori e l'insufficienza dei due modelli per un'analisi ragionata dei rapporti tra consiglio e sindaco nella dinamica dell'indirizzo politico Maggioranze omogenee e recupero della collegialità nella logica sistemica del nuovo ordinamento comunale 304 CONCLUSIONI 311 BIBLIOGRAFIA 317