Il trasporto pubblico locale: regolamentazione, efficienza e obiettivi redistributivi

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1 SEMINARIO MODELLI DI FINANZIAMENTO E POLITICHE TARIFFARIE Il trasporto pubblico locale: regolamentazione, efficienza e obiettivi redistributivi Massimiliano Piacenza Università di Torino - Facoltà di Economia HERMES (Centro di Ricerca sui Servizi Regolamentati)

2 SOMMARIO Motivazioni per l intervento pubblico Il quadro regolatorio in Italia (riorganizzazione dell offerta) Mobilità sostenibile e domanda di TPL Obiettivi redistributivi, tariffe, sussidi

3 MOTIVAZIONI PER L INTERVENTO PUBBLICO Presupposti per la regolamentazione/sussidiazione: (1) fallimenti del mercato efficienza allocativa e produttiva - monopolio naturale (caratteristiche tecnologiche) con asimmetria informativa - esternalità negative da traffico privato (congestione, inquinamento, incidenti) (2) obiettivi redistributivi universalità del servizio (diritto alla mobilità anche in zone periferiche e fasce orarie non di punta, a prescindere dal livello del reddito) Quali strumenti di intervento? - contratti di servizio incentivanti e concorrenza per il mercato (gare) - politiche di promozione della mobilità collettiva e/o disincentivo del traffico privato - obblighi di servizio per i gestori, basse tariffe ed erogazione di sussidi

4 IL QUADRO REGOLATORIO IN ITALIA La riforma: obiettivi e problemi aperti - migliorare equilibrio economico-finanziario recuperando efficienza (C ) ed efficacia del servizio (R ) sussidi pubblici - riorganizzazione dell offerta: nuova normativa (D.Lgs. 422/97 e 400/99) coerente con il modello regulated competition (concorrenza per il mercato e contratti di servizio) ma con notevoli ritardi nell applicazione, complici interventi legislativi contraddittori che hanno creato incertezza - principi pro-concorrenziali ribaditi dalle più recenti disposizioni (art. 23 bis d.l. 112 legge 133/2008): selezione del gestore con gara, anche se la possibilità di deroga svilisce la portata del provvedimento

5 RIORGANIZZAZIONE DELL OFFERTA La riforma: obiettivi e problemi aperti (art. 23bis d.l. 112) - richiamo al problema del design ottimale del bacino da mettere a gara: possibilità di aggregazione per sfruttare economie di scala e/o gamma, senza tuttavia introdurre vincoli/incentivi in tale direzione evidenza di economie di scala anche per i grandi network metropolitani (Cambini, Paniccia, Piacenza e Vannoni 2007) e di economie di gamma tra servizio urbano ed extra (Fraquelli, Piacenza e Abrate 2004, Di Giacomo e Ottoz 2007), a supporto dell aggregazione (costo della regolazione e possibili effetti anti-competitivi )

6 RIORGANIZZAZIONE DELL OFFERTA La riforma: obiettivi e problemi aperti (art. 23bis d.l. 112) - superamento della confusione di ruoli in capo all EL (programmazione, regolazione, gestione del servizio) al fine di limitare i conflitti d interesse: privatizzazione unico meccanismo di isolamento effettivo del gestore dall influenza dell EL? - la nuova normativa si limita a rafforzare il regime delle incompatibilità per gli EL al fine di contrastare la politicizzazione delle cariche aziendali possibili miglioramenti di performance a seguito della corporatization (trasformazione in SpA dei SPL, in Italia disciplinata da leggi 127/1997 e 448/2001) pur mantenendo la proprietà (a maggioranza) pubblica? letteratura economica sull efficacia di meccanismi interni di governance tipici delle imprese private (Shleifer e Vishny 1994, Stiglitz 2000) in SpA pubbliche evidenza preliminare per il TPL in Italia: -4% costi di gestione nel passaggio a SpA (Cambini, Filippini, Piacenza, Vannoni 2008), approfondimenti

7 RIORGANIZZAZIONE DELL OFFERTA La riforma: obiettivi e problemi aperti - necessità di superare la dimensione locale della regolazione: istituzione Autorità centrale indipendente con ruolo di indirizzo e supporto in relazione alla definizione di: (1) obiettivi strategici del settore (2) linee-guida per gare (3) standard per incentivi e penalità nel contratto EL-gestore tentativo fallito: disegno di legge n 1366 (marzo 2007), sebbene il TPL fosse escluso

8 MOBILITA SOSTENIBILE E DOMANDA DI TPL controllo diretto ESTERNALITA NEGATIVE DEL TRASPORTO PRIVATO controllo indiretto politiche di disincentivo del trasporto privato volte a internalizzarne i costi sociali (ZTL, road e park pricing, tassa automobilistica, ecc.) politiche volte a promuovere l utilizzo del trasporto pubblico (livello tariffe? qualità? integrazione modale e tariffaria?) analisi delle determinanti della domanda di TPL

9 MOBILITA SOSTENIBILE E DOMANDA DI TPL Struttura e dinamica della domanda di mobilità in Italia: - percezione bassa qualità del servizio di TPL, maggiore sensibilità al prezzo del TPL rispetto a politiche di disincentivo per utenti urbani (Audimod) - scarsi miglioramenti a seguito di misure di regolazione del traffico privato (nelle aree metropolitane quota auto e quota TPL costante, quota TPL in zone limitrofe ad aree metropolitane) - domanda TPL : +11,5% (Asstra-Anav) possibile impatto positivo di Sistemi Tariffari Integrati (STI = possibilità di utilizzare varie modalità fornite da diversi operatori in modo integrato utilizzando un unico titolo di viaggio)? - supporto teorico (Cassone e Marchese 2005, Marchese 2006) ed evidenza econometrica a favore per contesti internazionali (Dargay e Pekkarinen 1997, FitzRoy e Smith 1999, Matas 2004) e anche per l Italia (Abrate, Piacenza e Vannoni 2009)

10 Abrate, Piacenza e Vannoni (2008) - ANALISI: - stima di funzione di domanda per 69 gestori di TPL, periodo variabili relative a livello medio tariffe e reddito provinciale, qualità servizio - indicatori relativi a specifice caratteristiche STI (25 gestori nel 2002): estensione del network integrato al di fuori dell area metropolitana (es. bacino provinciale, più province, regionale) presenza dell opzione titolo singolo insieme all abbonamento (settimanale o di durata superiore) presenza di tariffazione zonale, ovvero validità territoriale flessibile a seconda del numero di zone acquistate (es. solo zona urbana, in un raggio di 10 km dal centro, 20 km dal centro, ecc.) esclusività del titolo integrato

11 Abrate, Piacenza e Vannoni (2008) - RISULTATI: - sensibilità al livello delle tariffe e del reddito poco rilevante rispetto ai fattori di qualità (frequenza, densità, velocità), sia nel breve che nel lungo periodo - impatto significativo della politica STI: in media, l introduzione di STI fa domanda TPL del 2% nel BP e del 12% nel LP (per dati livelli di tariffe, reddito e fattori di qualità) nell ambito dei network urbani emergono come caratteristiche rilevanti l opzione titolo singolo (utenti occasionali) e la tariffazione zonale (discriminazione utenti in base alle necessità) domanda 7% nel BP e 33% nel LP nell ambito dei network misti emerge come caratteristica rilevante l estensione del bacino integrato (utenti pendolari) domanda 5% nel BP e 26% nel LP Implicazioni per le politiche pubbliche per la mobilità locale: - maggiore attenzione alla promozione del TPL oltre alla regolazione restrittiva del traffico privato (cambiamento strutturale delle preferenze) - importanza del design quando STI viene introdotto

12 OBIETTIVI REDISTRIBUTIVI, TARIFFE, SUSSIDI rapporto R/C migliorato a seguito della riforma (27% nel 1996, 36% nel 2006) ma ancora lontano da media EU (circa 50%), sia per ragioni di efficienza sia per i bassi proventi a loro volta collegati a tariffe molto contenute (quasi ½ rispetto a media europea EU) giustificazioni a supporto della maggiore incidenza (+57%) dei sussidi pubblici? - attrazione nuova domanda: utente medio poco sensibile al prezzo ma esigente sotto il profilo della qualità (vedi sopra) possibili C(sussidi pigouviani) - distribuzione del reddito: categorie sociali più disagiate hanno maggiori vincoli negli spostamenti con auto privata diritto alla mobilità con tariffe sussidiate due aspetti critici (1) possibile effetto perverso: i blue collars che si muovono in aree periferiche sussidiano il TPL usato in prevalenza dagli impiegati del centro (Ponti, 2003) (2) incidenza dell evasione evasione tariffaria su R e obiettivo redistributivo

13 OBIETTIVI REDISTRIBUTIVI, TARIFFE, SUSSIDI nuove riflessioni per la ricerca economica sul TPL (1) mancanza di indagini mirate a valutare la socialità del servizio (riforma: ipotesi di status quo ottimale ) quali categorie sociali traggono realmente vantaggio dalle basse tariffe? esistono effetti distributivi perversi (sussidi regressivi)? progetto HERMES (Pellegrino, Piacenza e Turati): analisi della progressività dei sussidi al TPL in Italia (stima, mediante tecniche di microsimulazione, dei sussidi ricevuti da una famiglia standard localizzata in differenti contesti urbani e con diversi profili reddituali) risultati utili per eventuale revisione della politica tariffaria e di sussidio (es. contributo diretto alle categorie sociali da tutelare, Ponti 2003) e apertura di dibattito fra le realtà politiche locali

14 OBIETTIVI REDISTRIBUTIVI, TARIFFE, SUSSIDI nuove riflessioni per la ricerca economica sul TPL (2) ASSTRA-HERMES (2007): incidenza dell evasione evasione tariffaria in Italia più elevata che nel resto dei paesi europei Barcellona Lisbona Londra Praga Stoccarda Milano 1.09% 4% 1.10% 4% 2.63% 8% tasso di evasione stimato a livello nazionale nel 2005 pari al 6.5%, con una perdita totale di proventi da traffico di circa ricavi da sanzioni coprono appena il 13% dei mancati proventi da traffico (scarsa efficacia del sistema di riscossione) effetti su R e C (enforcement) del sistema di TPL e interferenze con obiettivi redistributivi

15 OBIETTIVI REDISTRIBUTIVI, TARIFFE, SUSSIDI (2) Abrate, Fraquelli, Meko e Rodia (2008) analizzano le determinanti dell evasione tariffaria (campione di utenti, servizio fornito da 24 gestori di TPL): attributi socio-demografici della domanda (età, sesso, motivo dello spostamento, occupazione, nazionalità) attributi legati all offerta del servizio (fascia oraria, linea/zona) variabili di enforcement (tasso di controllo, livello della sanzione, grado di riscossione) Emerge l importanza dei fattori socio-demografici (occupazione, nazionalità) e dell azione di contrasto dell evasione (controlli, riscossione): opportunità di rivedere le politiche tariffarie (agevolazioni per utenti con maggior disagio economico/sociale) opportunità di potenziare l enforcement (in particolare nella fase di riscossione)