STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE

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1 STATO E RIDISTRIBUZIONE DELLE RISORSE CORSO DI LAUREA IN SERVIZIO SOCIALE, FACOLTÁ DI SOCIOLOGIA A.A ANNA TEMPIA 5 LEZIONE CENNI AL DECENTRAMENTO FISCALE (PARTE PRIMA) BIBLIOGRAFIA: P. Bosi ( a cura di) Corso di Scienza delle Finanze, Il Mulino, Bologna 2006

2 PREMESSA (1) NELLA STORIA RECENTE DEI PAESI AVANZATI, SI POSSONO RICONOSCERE DUE PROCESSI: A) LA TENDENZA DI SINGOLI STATI INDIPENDENTI AD AGGREGARSI ( Unione Europea, altre aree continentali in cui vi sono accordi per realizzare un mercato comune), FINO A CEDERE ALCUNE FUNZIONI NAZIONALI AI LIVELLI SUPERIORI ( Unione Monetaria Europea ), PERCHE LA GLOBALIZZAZIONE DELLE ECONOMIE, RICHIEDE ISTITUZIONI SOVRANAZIONALI PER GOVERNARE UN MONDO ECONOMICAMENTE SEMPRE PIU INTERDIPENDENTE B) IL DECENTRAMENTO VERSO IL BASSO DI FUNZIONI POLITICHE E AMMINISTRATIVE, CHE SI VERIFICA ALL INTERNO DELLO STATO NAZIONALE E CHE SI TRADUCE CON IL DECENTRAMENTO, CON L ACCENTUAZIONE DEL REGIONALISMO O CON LA TENDENZA AL FEDERALISMO 2

3 PREMESSA (2) : ALL INTERNO DI QUESTI PROCESSI, CHE HANNO VARIE IMPLICAZIONI (STORICHE, POLITICHE, ECONOMICHE, ECC.), CHE POSTO HA IL FEDERALISMO FISCALE? IL FEDERALISMO FISCALE ABBRACCIA - NEL QUADRO DELLA COSTITUZIONE CHE STABILISCE L ARTICOLAZIONE DEI POTERI DELLO STATO E LE GARANZIE SUI DIRITTI- ENTRAMBI I VERSANTI DEL BILANCIO PUBBLICO: LE SPESE ( quanto?per quali obiettivi? a quale livello di responsabilità?) LE FONTI DI FINANZIAMENTO ( l autonomia impositiva dei livelli decentrati e la coerenza del sistema fiscale nel suo complesso) L ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE COMPORTA PROCESSI DIVERSI A SECONDA CHE SI CONSIDERI A) L AGGREGAZIONE DI STATI INDIPENDENTI IN UNO STATO FEDERALE (dove si pone il problema di regolare l accentramento di funzioni pubbliche - prima esercitate in autonomia da ogni stato membro - e l ingerenza del governo federale nella attività dei singoli stati ) Es. Stati Uniti B) LA VOLONTA DI UNO STATO NAZIONALE DI DARE SPAZI DI AUTONOMIA AD ORGANI DI GOVERNO DECENTRATI, COME LE REGIONI. (In questo caso, il punto di partenza è costituito da ordinamenti tributari e di spesa definiti a livello nazionale e improntati all uniformità. Un ordinato sistema di federalismo fiscale verrà costruito con il trasferimento dal governo nazionale ai governi periferici di alcune funzioni, compiti, poteri sia sul versante della spesa sia sul versante della tassazione, e sarà preso in considerazione anche il trasferimento di una parte dei tributi nazionali agli enti decentrati) 3

4 PREMESSA (3): NON DARE PER SCONTATO IL SIGNIFICATO DI FEDERALISMO FISCALE * IL TERMINE FEDERALISMO FISCALE : E nato alla fine degli anni cinquanta negli Stati Uniti ( che sono uno Stato Federale), come istanza di centralizzazione E entrato nel linguaggio politico italiano all inizio degli anni novanta, dalla traduzione del termine inglese-americano, dove la parola fiscale non si riferisce solo al sistema dei prelievi (le tasse, le imposte ) ma: alla spesa pubblica e anche alle sue fonti di finanziamento ai loro vari livelli. Nel dibattito italiano, l espressione federalismo fiscale è legata a vari temi: dare più poteri alla periferia sulle scelte di spesa e su quanto spendere realizzare minor redistribuzione di reddito al Sud ridurre la pressione tributaria realizzare una autonomia differenziata per le regioni * Consultare: P. Giarda, Federalismo fiscale, Voce per il Supplemento all Enciclopedia del Novecento, Dal XX al XXI secolo: problemi e prospettive, Istituto della Enciclopedia Italiana Treccani 4

5 I PRINCIPI DELLA DISTRIBUZIONE DEI POTERI DI SPESA E DI ENTRATA TRA I DIVERSI LIVELLI DI GOVERNO * SECONDO I CANONI ORTODOSSI DELLA TEORIA ECONOMICO- FINANZIARIA DELL OTTIMO LIVELLO DI GOVERNO, SONO: SUSSIDIARIETA Lo Stato non deve esercitare le funzioni che i governi di livello inferiore possono esercitare meglio a vantaggio di tutti. Al decentramento dei servizi, dovrebbe seguire anche il loro prevalente finanziamento con tributi propri RESPONSABILITA Chi è competente nella spesa deve anche essere responsabile del suo finanziamento. Ciò favorisce il coinvolgimento dei cittadini nella gestione della cosa pubblica e favorisce il controllo dei cittadini sugli amministratori SOLIDARIETA La stretta corrispondenza tra i benefici che vanno ai cittadini e i poteri di spesa e di prelievo ( a livello locale) deve essere corretta per motivi distributivi in modo da ottenere una perequazione nella distribuzione delle risorse disponibili tra le diverse zone del paese con gradi diversi di sviluppo economico e di capacità di prelievo * Vedi: F. Reviglio, La spesa pubblica. Conoscerla per riformarla. Marsilio ed., Venezia

6 COME PROSEGUE LA TRATTAZIONE? SI CONCENTRA SUL DECENTRAMENTO, INTESO COME PROCESSO INTERNO ALLO STATO NAZIONALE VOLTO A DARE MAGGIORE AUTONOMIA A LIVELLI DECENTRATI DI GOVERNO. PRIVILEGIA IL CONCETTO DI DECENTRAMENTO FISCALE, PER DUE RAGIONI: A) PER DELIMITARE IL CAMPO DI STUDIO B) PER INTERPRETARE IL SENSO DELLA TRANSIZIONE IN ATTO IN ITALIA. L ITALIA INFATTI NON E PIU UNO STATO REGIONALE, MA E IN CORSO UNA TRASFORMAZIONE IN SENSO FEDERALE FORNISCE ELEMENTI PER COMPRENDERE ALCUNI ASPETTI DEL FEDERALISMO FISCALE SOTTOLINEA I PASSAGGI PRINCIPALI DEL DECENTRAMENTO IN ITALIA RICHIAMA, CON RINVII AL TESTO E ALLA COSTITUZIONE, GLI ASPETTI DELL ASSETTO ISTITUZIONALE ITALIANO CONNESSI AL DECENTRAMENTO IN ATTO 6

7 I MODELLI CON CUI PUO ARTICOLARSI IL RAPPORTO CENTRO PERIFERIA CENTRALISTA definisce e lascia il minor numero possibile di funzioni agli enti decentrati ed esercita una stretta sorveglianza su: finanziamento, qualità e quantità dei servizi erogati REGIONALE (come l Italia fino alla riforma costituzionale del 2001). Le regioni hanno poteri delegati dal centro e una parziale autonomia fiscale, ma non hanno il potere di istituire nuovi tributi. E la Costituzione che indica l articolazione tra i diversi livelli di governo FEDERALE la genesi di questo modello prevede stati autonomi, con piena potestà tributaria, che si uniscono per realizzare obiettivi comuni attribuendoli ad un potere federale centrale. L aspetto più importante è che ogni modifica dei rapporti tra gli stati membri può esser realizzata solo con il consenso di ciascuno degli stati federati. 7

8 LE PRINCIPALI RAGIONI DI CONTRAPPOSIZIONE NEL DIBATTITO SUL DECENTRAMENTO E SUL FEDERALISMO I FAVOREVOLI AL DECENTRAMENTO danno molta importanza alla responsabilizzazione delle amministrazioni locali e al rispetto della diversità delle preferenze dei cittadini. La pressione perché si tenga conto della diversità non è motivata solo da una diversa valutazione politica della solidarietà, ma anche dalle esigenze di salvaguardare la competitività delle aree più avanzate, tenendo conto delle nuove condizioni dettate dalla globalizzazione. Il decentramento è considerato un sistema di governo migliore del centralismo perché consente di avvicinare le scelte politiche di spesa e di entrata ai beneficiari e ai contribuenti e attiva le forze della competizione e della cooperazione tra i diversi livelli di governo I FAVOREVOLI ALLO STATO CENTRALIZZATO Sono spinti dal desiderio di provvedere in maniera uniforme e generale ai bisogni della collettività e dalla volontà di mantenere condizioni di uguaglianza nell offerta dei servizi pubblici, per il presente e per il futuro. Essi danno più importanza alla realizzazione di obiettivi di equità (politiche redistributive) e di stabilizzazione (attraverso la politica monetaria e fiscale). 8

9 LE RAGIONI CHE INFLUENZANO LA SCELTA TRA CENTRALIZZAZIONE E DECENTRAMENTO ECONOMICHE IDEOLOGICHE Principio di sussidiarietà verticale e orizzontale (fortemente sostenuto dall Unione Europea) POLITICHE Si ritiene che il decentramento consenta di raggiungere importanti obiettivi, quali: rafforzare la democrazia (perché favorisce la partecipazione dei cittadini), educare all amministrazione, consentire di tener conto delle differenti composizioni sociali della popolazione ( anche se c è il rischio che le piccole dimensioni siano associate ad una ristretta articolazione di interessi ) ORGANIZZATIVE Nelle strutture decentrate è possibile maggior sperimentazione e innovazione nell offerta di servizi collettivi 9

10 COSA DECENTRARE DELLE GRANDI FUNZIONI DELLO STATO? Con riferimento alla tipologia di funzioni di R. Musgrave (v. cap. 1) STABILIZZAZIONE E fondamentalmente una funzione che resta centrale e legata all impostazione della politica economica, perché affronta il problema del mantenimento del pieno impiego. Livelli inferiori a quello nazionale rischierebbero di produrre i loro effetti in altre aree al di fuori della propria giurisdizione REDISTRIBUZIONE Le politiche di ridistribuzione dal ricco al povero (assistenza), dal sano al malato (sanità), tra generazioni diverse (previdenza) sono da considerarsi di competenza del governo centrale. A livello decentrato, le politiche ridistributive concepibili sono quelle svolte in funzione sussidiaria, e gli interventi più adatti, secondo alcuni autori, sono quelli che consistono in trasferimenti reali (es. accesso a prestazioni erogate da servizi) anziché in trasferimenti monetari. ALLOCAZIONE E una funzione che, per ragioni economiche, può essere decentrata in parte, poiché molti servizi pubblici hanno carattere locale. Dal decentramento devono essere esclusi i beni pubblici puri ( es. giustizia, difesa, sicurezza, ecc.) DECENTRARE LA GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO? Teoricamente non c è nulla che impedisce a ciascun livello di governo di utilizzare l emissione di titoli per finanziarsi. Ma in un economia aperta, con elevata liberalizzazione valutaria, è più opportuno che sia il livello centrale a gestire il debito pubblico, anche a garanzia dei creditori 10

11 LE RAGIONI ECONOMICHE DEL DECENTRAMENTO SONO DA RICERCARE NELLA MAGGIORE EFFICIENZA ALLOCATIVA ATTESA DAI GOVERNI LOCALI, SOPRATTUTTO IN DUE DIREZIONI: A) NELLA PRODUZIONE DI BENI PUBBLICI LOCALI. Si tratta di beni pubblici (che rientrano tra quelli definiti misti o impuri ), in cui la non rivalita o la non escludibilità sono limitate territorialmente (es. una rete televisiva locale, il servizio di illuminazione pubblica) B) NELLA RISPOSTA ALLA DIFFERENZIAZIONE DELLE PREFERENZE DEI CITTADINI, come affermano b.1) IL TEOREMA DEL DECENTRAMENTO DI OATES b.2) IL MODELLO DETTO DEL VOTO CON I PIEDI DI TIEBOUT 11

12 PERCHE, SECONDO GLI ECONOMISTI, IL DECENTRAMENTO SAREBBE UNA RISPOSTA ALLA DIFFERENZIAZIONE DELLE PREFERENZE, MIGLIORE DELLA CENTRALIZZAZIONE? b.1) IL TEOREMA DEL DECENTRAMENTO DI OATES In presenza di preferenze differenziate è sempre preferibile una soluzione che consenta una articolazione diversificata nell offerta di beni pubblici, poiché quella centralizzata rischierebbe di essere più uniforme. Il presupposto di questo teorema è che i cittadini abbiano nei confronti del governo locale, un comportamento di voice (v. Hirshmann), cioè di protesta, ma al fine di restare radicati nel territorio. La validità di questo teorema si basa su varie ipotesi che, qualora non si verificassero renderebbero meno chiari i risultati del teorema. Ad esempio se avviene che i benefici del bene pubblico locale si estendano oltre l area amministrativa di competenza (cioè si verificano effetti di traboccamento, che gli economisti chiamano spillover effects ), sono necessari interventi appropriati. b.2) IL MODELLO DEL VOTO CON I PIEDI DI TIEBOUT Si basa sull ipotesi che la differenziazione dei servizi attraverso il decentramento sia compatibile con il comportamento dei cittadini, che esercitano la capacità di scegliere la comunità territoriale dove insediarsi, perché ne valutano i servizi pubblici che ricevono e le imposte che devono pagare. Quindi votano con i piedi perché possono scegliere di spostarsi da una comunità all altra a seconda delle loro preferenze/convenienze, manifestando un comportamento che Hirshman definirebbe di exit. (anche qui devono valere una serie di ipotesi restrittive). Vedi anche ripercussioni sull equità 12

13 LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI LIVELLI DI GOVERNO NELLA REALTA ISTITUZIONALE IL GOVERNO DEL DECENTRAMENTO AVVIENE CON ENTI CHE HANNO BASI TERRITORIALI DI DIVERSA AMPIEZZA E POPOLAZIONE. CIO RIFLETTE LA STORIA POLITICA, CULTURALE, IDENTITARIA, ECONOMICA DELLE VARIE AREE TERRITORIALI. PER DEFINIRE LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI LIVELLI DI GOVERNO, L ECONOMIA INDICA CHE E IMPORTANTE TENER CONTO DI: A) LE ECONOMIE DI SCALA nella produzione dei servizi pubblici locali. (Tendenzialmente, se aumenta la scala di produzione, i costi fissi incidono di meno e il costo per produrre il servizio diminuisce). La dimensione ottimale (riferibile alla popolazione ) dovrebbe esser quella che corrisponde al costo medio minimo di lungo periodo per produrre il servizio. Ogni tipo di servizio ha la sua dimensione ottimale e quindi è auspicabile l alleanza (attraverso lo strumento istituzionale opportuno) tra enti locali nei casi in cui ciascuno di essi non raggiunga la dimensione ottimale per quel servizio B) LA CORRELAZIONE TRA I LIVELLI (quantità) DI ATTIVITA /SERVIZI DA REALIZZARE E LA POPOLAZIONE DESTINATARIA (Buchanan 1965). In questo caso si ipotizza che ci sia una sorta di rincorsa tra la congestione del servizio causata da un eccesso di domanda e l ampliamento dell offerta. L offerta dovrebbe aumentare per fermarsi prima di giungere alla saturazione dei bisogni e dovrebbe calibrarsi, tenendo conto del costo pro-capite e del beneficio pro- capite del servizio, alla quantità in cui è massima la differenza tra i due. 13