Rischi catastrofali intrvnto pubblico Luigi Buzzacchi Gilbrto Turati I grandi rischi - trrmoti, alluvioni, ruzioni cc. - pongono alla collttività un problma di prvnzion di coprtura di costi causati dall calamità. L sclt di prvnzion sono gnralmnt dcntrat, mntr l politich di intrvnto x-post sono tndnzialmnt cntralizzat danno luogo a una rdistribuzion solidal. In tal modo la prvnzion è scoraggiata. Mccanismi ch introducono il mrcato assicurativo potrbbro migliorar la situazion, purché combinati con l intrvnto pubblico, ch prman insostituibil. Introduzion 112 L catastrofi naturali artificiali mostrano in tutti i continnti proccupanti dinamich di crscita. I drammatici fftti di qusta scalation sono distribuiti in modo molto disugual a livllo sia gografico sia social. Favorir un allocazion di rischi fficint, qua finanziariamnt sostnibil è una sfida complssa urgnt pr l istituzioni pubblich. In qusto saggio discutiamo, anch alla luc di alcun intrssanti sprinz intrnazionali, l misur di policy ch possono ssr altrnativamnt mss in atto. La riflssion indica com prgi diftti dgli intrvnti pubblici in qust ambito si misurino soprattutto con la loro capacità di suscitar fficinti politich di prvnzion. L statistich mostrano, infatti, com in molti contsti ogni unità montaria invstita in prvnzion dtrmini vantaggi da du a quattro volt supriori in trmini di danni vitati all cos, all prson all ambint; tuttavia, il livllo di qusti invstimnti è sistmaticamnt subottimal. Il locus dll sclt di prvnzion è gnralmnt dcntrato, mntr l politich di intrvnto x-post sono tndnzialmnt cntralizzat. Qusta situazion dtrmina un vidnt caduta di incntivi a livllo local: i Govrni cntrali vorrbbro x-ant vitar di risarcir i danni pr incntivar condott di prvnzion virtuos; ma a postriori - dopo ch i danni si sono vrificati - non possono far altro ch intrvnir, prché riconoscono il valor dlla rdistribuzion dll risors pubblich in misura solidal. L politich pubblich migliori sono qull ch sono in grado di limitar mglio gli fftti di qusta inconsistnza tmporal. In qusto snso, il contributo di soggtti privati ch sono attivi ni mrcati assicurativi finanziari può risultar important, ma la sclta di allocazion di rischi catastrofali riman qustion squisitamnt politica, anch considrato ch in tutt l soluzioni ammissibili il rischio rsidual riman a carico dlla collttività. Luigi Buzzacchi Politcnico di Torino, Dispa Gilbrto Turati Univrsità di Torino
Gli vnti catastrofici Nl primo trimstr dl 2010 l catastrofi naturali hanno causato quasi 226 mila vittim, di cui oltr 220 mila a causa di sismi in Cil, soprattutto, ad Haiti. Il 2009 è stato, invc, a livllo mondial un anno rlativamnt fortunato dal punto di vista dl numro dlla svrità dll catastrofi naturali artificiali, provocando solo 15 mila vittim circa 62 miliardi di dollari di danni in 288 vnti (155 artificiali 133 naturali). 1 L annus horribilis fin qui ra stato il 2005, soprattutto a causa dgli uragani caraibici, quando l vittim furono 106 mila i danni conomici suprarono i 230 miliardi di dollari. Nl 2009 l Italia compar cinqu volt nlla lista dgli vnti catastrofici: il trrmoto in Abruzzo (april, 296 vittim 1.500 friti pr 2 miliardi di dollari di danni); l fran in Sicilia (ottobr, 35 vittim 140 friti pr 20 milioni di dollari di danni); gli incndi in Sardgna (luglio, 2 vittim 25.000 ttari di bosco distrutti pr 115 milioni di dollari di danni); il disastro frroviario di Viarggio (giugno, 29 vittim 17 friti); infin, il naufragio di migranti a Lampdusa (agosto, 73 disprsi). S prndiamo com rifrimnto l vnto catastrofico ch ha causato il maggior numro di vittim (il trrmoto in Indonsia in sttmbr, circa 1.200 morti) qullo ch ha causato i maggiori danni conomici (l uragano Klaus in Francia Spagna, gnnaio, 5,7 miliardi di dollari di danni), in qusta tragica classifica il trrmoto in Abruzzo (il pggior vnto nazional) compar intorno al dcimo posto sia pr vittim sia pr danni conomici. Gli vnti ai primi posti di qust classifich sono prvalntmnt trrmoti uragani, ma si contano anch numrosi casi di incndi, siccità disastri ari marittimi. È vidnt ch danni conomici danni dmografici hanno andamnti spsso poco corrlati, prché gli pisodi catastrofici, a pari gravità, quanto più povra è l ara nlla qual si localizzano, tanti più danni causano all prson mno all cos. Qusti vnti apparntmnt così trogni hanno, in raltà, parcchi carattristich in comun l rlativ statistich aggrgat risultano, dunqu, di grand intrss pr svariati soggtti istituzionali privati. Tutti qusti vnti, infatti: sono (rlativamnt) rari; causano danni conomici complssivi molto lvati i soggtti colpiti dall vnto subiscono una grav riduzion di bnssr; dtrminano danni circoscritti localizzati a una comunità di individui bn idntificata sul trritorio; rapprsntano rischi ch non sono distribuiti in modo uniform né nl tmpo né nllo spazio. Pr smpio, l zon a rischio sismico significativo 1 L mtodologi adottat pr dfinir il conctto di catastrof pr misurarn gli fftti sono svariat. Naturalmnt tutt qust mtodologi forniscono una rapprsntazion parzial in part discrzional dl quadro gnral (tipicamnt l statistich sottostimano gli fftti complssivi dll catastrofi), ma sono comunqu in grado, almno in trmini comparativi, di coglir la dinamica di fnomni sottsi. In qusto paragrafo, quando non divrsamnt indicato, l statistich riportat sono tratt da Sigma (2010). 113
sono una piccola part dlla crosta trrstr allo strsso modo gli uragani colpiscono rgolarmnt solo alcun zon tropicali in spcifici msi dll anno. Il profilo di rischio sopra trattggiato è tal pr cui qust catgori di vnti vngono tcnicamnt considrat non assicurabili, visto ch il rischio assicurabil - pr consntir all compagni assicurativ di divrsificar adguatamnt i rischi - dovrbb ssr associato a vnti molto numrosi statisticamnt indipndnti. L compagni di assicurazion assumono qusti cosiddtti rischi catastrofali solo s possono a loro volta assicurarsi prsso un ri-assicurator ch, spcializzandosi in portafogli di numrosi rischi catastrofali, dovrbb riuscir a ottnr un discrto grado di divrsificazion. L statistich aggrgat, pur in prsnza di un altissima volatilità, indicano prò un fort incrmnto dlla frqunza di qusti vnti (Fig. 1) dlla svrità di danni causati (Fig. 2). L caus dl fnomno sono difficili da dcifrar con prcision; crtamnt la crscita dlla popolazion nll zon a rischio il riscaldamnto global sono considrati dtrminanti da una pluralità di ossrvatori. Fig. 1 Numro di vnti catastrofici 1970-2009 Font: Sigma (2010). 114 Prfino il mrcato ri-assicurativo manifsta un vidnt difficoltà ad assumrsi qusti rischi l incrmnto di prmi consgunt alla maggior frqunza svrità di danni è tal da avr rso ormai la coprtura incompatibil con la capacità di spsa di ampi fasc di popolazion. L acquisto di una coprtura assicurativa contro i rischi catastrofali sul mrcato privato ha smpr riguardato una part comunqu minoritaria di cittadini sottoposti al rischio (si vda ancora la Fig. 2), tipicamnt l imprs l prso-
n fisich più abbinti ni Pasi più industrializzati. Nl 2009, pr smpio, di 62 miliardi di dollari di danni conomici stimati, solo 26 sono stati risarciti dal sttor assicurativo privato. Gran part di rischi ricadono, quindi, sull spall dgli individui più vulnrabili qusta è snza dubbio una situazion insoddisfacnt dal punto di vista dl bnssr social. La causa dl modsto ricorso alla coprtura assicurativa è in buona part da attribuir all insufficint capacità di spsa di soggtti sottoposti al rischio; non è, tuttavia, trascurabil il fatto ch i soggtti dannggiati hanno spsso un imprcisa conoscnza dl rischio, nl snso ch tndono a sottovalutarlo. Una più fficint allocazion dl rischio catastrofal è, dunqu, un punto critico nll agnda dll istituzioni pubblich, nazionali anch sovranazionali. Fig. 2 Danni conomici risarcimnti assicurativi causati dagli vnti catastrofici 1950-2008 md. US $ 2009 Font: Münich R (2010). Prima di discutr dll possibili soluzioni pr una più fficint allocazion dl rischio, l ultima ma non mno important qustion da considrar pr comprndr la complssità dll sclt pubblich in tma di gstion di rischi catastrofali riguarda il fatto ch tali rischi non sono totalmnt sogni, ma possono ssr in qualch misura influnzati da adguat politich di prvnzion. S la probabilità ch si ralizzino l catastrofi naturali è tndnzialmnt sogna (quantomno nl brv priodo), 2 i disastri artificiali possono naturalmnt ssr vitati; anch pr l catastrofi naturali, comunqu, la gravità dgli fftti dipnd dall azioni dll uomo. Pr smpio, un fficac sistma di intllignc può ridurr il rischio di attntati trroristici; anch nl caso di alluvioni, bnché non s n possa govrnar la frqunza, si possono ridurr i 2 Probabilmnt si può ridurr il riscaldamnto global invstndo nlla riduzion dll missioni di gas srra, ma non si può sprar ch gli vntuali fftti siano immdiati. 115
danni ch causano, costrundo argini o canali opportunamnt progttati /o vitando di dificar nll zon più a rischio. Qusti smpi possono ssr facilmnt trasposti a qualunqu tipologia di vnto catastrofico. È vidnt ch la prvnzion comporta invstimnti costosi, d è altrttanto vidnt ch qusti invstimnti tndono a ssr sottodimnsionati risptto al loro livllo socialmnt dsidrabil, pr gli stssi motivi pr i quali è infficintmnt basso il ricorso all soluzioni assicurativ: nll agnda dll istituzioni pubblich, ovviamnt, dvono avr un posto di rilivo anch l politich pr la promozion dgli invstimnti in prvnzion. Il soggtto pubblico l catastrofi: possibili soluzioni S agli assicuratori fa capo una part minoritaria, ancorché rilvant, dl risarcimnto di danni provocati dagli vnti catastrofali, il risarcimnto di danni non assicurati vd spsso un coinvolgimnto molto ampio (in varia forma spsso maggioritario) dl soggtto pubblico. Pr smpio, scondo quanto riportato in Commission tcnica pr la spsa pubblica (1995), in Italia gli stanziamnti pubblici pr calamità naturali sono stati mdiamnt 7.400 miliardi di lir annui (a valori 1995) nl priodo 1991-94; nl dcnnio prcdnt la spsa annua è stata suprior ai 10.000 miliardi di lir, mntr ngli anni 70 ra di 3.500 miliardi di lir annui (smpr a valori 1995). Smpr nl caso italiano, vnndo al più rcnt trrmoto in Abruzzo, ni giorni immdiatamnt succssivi alla catastrof il Govrno si è impgnato a finanziar al 100% snza limiti di importo la ricostruzion o la ristrutturazion dll prim abitazioni dll famigli colpit. Sulla bas di dati ufficiali forniti dal Govrno, è prvisto uno stanziamnto di 8 miliardi di uro da spndr in tr anni. 3 In mrito all intrvnto pubblico nl risarcimnto di danni catastrofali è ncssario dar risposta ad almno du qustioni intrconnss: prché il soggtto pubblico intrvin com intrvin? Cominciamo dalla prima qustion. Il soggtto pubblico intrvin innanzitutto prché subisc una part di danni, cioè una part dlla prdita di bnssr dgli individui driva dai danni subiti dal patrimonio pubblico (infrastruttur, in particolar), ch riducono il livllo di srvizi ch possono ssr offrti agli abitanti di una spcifica ara. S pr un vnto catastrofico crolla una scuola o un ospdal pubblici (com è accaduto anch nl caso dl trrmoto in Abruzzo), si riducono i srvizi di istruzion o sanitari ch è possibil fornir nll zon colpit risptto all zon ch non lo sono stat. È vidnt ch la spsa pubblica pr ricostituir un offrta di srvizi uniform su tutto il trritorio nazional rispond a basilari istanz di quità. Istanz di quità - ma di un ordin di grandzza suprior, tanto ch fors sarbb mglio parlar di 116 3 http://www.govrno.it/govrnoinforma/dossir/ricostruzion_abruzzo/.
solidarità - possono spingr il soggtto pubblico a farsi part attiva anch quando i danni si rifriscono all proprità privat di cittadini. Sull modalità di intrvnto da part dl soggtto pubblico possiamo distingur du momnti: prima dopo l vnto catastrofico. Dopo ch si è vrificato, cioè nlla prospttiva x-post, l intrvnto pubblico è propriamnt di tipo risarcitorio d è chiaramnt molto visibil: lo Stato risarcisc (totalmnt o parzialmnt) i danni ch si sono ralizzati, attuando una ridistribuzion dll risors tra i cittadini. Prima ch l vnto catastrofico si sia vrificato, invc, cioè nlla prospttiva x-ant, gli intrvnti pubblici possono ssr moltplici, ma in gnral tndono a ssr poco visibili ai cittadini. Lo Stato può, infatti: riallocar il rischio, promuovndo oppur imponndo soluzioni mutuali /o assicurativ, vntualmnt ricorrndo anch ai mrcati finanziari, oltr ch ai mrcati assicurativi; 4 approfondir diffondr l informazion sui rischi ffttivi cui gli individui sono sottoposti, smpr con la finalità di promuovr un più dsidrabil profilo di allocazion di rischi; ralizzar dirttamnt oppur incntivar (anch conomicamnt) l attività di prvnzion, cioè ch mirano a ridurr la svrità di danni /o ridurr la probabilità di vnti catastrofici. Tutti i fondi impigati nll intrvnto pubblico - sia nlla prospttiva xant sia in qulla x-post - possono ssr raccolti con modalità diffrnti: dalla fiscalità gnral a fondi già trasfriti localmnt, ch quindi possono limitar la capacità di spsa dllo Stato a favor dgli stssi cittadini ch già hanno subìto il danno. Al di là dlla modalità, appar tuttavia vidnt com tutt qust sclt siano progttat sfruttando mccanismi rdistributivi, cioè imponndo ai cittadini fortunati di sostnr i cittadini sfortunati in quanto colpiti da una catastrof. E siccom il rischio è sistmaticamnt distribuito in misura trogna (cioè colpisc dtrminat ar di un Pas non altr), i cittadini sussidiati qulli ch sussidiano tndono a ssr smpr i mdsimi; il ch implica problmi politici (oltr ch conomici) non indiffrnti. L tipologi di intrvnto pubblico ch abbiamo illustrato sopra sono in grado di allocar in manira più dsidrabil dal punto di vista social i rischi x-ant di ridistribuir più quamnt il bnssr x-post, dato un crto profilo di rischio. Allo stsso tmpo, poiché il profilo di rischio non è dato, ma può ssr opportunamnt modificato, l intrvnto pubblico dv ssr valutato anch in misura dlla sua capacità di garantir un livllo fficint di invstimnti in prvnzion. Qusti invstimnti possono ssr sostnuti dirttamnt dallo Stato, oppur dmandati ai Govrni dll singol ar potnzialmnt a rischio (nl caso italiano, l rgioni, l provinc, i comuni, ma anch l azind sanitari 4 Ci rifriamo ai cosiddtti Cat Bonds, titoli mssi da una compagnia lgata a un assicurator o un ri-assicurator, il cui rndimnto è lgato alla ralizzazion di una catastrof natural. La catastrof vin in particolar quiparata al fallimnto di un imprsa, quando si vrifica, l mittnt non rstituisc (o rstituisc solo parzialmnt) il capital invstito. 117
locali o l univrsità, ints com amministrazioni locali). S lasciati ai livlli di Govrno local, in assnza di stimolo, qust attività (ch si traducono in invstimnti pubblici) sono smpr tndnzialmnt infriori a un livllo socialmnt ottimo. Dunqu lo stimolo da part dl Govrno cntral pr tali invstimnti (sia attravrso una qualch forma di sussidio sia attravrso l obbligo di ralizzar gli invstimnti stssi) è smpr auspicabil dal punto di vista collttivo. Si noti ch l divrs attività ch vdono coinvolto il soggtto pubblico (trasfrimnto di rischi dai singoli cittadini vrso comunità più ampi o vrso il mrcato privato, da un lato; promozion dgli invstimnti ch riducono i danni attsi, dall altro) sono, almno in part, conflittuali, prché il trasfrimnto dl rischio riduc ultriormnt gli incntivi all attività di prvnzion. Tornrmo in sguito su qusto punto. Il soggtto pubblico l catastrofi: alcun sprinz 118 S dal punto di vista torico il soggtto pubblico ha a disposizion divrs soluzioni, quali sprinz di trasfrimnto di rischi sono stat ffttivamnt implmntat nlla raltà? Quali attività di prvnzion sono stat davvro incntivat? In qusto paragrafo discutiamo brvmnt alcuni modlli gnrali di intrvnto ni quali si inquadrano una sri di smpi, ch rapprsntano la pluralità dll soluzioni poi ffttivamnt adottat. Un primo modllo è qullo ch prvd la coprtura pubblica x-post (con risarcimnti parziali o totali) di danni. In qusto caso, il rischio riman dov è x-ant; x-post, dopo ch l vnto si è vrificato, si dcidrà s quanto coprir i danni prodotti. È una soluzion rischiosa (nl snso ch rapprsnta pr lo Stato un capitolo di spsa alatorio), ch si basa sulla disponibilità di quattrini pubblici sul snso di solidarità fra trritori. È la soluzion, pr smpio, sopra dscritta nl caso dl trrmoto in Abruzzo, ch rapprsnta l approccio storicamnt ricorrnt di Govrni italiani di front all catastrofi. Praltro, non è crto un modllo ch rnda l Italia un cczion. Smpr a titolo di smpio, ngli Stati Uniti è prvisto a livllo fdral un Disastr Rlif Fund, ch toricamnt ha una dotazion vincolata x-ant, ma ch rgolarmnt x-post vin ri-finanziato (si vda Goodspd Haughwout, 2007) in corrispondnza dgli vnti catastrofali più gravi, in modo tal da risarcir i danni nlla misura ch vin politicamnt ritnuta più opportuna. Un scondo modllo è qullo ch prvd, invc, l introduzion di un fondo di mutualità pubblica: in qusto caso, c è una riallocazion x-ant di rischi fra tutti i cittadini, attravrso la dfinizion di rgol di coprtura (parzial o total) di danni in caso di vnti catastrofici. Il grado di coprtura è crucial pr costruir gli incntivi all attività di prvnzion: in particolar, è natural attndrsi ch gli incntivi all invstimnto in prvnzion crscano s si riduc il grado di solidarità dl mccanismo prquativo. Un smpio di fondo
di mutualità pubblica è fornito dalla Lgg 353/2000 ch, in Italia, ha crcato di coprir il rischio di incndi boschivi. Nl priodo sprimntal tra il 2000 il 2002, lo Stato ha dfinito un budgt di 10 milioni di uro da distribuir all rgioni, l quali - a loro volta - dovvano distribuir l risors finanziari ai divrsi comuni attravrso la sgunt rgola: mtà proporzionalmnt alla dimnsion dll ara boschiva, mtà in modo invrsamnt proporzional al rapporto tra l ara boschiva distrutta dagli incndi la dimnsion originaria dll ara forstal. La rgola di riparto tnd a bilanciar l signz di solidarità con qull di fficinza, provando a limitar il fr-riding. Qualcosa di simil è prvisto dal National Flood Insuranc Program ngli Stati Uniti: il Govrno fdral si impgna a fornir coprtura assicurativa contro l inondazioni all comunità locali ch adottano misur pr prvnir limitar la svrità di danni, cioè invstono in attività di prvnzion. Un trzo modllo è qullo ch prvd una partnrship tra il soggtto pubblico i soggtti privati. Tipicamnt l compagni di assicurazion privat (vntualmnt in pool) si assumono i rischi x-ant, poi lo Stato ri-assicura i privati, vincolandon tuttavia la discrzionalità (standardizzando i contratti fissando i przzi, cioè scglindo il livllo di sussidi incrociati). Il mccanismo di ri-assicurazion l intrvnto rgolatorio riducono, quindi, il ruolo dgli assicuratori privati nll assunzion dl rischio. Alla fin fin, anch in qusto caso, è smpr lo Stato a farsi carico di danni più svri imprvdibili: il comparto privato copr un livllo di danni normal garantisc i srvizi connssi all attività di assunzion di liquidazion. Un smpio di qusto modllo di intrvnto è fornito dall assicurazion contro i danni da trrmoto al patrimonio immobiliar in Giappon. L acquisto dll assicurazion è volontario, in gnr, associato a una normal polizza pr il rischio di incndio. L coprtur sono vndut dall assicurazioni privat, ma il Govrno giappons - attravrso il mccanismo ri-assicurativo - si assum circa l 80% di rischi. I prmi sono rgolati dallo Stato sono diffrnziati in funzion dl rischio sismico dll ara dov è situato l immobil; tal diffrnziazion di prmi è tuttavia modsta, cioè è volutamnt fissata in modo ch gli assicurati dll ar a basso rischio sismico sussidino gli abitanti dll ar a più alto rischio. La prsnza di sussidi incrociati allo stsso tmpo la partcipazion su bas volontaria ha fatto sì ch il livllo di coprtura nl Pas sia modsto (poco più dl 20% dgli immobili), ovviamnt concntrato nll ar a maggior rischio (cioè nll ar con coprtur sussidiat; si vda Naoi t al., 2010), ch, quindi, il sussidio - più ch ssr garantito dai propritari immobiliari dll ar a basso rischio, com ngli auspici dl policy makr - sia implicitamnt fornito dalla fiscalità gnral, cioè da tutta la popolazion. Un smpio ultrior di collaborazion tra pubblico privato è offrto dalla coprtura di vari rischi da catastrof ch possono intrssar il sttor agricolo in Spagna. Gli agricoltori acquistano l coprtur da Agrosguro, un consorzio ch riunisc l compagni privat ch gstisc il rischio. Lo Stato fornisc sia sussidi pr la sottoscrizion sia mccanismi di ri-assicurazion pr il consorzio. 119
Una variant dl prcdnt modllo è rapprsntata dalla smplic corrsponsion di sussidi funzionali a promuovr l accsso al mrcato assicurativo privato da part dl soggtto pubblico. In qusto modllo, in pratica, il soggtto pubblico non intrfrisc con il funzionamnto di mrcati assicurativi privati, ma rnd solo mno stringnti i vincoli di rddito pr i soggtti - prson fisich o giuridich - ch intndono trasfrir i propri rischi sul mrcato. A qusto proposito, è opportuno ricordar ch quando l intrvnto pubblico riguarda sussidi corrisposti a imprs, nllo spazio comunitario può configurarsi com aiuto di Stato intrfrir con il mccanismo concorrnzial, in quanto l intrvnto è discriminatorio a favor di una sola part dll imprs ch comptono nl mrcato unico. In qusto snso, dopo una sri di Parri Mmorandum, è stato rcntmnt manato il Rgolamnto C n. 73/2009 nl qual si stabilisc, tra l altro, ch i sussidi finalizzati a supportar i rischi dll azind agricol in caso di calamità naturali possano ssr corrisposti solo sotto forma di sussidi ai prmi assicurativi pagati dall azind ad assicuratori privati o all quot pr l adsion dll azind a fondi di mutualizzazion a capital non pubblico. Il rgolamnto spcifica la quota massima dlla spsa dll azind agricol ch può ssr sussidiata; il sussidio corrisposto da ogni Pas è cofinanziato a livllo comunitario. L prcdnti iniziativ a livllo nazional, qual pr smpio il caso Agrosguro prcdntmnt dscritto, dovranno adguarsi pr rispttar i vincoli dl rgolamnto. Un problma irrisolto 120 Com abbiamo fin qui illustrato, gli intrvnti dllo Stato vorrbbro ssr finalizzati sia a garantir un fficint livllo di invstimnti in prvnzion x-ant sia a provvdr a un solidal mccanismo riquilibratorio x-post, ridistribundo risors dall comunità locali fortunat a qull sfortunat. Com accnnato in prcdnza, tuttavia, c è conflittualità tra il trasfrimnto dl rischio gli incntivi all attività di prvnzion. Qusta conflittualità divnta vidnt nl momnto in cui si tin prsnt la natura cntralizzata dl procsso di govrno dll risors finanziari collttiv (cioè di tributi) qulla local dl procsso dcisional riguardant gli invstimnti in prvnzion. S il Govrno cntral intrvin finanziariamnt pr coprir i rischi, si cra lo spazio pr vntuali comportamnti opportunistici dll amministrazioni locali. In altr parol, s un amministrazion sa ch - in caso di disastro - i dnari arrivano, prché dovrbb impgnarsi in costos ( poco rmunrativ dal punto di vista lttoral) politich di prvnzion di danni a livllo local? Qusto quadro di rsponsabilità allocat in part al cntro in part a livllo local configura una difficoltà nlla progttazion dl sistma di coprtura finanziaria di danni da catastrofi ch gli conomisti in modo immaginifico idntificano com dilmma dl Samaritano o problma di Uliss. Sgundo la sconda mtafora, Omro
narra ch, quando Uliss affrontò l sirn, si fc lgar all albro dlla sua nav pr vincolarsi a una crta condotta. Uliss, infatti, ra bn conscio dl fatto ch, quando avss udito il canto dll sirn, si sarbb lasciato convincr a sguirl, quindi, a prir; proprio pr vitar tutto ciò, chius l orcchi di suoi compagni di viaggio con la cra si fc lgar alla nav. Qusto racconto pico aiuta a rapprsntar l difficoltà dl Govrno cntral (Uliss) di vincolarsi a un crto ammontar di trasfrimnti quando l amministrazioni locali (l sirn) si ritrovano in una situazion di difficoltà finanziari a causa - pr smpio - dl vrificarsi dll vnto catastrofico. Insomma, a diffrnza di Uliss, il Govrno cntral non avrbb un modo crdibil pr farsi lgar all albro dlla nav ; così, quando i Govrni locali si ritrovano in stato di bisogno, è costrtto a intrvnir con ultriori trasfrimnti. Il problma di Uliss rintra in qullo più gnral dll inconsistnza tmporal dll politich pubblich: i vincoli x-ant non sono allinati con gli incntivi x-post. Qusta storia aiuta a intrprtar qul ch accad in prsnza di un vnto catastrofico: s il Govrno cntral intrvin x-post pr coprir i danni, allora l amministrazioni locali avranno ancora mno incntivi a invstir nlla prvnzion. Una prima distorsion ngli incntivi driva dal gioco stratgico ch si vin a crar tra il Govrno cntral i Govrni locali: il primo farà di tutto pr far crdr all amministrazioni locali ch non sarà disposto a rogar un uro in più qualora qust dovssro ritrovarsi in una situazion di bisogno; i scondi crchranno di capir s qul ch sta crcando di far crdr loro il Govrno cntral è vro oppur no. Insomma, il Govrno cntral vorrbb x-ant impgnarsi a non risarcir i danni al fin di incntivar condott di prvnzion virtuos; ma a postriori - dopo ch i danni si sono vrificati - il Govrno non può far altro ch intrvnir, prché riconosc il valor dlla rdistribuzion dll risors pubblich in misura solidal. Quali altrnativ pr bilanciar qust du oppost tnsioni: l fficinza la solidarità? È qul ch ci chidiamo nl paragrafo conclusivo. Alla ricrca dlla soluzion ottimal: prgi limiti di modlli altrnativi Va innanzitutto dichiarato ch non sist un unica soluzion ottimal pr i problmi ch abbiamo fin qui affrontato. In funzion dlla tipologia di vnti catastrofici ch si considrano, dlla sclta politica in mrito al grado di solidarità ch si vuol ralizzar dl livllo di conflittualità tra fficinza solidarità (ch è dfinito, fra gli altri, anch da fattori culturali), l vari soluzioni possono mostrarsi diffrntmnt fficaci. È important, comunqu, ossrvar com in tutt l soluzioni illustrat sono prsnti sussidi incrociati tra cittadini più o mno impliciti. Il fatto ch l ntità di sussidi sia più o mno trasparnt rnd più o mno facil il consnso politico sull vari soluzioni, ma nlla sostanza è smpr prvisto il trasfrimnto di un crto ammontar di risors dai fortunati agli sfortunati. 121
122 S non sist la soluzion idal, è pur vro ch la crscnt criticità di rischi catastrofali ha rso smpr più insostnibil il modllo puro con coprtura pubblica x-post, ch garantisc sì un alto livllo di solidarità, ma è carattrizzato dalla lntzza dgli intrvnti, è trrno frtil pr sprchi fnomni di illgalità, soprattutto, dprim l incntivo agli invstimnti in prvnzion. Di tutto qusto, la rcnt storia italiana fornisc una trist tstimonianza. Non a caso, dopo il trrmoto in Abruzzo si è sviluppato un ampio dibattito sui possibili intrvnti pr incrmntar il pso dll soluzioni x-ant. In qusto snso è stata rivalutata la proposta dalla Commission tcnica pr la spsa pubblica ch, già nl 1995, avva suggrito di introdurr un sistma obbligatorio pubblicamnt sussidiato di assicurazion privata contro i danni sismici al patrimonio immobiliar. Qusto modllo ha crtamnt alcuni prgi; ma smbra suscitar la pricolosa illusion ch il ricorso al mrcato assicurativo privato possa miracolosamnt risolvr contmporanamnt il problma dll fficinza, qullo dll quità qullo dlla sostnibilità. Primo mito da sfatar, ch in alcuni passaggi smbra avr insidiato prfino gli stnsori dalla proposta dlla Commission tcnica pr la spsa pubblica: il ricorso alla coprtura assicurativa, ctris paribus, ovviamnt aumnta non riduc l aspttativa di spsa a carico dlla collttività. La sua virtù è ch rnd la spsa più rgolar nl tmpo, mttndo in cascina il fino pr quando ci sarà la cattiva stagion, ma non fa scomparir il costo dll catastrofi; anzi, somma a tal costo qulli di gstion dll compagni assicurativ incorporati ni prmi ( l vntual gstion dl fallimnto dll compagni assicurativ in caso di vnti catastrofici insostnibili pr qualsiasi assicurator). Quindi non risolv affatto il problma dlla sostnibilità. In scondo luogo, s la coprtura assicurativa rialloca x-ant i rischi, dal punto di vista dgli incntivi alla prvnzion agisc sattamnt com tutti i mccanismi x-post: risarcisc a piè di lista, quindi, rnd uno sprco la prvnzion pr chi dv sostnrn il costo. Ciò si vrifica a mno ch la coprtura sia parzial (ma allora si mantrranno, almno in part, l disuguaglianz), oppur ch l assicurator sia in grado di commisurar il prmio al rischio ffttivo, cioè sia in grado di vrificar gli invstimnti in prvnzion. Considrazion conclusiva. Si tnd rronamnt a idntificar la riallocazion dl rischio x-ant con il ricorso alla soluzion assicurativa privata. In raltà, anch il soggtto pubblico può far l assicurator, istitundo fondi di mutualizzazion, com si fa in molti Pasi, pr smpio, con il srvizio sanitario la prvidnza, o - com nl caso sopra dscritto - dl rischio di incndi boschivi. La soluzion mutualistica pubblica comporta, anzi, una sri di vantaggi risptto alla soluzion privata, ma può soffrir dl problma di crdibilità dscritto dalla mtafora di Uliss dll sirn (si vda al riguardo Buzzacchi Turati, 2009). In sintsi, dunqu, nssuna soluzion vinc sull altr. Tndnzialmnt l soluzioni ibrid offrono migliori compromssi, ma ognuna richid un disgno istituzional particolarggiato la manutnzion di mccanismi incntivanti adguati.
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