Prefazione... XV CAPITOLO 1 L ENTE PUBBLICO VISTO COME AZIENDA 1. L analisi dell ente pubblico nella prospettiva economico-aziendale: aspetti introduttivi... 1 1.1. La limitata rilevanza della tradizionale distinzione tra aziende di produzione e di erogazione alla luce dell attuale contesto... 3 1.2. L applicabilità all azienda pubblica dei principi universali di governo per la continuità e lo sviluppo delle aziende: il principio di progresso... 5 1.3. L applicabilità all azienda pubblica dei principi universali di governo per la continuità e lo sviluppo delle aziende (segue): il principio di economicità. 6 1.4. L applicabilità all azienda pubblica dei principi universali di governo per la continuità e lo sviluppo delle aziende (segue): il principio di autonomia.. 7 1.5. L applicabilità all azienda pubblica dei principi universali di governo per la continuità e lo sviluppo delle aziende (segue): il principio di unità... 8 1.6. L applicabilità all azienda pubblica dei principi universali di governo per la continuità e lo sviluppo delle aziende (segue): il principio di solvibilità... 8 2. Talune peculiarità che contraddistinguono l azienda pubblica... 9 2.1. Le principali tipologie di processi gestionali... 9 2.2. Le caratteristiche del ciclo processuale principale... 10 2.3. I concetti di efficienza, efficacia e produttività... 12 2.4. Le relazioni con l ambiente esterno... 14 2.5. Attività strategica e operativa. I nessi tra governo e gestione strategica... 18 3. I livelli di sviluppo della strategia nell azienda pubblica sul piano del governo e della gestione: l orientamento strategico di fondo e la formula strategicodirezionale quali entità logiche di dialogo tra politici e dirigenti.... 22 3.1. La riconfigurazione dell assetto istituzionale quale condizione fondamentale per il riorientamento strategico... 24 3.2. Sistema aziendale, istituzionale e politico quali fattori fondamentali sui quali far leva sinergicamente per attuare il cambiamento strategico... 31 3.3. L attività di governo tra strategia sovraordinata, di portafoglio e di funzione... 32 3.4. Il raccordo tra attività di governo e di gestione mediante politiche pubbliche, strategie di funzione e di servizio.... 39
X INDICE CAPITOLO 2 L AZIENDA REGIONE 1. Considerazioni introduttive... 43 2. Il ruolo della Regione intesa come azienda... 44 3. Gli ambiti di competenza dell azienda Regione alla luce della normativa vigente... 50 4. Gli strumenti di raccordo delle politiche regionali con quelle dello Stato e degli Enti locali... 58 5. I livelli dell azione amministrativa nell azienda Regione e i relativi fabbisogni di coordinamento... 60 6. Taluni significativi fattori di complessità dell azienda Regione.... 63 6.1. Fattori organizzativi interni... 63 6.2. Fattori istituzionali di più ampia portata... 69 CAPITOLO 3 LA PROGRAMMAZIONE E IL CONTROLLO NELL AZIENDA PUBBLICA 1. Considerazioni introduttive... 89 2. La programmazione nell azienda pubblica.... 90 2.1. Considerazioni introduttive... 90 2.2. Talune principali accezioni del concetto di programmazione nell azienda pubblica... 92 2.2.1. La pianificazione centralistica... 92 2.2.2. La programmazione economica... 92 2.2.3. La programmazione gestionale basata su strumenti formali... 97 2.2.4. La programmazione gestionale basata sull apprendimento strategico. 104 3. Il controllo nell azienda pubblica... 105 3.1. Considerazioni introduttive... 105 3.2. Talune principali accezioni del concetto di controllo nell azienda pubblica. 107 3.2.1. Le possibili motivazioni sottostanti all adozione del controllo di gestione nell azienda pubblica.... 109 3.2.2. Talune principali forme di controllo adottabili nell azienda pubblica, in funzione del grado di complessità e dinamismo dei compiti.... 111 3.2.3 Un tentativo di tassonomia delle diverse forme di controllo adottabili nell azienda pubblica... 119 3.2.4. Considerazioni conclusive sulle diverse forme di controllo... 120 4. Considerazioni critiche sulle relazioni tra programmazione e controllo (cenni e rinvio)... 123 CAPITOLO 4 IL PASSAGGIO DA UNA CONCEZIONE BUROCRATICA AD UNA DIREZIONALE DEL CONTROLLO: IL NEW PUBLIC MANAGEMENT 1. Considerazioni introduttive... 127 2. Le principali motivazioni sottostanti al New Public Management.... 128
XI 3. Talune principali istituzioni nel processo di diffusione del New Public Management... 131 4. Il concetto di New Public Management alla luce dei contributi scientifici in materia... 134 5. Alcuni significativi casi di applicazione delle logiche di New Public Management... 140 5.1. Considerazioni introduttive... 140 5.2. La Nuova Zelanda... 141 5.3. L Irlanda... 151 5.4. L Australia... 155 5.5. Considerazioni conclusive sull importanza dell approccio sistemico nei processi di programmazione e controllo in chiave strategica, alla luce delle esperienze analizzate.... 161 5.6. Talune implicazioni per il nostro Paese derivanti dalle esperienze analizzate (cenni e rinvio)... 163 6. Gli effetti prodotti dalle riforme ispirate al New Public Management sul rapporto politico-manager... 164 7. Talune problematiche, rischi e difficoltà sottostanti all applicazione dei principi di New Public Management... 168 CAPITOLO 5 IL SISTEMA DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO NELL AZIENDA PUBBLICA 1. Considerazioni introduttive... 179 2. I limiti sottostanti all approccio strutturato alla programmazione... 179 3. Relazioni intercorrenti tra programmazione e controllo in condizioni di complessità e dinamismo nel contesto dell azienda pubblica... 185 3.1. Considerazioni introduttive... 185 3.2. Relazioni tra programmazione e controllo in funzione dei processi di apprendimento strategico in ambiti complessi e dinamici... 186 3.3. Il sistema di programmazione e controllo quale leva per il governo dello sviluppo dell azienda pubblica in una prospettiva di apprendimento strategico... 188 3.4. Sistema di programmazione e controllo e analisi dei nessi intercorrenti tra struttura e dinamica del sistema rilevante, a supporto dei processi di apprendimento strategico nel governo dello sviluppo dell azienda pubblica. 190 3.5. Il ruolo del sistema di programmazione e controllo per il miglioramento dei modelli mentali degli attori-chiave attraverso processi di analisi e diagnosi strategica supportati da un facilitatore dell apprendimento.... 202 4. Sistemi di programmazione e controllo e modelli dinamici per il governo dello sviluppo dell azienda pubblica... 205 5. La progettazione del sistema di programmazione e controllo nell azienda pubblica... 208 5.1. Le componenti salienti del sistema di programmazione e controllo... 208 5.2. La struttura organizzativa del controllo: i centri di attività... 209 5.3. La struttura tecnico-contabile ed informativa di supporto all apprendimento e alle decisioni: i livelli del sistema di programmazione e controllo... 219
XII INDICE 5.4. Il processo di programmazione e controllo: il ruolo e la collocazione organizzativa del controller e del proprio staff... 227 5.5. Criteri di progettazione del sistema di programmazione e controllo... 236 CAPITOLO 6 IL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO PER L INTRODUZIONE DEI SISTEMI DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO NELL AZIENDA PUBBLICA 1. Considerazioni introduttive... 247 2. Il controllo preventivo, successivo e sui risultati quali stadi evolutivi dell accezione attribuita alla funzione in oggetto nell apparato normativo del nostro Paese... 247 3. Le principali fasi attraverso cui la riforma delle Pubbliche Amministrazioni basata sul controllo sui risultati ha trovato attuazione in Italia... 250 3.1. Il controllo sul pareggio economico e finanziario di bilancio: la L. 142/90. 251 3.2. Il controllo dell efficienza, efficacia ed economicità delle aree gestionali per il perseguimento del pareggio economico e finanziario di bilancio per conto dell organo politico: il D.Lgs. 29/93... 253 3.3. Il raccordo politico-contabile tra programmazione per settore/area gestionale e redazione del bilancio previsionale... 255 3.4. Il raccordo politico-organizzativo tra programmazione e controllo per settore/area gestionale... 266 4. Taluni riflessi della normativa nazionale sui sistemi di programmazione e controllo delle regioni... 294 4.1. Il processo di programmazione e controllo nella regione Lombardia... 295 4.2. Il processo di programmazione e controllo nella regione Sardegna... 301 4.3. Il processo di programmazione e controllo nella regione Sicilia... 311 5. Considerazioni conclusive... 331 CAPITOLO 7 LA FORMULAZIONE DI OBIETTIVI, ATTIVITÀ E CORRISPONDENTI INDICA- TORI DI RISULTATO NELL AZIENDA REGIONE 1. Considerazioni introduttive... 337 2. Il sistema degli obiettivi nel processo di programmazione e controllo dell azienda Regione... 338 2.1. L importanza, per i processi di programmazione e controllo, di una corretta formulazione degli obiettivi... 338 2.2. La formulazione degli obiettivi strategici riguardanti il livello politico e il loro raccordo con quelli attribuibili ai direttori di dipartimento... 340 2.3. Il raccordo degli obiettivi di gestione strategica attribuiti ai direttori di dipartimento con gli obiettivi tattico-operativi attribuiti ai dirigenti di livello subordinato.... 350 3. L esplicitazione di indicatori di risultato coerenti con gli obiettivi formulati... 351 4. Il raccordo del sistema degli obiettivi e degli indicatori di risultato con il sistema delle attività orientate al loro perseguimento... 358
XIII 5. Alcuni esempi di raccordo tra obiettivi, attività e indicatori di risultato per l attivazione del processo di programmazione e controllo nell azienda Regione... 362 CAPITOLO 8 STRUMENTI A SUPPORTO DEI PROCESSI DI PROGRAMMAZIONE E CON- TROLLO DELL AZIENDA REGIONE. L ANALISI DEI COSTI PER PROCESSI E I MODELLI DINAMICI DI SIMULAZIONE PER IL GOVERNO DELLE AREE- SISTEMA 1. Considerazioni introduttive... 369 2. L analisi dei costi per processi e attività gestionali... 370 2.1. Il metodo di analisi adottato... 370 2.2. La matrice Prodotti/Processi/Attività : l analisi dello sforzo profuso in percentuale del tempo totale disponibile... 374 2.3. L individuazione dei generatori di costo e di valore per il miglioramento dell efficienza e dell efficacia.... 377 3. I modelli dinamici di simulazione per il governo delle aree-sistema... 388 3.1. I modelli di system dynamics e le principali fasi sottostanti al loro sviluppo. 388 3.2. I modelli di system dynamics a supporto delle politiche di governo del sistema museale... 393 3.3. I modelli di system dynamics a supporto delle politiche di governo del sistema sanitario.... 399 4. Considerazioni conclusive... 404 Bibliografia... 407