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1 IL LAVORO PUBBLICO TRA PROCESSI DI RIORGANIZZAZIONE E INNOVAZIONE PARTE II - CAPITOLO 1 I L L A V O R O P U B B L I C O T R A P R O C E S S I D I R I O R G A N I Z Z A Z I O N E E I N N O V A Z I O N E : L A U S P I C A T O R U O L O D E L L A F O R M A Z I O N E di Francesco Verbaro 1 Lo scenario economico che si è delineato negli ultimi due decenni a livello globale impone alle Pubbliche Amministrazioni una ridefinizione profonda del proprio ruolo strategico ed istituzionale e le spinge a riorganizzarsi come protagoniste attive nella crescita economica dei propri Paesi. Alla funzione di regolazione e controllo del rispetto delle norme, il settore pubblico deve affiancare anche il compito di promotore nella creazione e nello sviluppo di un ambiente socio-economico competitivo ed accompagnare e sostenere il processo di modernizzazione della società rendendolo al contempo permanente e democratico. Lo sforzo dei Governi a livello europeo, all indomani della definizione dell Agenda di Lisbona, è stato quello di supportare validamente l evoluzione della Pubblica Amministrazione, verso il nuovo ruolo da ricoprire nel sistema economico, attraverso un processo di profondo ammodernamento delle logiche e degli strumenti strategici/operativi. In Italia il processo di riforma del settore pubblico si è sviluppato essenzialmente attraverso le seguenti direttrici: il decentramento, da ultimo con la riforma del Titolo V della Costituzione, che ha avuto l obiettivo di garantire la massima aderenza dei servizi resi all utenza alle diverse esigenze presenti sul territorio; la semplificazione delle regole e delle procedure relative al funzionamento della macchina amministrativa attraverso le leggi Bassanini e le leggi di semplificazione annuali; l investimento in informatizzazione della Pubblica Amministrazione, sottoforma di dotazione hardware e software al fine di assicurare l innovazione delle organizzazioni e dei processi; la contrattualizzazione del rapporto di lavoro e la riforma della dirigenza al fine di introdurre modelli e comportamenti orientati al risultato grazie a regole sul capitale umano che ne assicurassero il miglior utilizzo in funzione dei servizi. Queste direttrici sono state sviluppate spesso in maniera separata l una dall altra attraverso la prosecuzione di una gestione autoreferenziale del capitale umano, mancando della visione integrata di cui necessita l innovazione di un settore. Dunque, il profondo processo di riforma dello Stato e della Pubblica Amministrazione, avviato con le leggi di semplificazione e con le norme sull organizzazione dell Ammini- 1 Francesco Verbaro, Direttore generale del personale delle Pubbliche Amministrazioni - Dipartimento della funzione pubblica. 10 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

2 PARTE II - CAPITOLO 1 IL LAVORO PUBBLICO TRA PROCESSI DI RIORGANIZZAZIONE E INNOVAZIONE strazione pubblica e segnato, da ultimo, dall approvazione della modifica costituzionale del Titolo V, ha avviato un percorso complesso non ancora concluso che necessita naturalmente dell intervento coordinato di tutti i soggetti e di tutte le politiche. Il trasferimento di poteri e di competenze amministrative secondo una logica di sussidiarietà verticale si sta svolgendo parallelamente al più lungo e tortuoso processo di semplificazione e modernizzazione della Pubblica Amministrazione, che ha portato ad interessanti casi di miglioramento nella qualità dei servizi e nei rapporti con i cittadini, ma che ha anche incontrato resistenze e difficoltà di realizzazione. I trasferimenti di competenze e funzioni, quindi, si stanno lentamente realizzando alla luce dei principi di semplificazione, efficacia, efficienza e trasparenza, ma forti sono gli atteggiamenti tesi a mantenere inalterate le strutture e i modelli organizzativi (vedi, da ultimo, il trasferimento delle funzioni in materie di catasto dall Agenzia del territorio ai Comuni). Al contempo, in questi ultimi anni, sono state varate una serie di leggi finanziarie importanti le quali hanno obbligato le Pubbliche Amministrazioni a prendere atto di una serie di processi di riorganizzazione e, soprattutto, degli effetti sull organizzazione e sulle dotazioni organiche degli investimenti in ICT. Basta ricordare l articolo 34 della legge 289 del 2002 che ha imposto la riduzione delle dotazioni organiche, o il comma 93 dell articolo 1 della legge 311 del 2004 che ha previsto il taglio delle dotazioni organiche del 5% con particolare riguardo alle aree strumentali. Da ultima la Finanziaria per il 2007, legge 296, in cui i commi 404 lettera f), e 440, oggetto delle linee guida emanate con decreto PCM del 13 aprile 2007, hanno delineato per le Amministrazioni statali un piano di riorganizzazione finalizzato a razionalizzare e ottimizzare l organizzazione delle spese e dei costi di funzionamento dei Ministeri. Tutte misure dirette a far rivedere purtroppo attraverso uno strumento legislativo, nonostante i profondi e veloci mutamenti socio-economici imponessero già da prima le scelte richiamate dal Legislatore l organizzazione degli Enti pubblici. Proprio l ultima legge finanziaria prevede tagli del 10% e del 15% rispettivamente delle dotazioni organiche dei dirigenti e del personale addetto a servizi interni alla stessa PA. Tale indirizzo non deve essere inteso come un taglio di risorse tout court, volto cioè alla riduzione del personale preposto, ma piuttosto alla riallocazione di tale personale a funzioni core, in virtù di servizi che possono essere assicurati con maggiore efficienza attraverso le nuove tecnologie finalizzate a rendere più snelle le procedure e rivedere i processi relativi alle attività strumentali e di supporto amministrativo. Emerge ancora una volta la necessità di cambiare la gestione del personale che accusa notevoli ritardi per l incapacità di coordinare tutte le leve: organizzazione interna, processi di lavoro, valorizzazione delle competenze, comunicazione interna, valutazione delle performance e, non ultima, la formazione. Dunque si sta operando, anche se in ritardo, per rinnovare, automatizzare e ordinare con uno sguardo attento rivolto sempre a ciò che la tecnologia può offrire per aumentare la quantità e la qualità dei servizi erogati. Le risorse risparmiate, con questa politica dell innovazione, possono così essere riallocate verso nuovi e concreti servizi utili al cittadino ed alle imprese. Come detto, si è dovuti intervenire per legge al fine di supe RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2006

3 IL LAVORO PUBBLICO TRA PROCESSI DI RIORGANIZZAZIONE E INNOVAZIONE PARTE II - CAPITOLO 1 rare le resistenze politiche, sindacali e amministrative tendenti a conservare le strutture e i processi attuali. Per questo, oltre ad un impatto delle ICT sulla gestione del personale vi può essere una politica del personale a sostegno delle ICT, certamente incentrata sulla formazione, ma anche arricchita da altri strumenti di gestione del capitale umano. Spesso si tende a ridurre il concetto di innovazione al solo aspetto tecnologico, quindi all innovazione di prodotto o processo. In realtà, come si è visto, essi non sono mai disgiunti da una forte innovazione organizzativa. Il paragone che può essere portato vede l impresa privata, che nel corso degli anni e con l avvento di nuove e più sofisticate tecnologie, necessita di stili organizzativi aperti e flessibili per assicurare una maggiore attenzione al cliente. Gli interventi operati nel settore pubblico con la legge 241/90 e le successive modifiche non hanno portato a superare l autoreferenzialità e a porre la PA in maniera diretta sotto la valutazione dei cittadini. Innovare nella gestione consente di realizzare formule associative assolutamente originali. Numerose ricerche hanno dimostrato i miglioramenti di efficacia, efficienza e di economicità attraverso l introduzione di sistemi gestionali innovativi, come il project management. Si potrebbe continuare, ma quello che più interessa è comprendere come l innovazione debba procedere pari passo con l organizzazione, area non secondaria. Anzi la più interessata a tali nuove forme; in essa non contano tanto i modelli (si ricorda che devono essere mutevoli a seconda del contesto in cui si opera) quanto la preparazione delle persone (perché le Pubbliche Amministrazioni sono fatte di persone) la loro fidelizzazione, la loro cultura e la capacità di poterla trasferire alla propria Pubblica Amministrazione. Spesso si è portati a pensare che l innovazione vada per saltum, ovvero una volta che un idea risulta essere innovativa si sia risolto il problema ed il beneficio sia assicurato. Tuttavia perché il beneficio possa continuare ad esistere e migliorare occorre che l innovazione non venga lasciata alla casualità, serve una continuità temporale che possa far progredire i benefici conciliando gli stessi con le politiche economiche della PA. La direttiva 2 del 20 febbraio 2007 del Ministro per le riforme e le innovazioni nella Pubblica Amministrazione in materia di interscambi di dati e pubblicità dell attività negoziale delle Pubbliche Amministrazioni richiama l attenzione sull attuazione del Codice dell Amministrazione digitale che può anche migliorare i processi di valutazione e di monitoraggio dell operato delle strutture e, quindi, l organizzazione interna. Servono, per questo, politiche sull organizzazione e politiche sul personale coerenti con il percorso di innovazione. A fronte dell emergere di situazioni in cui la spesa in acquisizione di tecnologie risulta inferiore ai costi del loro uso non pieno addebitabile ad un analfabetismo informatico, assume, poi, caratteristiche d emergenza la necessità di promuovere una generalizzata capacità di utilizzazione delle tecnologie più diffuse, delle piattaforme e delle applicazioni specializzate. 10 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

4 PARTE II - CAPITOLO 1 IL LAVORO PUBBLICO TRA PROCESSI DI RIORGANIZZAZIONE E INNOVAZIONE Anche nel caso della formazione, esistono numerose iniziative e strutture dedicate, comuni a diverse Amministrazioni, che operano in assenza di un quadro unitario di riferimento che fissi indirizzi generali ed obiettivi concreti e misurabili; tutto ciò richiede un intervento di coordinamento e di riorganizzazione funzionale. Si avverte, in generale, una certa sfiducia nello strumento della formazione come leva principale del cambiamento, mentre al contempo aumenta il personale non coinvolto pienamente nei processi produttivi. L istituzione dell Agenzia per la formazione dei dirigenti e i dipendenti delle Amministrazioni pubbliche, prevista dal comma 580 dell articolo 1 della legge 296 del 2006, potrà assicurare quelle funzioni di coordinamento e programmazione delle attività formative. L intervento per la formazione, l aggiornamento e l evoluzione delle conoscenze e delle competenze si deve poi caratterizzare non solo per la quantità, ma soprattutto per la qualità, sia dal punto di vista del dipendente che delle esigenze della Pubblica Amministrazione. La formazione della dirigenza, dei quadri e dei funzionari di categoria C e D, in quest ottica è strategica, così come le modalità di selezione e reclutamento. Il modo di organizzare il lavoro in maniera aperta, in rete, avvalendosi di tutte le tecnologie disponibili dipende essenzialmente dalla formazione del personale dirigente e di vertice e, a monte, dalle modalità di selezione e di reclutamento. Il sistema della PA deve mettere a disposizione la possibilità di accedere a: cicli brevi di formazione abilitante; corsi di formazione specialistica; corsi di formazione on the job. Inoltre, il sistema deve favorire l aggiornamento dei dipendenti tenendo conto della ricerca universitaria e del confronto europeo ed internazionale. L e-learning, pur non essendo la panacea di tutti i mali della formazione, come si era pensato inizialmente al momento della sua prima diffusione, è sicuramente uno dei metodi che, unito con altre tecniche formative (nelle cosiddette metodologie blended) può costituire un elemento di efficienza e di efficacia del sistema formativo diretto alle Pubbliche Amministrazioni. Certamente, a monte occorre una scelta politica sul personale che ponga al centro la formazione e gli obiettivi da assegnare alla stessa. Ciò deve rappresentare un nuovo modo di gestire e curare il personale. Anche gli auspicati processi di mobilità possono trovare concreta realizzazione se accompagnati da Piani di formazione e percorsi di riqualificazione. Questo riguarda con urgenza sia i processi di mobilità derivanti da trasferimenti, privatizzazioni e soppressioni di Pubbliche Amministrazioni (vedi Coni, Eti, Agenzie del Demanio, ecc.) sia la mobilità individuale, sia soddisfare l esigenza di miglior utilizzo del personale interno. In questo quadro le norme contenute nella legge finanziaria per il 2007 e il memorandum firmato dal Ministro per le Riforme e le Innovazioni della Pubblica Amministra RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2006

5 IL LAVORO PUBBLICO TRA PROCESSI DI RIORGANIZZAZIONE E INNOVAZIONE PARTE II - CAPITOLO 1 zione e dalla CGIL, CISL e UIL il 18 gennaio 2007 introducono numerose novità in materia di gestione del personale. Certamente si fanno carico di due richieste provenienti dal settore pubblico e, in particolare, dalle Parti Sociali, riguardanti la stabilizzazione del personale precario da un lato, e il superamento delle misure restrittive inerenti la spesa per il personale, considerate responsabili della crescita incontrollata del ricorso al lavoro flessibile. Si tratta di misure che richiedono una riflessione non solo tecnica, circa la corretta applicazione delle nuove disposizioni, ma complessiva soprattutto in merito ai meccanismi che si verranno ad innescare nella gestione del personale e ai rischi e alle opportunità che possono emergere dal nuovo quadro normativo. Certamente il fenomeno del precariato risulta essere una manifestazione del fallimento della gestione ottimale e razionale del personale così come auspicata dopo l avvento della contrattualizzazione dei rapporti di lavoro nel settore pubblico, introdotta dal Dlgs 29 del La contrattualizzazione veniva proposta proprio al fine di assicurare una migliore gestione delle risorse umane e, quindi, per introdurre una serie di strumenti di flessibilità organizzativa tali da incrementare l efficienza dell Amministrazione e la qualità dei servizi offerti al cittadino. Il ricorso ai rapporti di lavoro flessibili doveva avvenire in un quadro di mutamenti organizzativi e gestionali che giustificavano il ricorso a contratti idonei a soddisfare fabbisogni temporanei e mutevoli. In realtà l utilizzo dei diversi istituti contrattuali flessibili, dalle collaborazioni coordinate e continuative ai rapporti a tempo determinato e al personale somministrato, ha risposto a diverse logiche: esigenze della politica, blocco delle assunzioni e rigidità nella gestione del proprio personale a tempo indeterminato. È interessante notare come una ricerca, svolta nelle Pubbliche Amministrazioni, su un campione di 150 direttori del personale, ha rivelato come il ricorso ai rapporti di lavoro flessibili sia connesso prevalentemente: per il 48% alla rigidità del personale interno (scarsa mobilità interna, deprofessionalizzazione, cambio di mansioni a seguito delle progressioni concesse); per il 36% al blocco delle assunzioni e alle esigenze della politica per il restante 16%. La ricerca, realizzata dal Formez per il Dipartimento della funzione pubblica, ha sottolineato come i tre fattori sono inoltre connessi tra loro. Certamente, di fronte a tali problematiche, il superamento graduale del blocco delle assunzioni e il rafforzamento dei vincoli sui rapporti di lavoro flessibili, ancora non del tutto sufficienti, possono contribuire a contenere per il futuro il fenomeno del precariato. Di sicuro non aiutano alcune ambiguità derivanti da disposizioni contenute nei commi 529 e 560 della legge finanziaria per il 2007 che prevedono la riserva obbligatoria nelle prossime assunzioni a tempo determinato in favore delle persone che hanno avuto incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Un modo per incentivare il ricorso al tempo determinato e per creare ulteriori aspettative e alimentare il bacino del personale precario. Sulle misure adottate recentemente in materia è importante sottolineare quanto grave sia per la Pubblica Amministrazione perdere, di fatto, la possibilità di attivare rapporti di lavoro flessibili. Oggi la legge finanziaria parla, ormai, di lavoro precario e di divieto a ricorrere a tali rapporti, portando ad archiviare il ricorso agli strumenti di flessibilità. 10 RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

6 PARTE II - CAPITOLO 1 IL LAVORO PUBBLICO TRA PROCESSI DI RIORGANIZZAZIONE E INNOVAZIONE È questo il grande prezzo che il sistema pubblico è costretto a pagare oggi, a seguito dell adozione di norme eccezionali sul reclutamento, dato il cattivo utilizzo fatto da tali contratti da parte delle Amministrazioni. Il tema della gestione del personale, nel quale si colloca il tema del precariato, va declinato con l altra importante novità della legge finanziaria: il superamento per molti Enti locali della logica dei tetti di spesa e l inserimento della spesa per il personale nel patto di stabilità. Tale misura avrà un impatto notevole sulla programmazione degli Enti e richiede un monitoraggio attento per verificare i comportamenti che verranno adottati dalle Amministrazioni. Il miglioramento del saldo finanziario sulla spesa corrente dovrà portare le Amministrazioni a collegare fortemente programmazione finanziaria e documenti di bilancio con la programmazione dei fabbisogni, ponendo attenzione non solo al contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, ma anche alla qualità della spesa corrente. Il Titolo I delle spese del bilancio dell Ente dovrà essere monitorato soprattutto rispetto alla qualità della spesa, al fine di non aumentare la rigidità della spesa corrente e di assicurare al contempo l erogazione dei servizi ai cittadini e alle imprese. L unità per il monitoraggio dell azione di governo degli Enti locali, istituita presso il Dipartimento per gli Affari regionali dal comma 724 della Finanziaria 2007, potrà svolgere un ruolo importante per traghettare l attuale modello formalistico di gestione delle risorse verso un sistema competitivo che consenta di dare voce all utenza e alla qualità dei servizi. Sarà questo il tema dei prossimi mesi, augurandoci che non ci siano stravolgimenti e ritorni al passato che cancellino, di fatto, le novità in materia di saldi e gli elementi positivi della contrattualizzazione dei rapporti di lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni. Per questo occorre che tutti gli attori sociali politici, dirigenti, sindacati pongano responsabilmente grande attenzione all analisi dei comportamenti e una giusta enfatizzazione per i servizi offerti dalle Amministrazioni ai cittadini e alle imprese. La formazione non deve estraniarsi da questo quadro, ma lo deve comprendere, analizzare e sostenere nella sua evoluzione. È forte il bisogno di una formazione utile che agevoli e aiuti i processi in corso e rispondere alle esigenze organizzative nell ambito della riqualificazione del personale, della mobilità, della flessibilità e, in generale, dell innovazione e modernizzazione. Il rischio è ancora una volta quello di vedere le Amministrazioni pubbliche riprodurre gli errori di un passato che sembrava lontano e aggravare le capacità di funzionamento del settore pubblico RAPPORTO SULLA FORMAZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2006

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