Beni pubblici, meccanismi politici di decisione e finanza locale

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1 Beni pubblici, meccanismi politici di decisione e finanza locale

2 Beni pubblici I beni pubblici sono caratterizzati da due proprietà 1. Non escludibilità 2. Non rivalità Beni privati: x A + x B = X Beni pubblici: g a = g B = g Condizione i di Samuelson (1954) in presenza di beni pubblici: i la proprietà 2 modifica le condizioni di ottimo paretiano Beni privati: SMS A = SMS B = P = SMT Beni pubblici: SMS A + SMS B = P = SMT No dimostrazione; solo intuizione ciascun agente tiene conto solo dei benefici La condizione di efficienza implica che l aggregazione delle domande individuali vada fatta per somma verticale (differenza con i beni privati) SMS i < SMT L ottimo paretiano non è raggiungibile volontariamente (anche se si conoscessero perfettamente i SMS e si costringesse ciascuno a pagare secondo il proprio beneficio marginale) 2

3 Beni privati p SMS PO: SMS A = SMS B = P = SMT x A +x B = x x i < x SMS i = p = SMT SMS SMT=p=P x /P y x B x A x 3

4 Beni pubblici p PO: SMS A + SMS B = P = SMT x A = x B = g SMS i < SMT = p g non è raggiungibile volontariamente SMS SMS SMS A +SMS B SMT=p=P x /P y SMS A (g*) SMS B (g*) g*b g* A g* g 4

5 La fornitura ottima di beni pubblici La proprietà di non rivalità nel consumo comporta che il meccanismo di mercato non consenta di raggiungere g l ottimalità paretiana NB. Non escludibilità non ancora utilizzata Possibili soluzioni i (teoriche e pratiche) Lindahl Sistema maggioritario Soluzioni decentrate Tiebout Oates Buchanan NB. Manteniamo l ipotesi che SMT = P = costante = 1 Costanza: discuto in seguito p= 1 è una normalizzazione innocua 5

6 p L equilibrio di Lindahl, 1919 Prezzi personalizzati p A : SMS A (g*) = p A = (1-h) p B : SMS B (g*) = p B = h SMS A (g*) + SMS B (g*) = 1 = P = SMT PO (condizione di Samuelson rispettata) Finanziamento garatito: p A + p B = p SMS SMT=p=1 P A =(1-h)=SMS A (g*) P B =h=sms B (g*) SMS SMS A +SMS B g* = g* A = g* B g 6

7 Linhal Rovesciamento della prospettiva di mercato MERCATO: 1 prezzo; domande differenti LINDHAL: 1 quantità; prezzi personalizzati h e (1-h) dipendono dalla distribuzione del reddito e dalle preferenze Perché le domande individuali dipendono da reddito e preferenze Il meccanismo di raggiungimento dell equilibrio non è banale Problemi politici Unanimità g prezzi personalizzati Difficile applicazione alti costi di negoziazione Aggravato dalla NON ESCLUDIBILITA Per applicare Lindhal si devono conoscere i SMS individuali Nessuno ha interesse a rivelare correttamente le proprie preferenze Free riding Produzzione dei beni pubblici sottodimensionata (o assente) Ricorso alla capacità contributiva 7

8 Il metodo maggioritario i) comunità di 3 tipi di individui: A, B e C Se valgono le hp dell elettore mediano viene scelto g B p Effetti sul benessere individuale (surplus del consumatore) PO solo se simmetria delle curve di domanda c p = 1/3 = SMT/3 d D B =SMS D A =SMS B SMT SMS 3 A B SMS SMS d C B SMS SMS c g = g* B SMS SMS d SMS SMS c 3 ( c d) 3 PO.. solo se c=d: simmetria B B B SMT D C =SMS C g 8

9 Le soluzioni decentrate Beni e servizi pubblici locali Beni e servizi il cui beneficio è limitato nello spazio Introduce un elemento di escludibilità Rivelazione delle preferenze 9

10 Lindhal Il modello di Tiebout, bene pubblico g Prezzi personalizzati PROBLEMA: gli individui non rivelano le proprie preferenze Tiebout Rovesciamento della prospettiva di Lindhal (riportando la meccanismo di mercato) J comunità 1 prezzo (imposta) T Gli individui sono price takers J differenti offerte di beni pubblici g J Gli individui (come in un mercato) dato il prezzo scelgono la quantità ottimale migrando Voto con i piedi La soluzione è Pareto Ottimale g J può essere scelto col metodo maggioritario (uniformità delle preferenze all interno di ciascuna comunità) Numerosissime ipotesi 10

11 Il modello di Tiebout i) 3 comunità, che offrono differenti quantità di beni pubblici p g A,g B e g C Gli individui scelgono dove vivere Viene eliminata la perdita di benessere individuale D C =SMS C p = SMT D A =SMS D B =SMS g* c g* B g* c g 11

12 Teoria dei Club, Buchanan, Beni pubblici locali possibilità di esclusione 2. Beni pubblici impuri (soggetti a congestione) Giurisdizione come club offre un determinato servizio (il bene pubblico g) si paga un prezzo di ammissione (l imposta) Una volta ammessi nella giurisdizione/club, vala la non escludibilità dalla fruizione del bene/servizio pubblico 1: rivelazione i delle preferenze individuali id 2: dimensione ottima della giurisdizione Dimostrazionei 12

13 Teoria dei club Teoria dei club I individui, con dotazione iniziale w i, consumano il bene privato x i e d du, co dota o e ae i, co su a o be e p ato i e il bene pubblico escludibile g i i z f g n g x U U ) ( ),, ( max n= dimensione del club i w i z x z f g ) ( 0 n U Se tutti hanno la stessa dotazione iniziale, stessa utilità ecc. n nw z nx i n z f z w U ), (, max f U g U n z f g U n x U z U f n i n z ), (,, n z U U U n z U U SMT SMS z x i efficienza Effetto negativo marginale di aumentare le dimensioni del club= BM che deriva da riduzione costo 13 n n x U n U n U n n x U n U i i 0 BM, che deriva da riduzione costo pro-capite e aumento possibilità consumo bene privato

14 Il teorema di Oates, 1972 Il teorema del decentramento Ipotesi più rilevanti i. costo marginale di produzione del bene/servizio pubblico locale costante ed uguale in tutte le comunità ii. o hp che tutte le comunità producano il bene/servizio pubblico locale nel punto di minimo della curva di costo medio Efficienza nella produzione solo la fornitura decentrata del bene pubblico locale consente una differenziazione territoriale dello stesso Tesi: è sempre non meno efficiente attribuire la fornitura del bene/servizio i pubblico locale l all ente locale Dimostrazione se SMS A = SMS B g A = g B le due soluzioni si equivalgono se SMS A SMS B g A g B più efficiente i decentrare 14

15 Il teorema di Oates p 1 comunità eterogenea (A, B, C) perdita di benessere 3 enti locali omogenei al loro interno g A, g B e g C Viene eliminata la perdita di benessere D C =SMS C p = SMT D A =SMS D B =SMS g* c g* B g* c g 15

16 Teorema di Oates In generale, è assai plausibile che SMS A SMS B g A g B più efficiente decentrare preferenze (SMS), popolazione, p redditi Quanto maggiore è la differenza tanto più ampia è la perdita di benessere della soluzione accentrata Quanto maggiore è l elasticità l ità delle domande d tanto t più ampia è la perdita di benessere della soluzione accentrata Perché assumere popolazioni p relativamente più omogenee all interno di ciascuna comunità? ragioni culturali, storiche, demografiche, geografiche, ecc. differenze di reddito Tiebout Perché solo la fornitura decentrata del bene pubblico locale consente una differenziazione territoriale dello stesso? Maggior conoscenza dei propri amministrati vincoli legislativi 16

17 La Finanza Locale

18 La finanza locale Teoria della finanza locale: analisi dei problemi connessi all esistenza di più livelli di governo ripartizione delle competenze e coordinamento degli interventi di politica economica; articolazione i della fornitura di servizi i pubblici; i modalità di finanziamento dei governi locali. Decentramento t e federalismo fiscale 18

19 Banca d Italia IL PERIMETRO DELLE AMMINISTRAZIONI PUB- BLICHE DI CONTABILITA NAZIONALE Stato (bilancio e tesoreria) Ex Aziende Autonome (ANAS, Foreste Demaniali) Settore statale AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Altri enti dell Amministrazione Centrale Enti di previdenza (INPS, altri) Regioni Province Comuni ASL Università Altri enti locali Amministrazioni locali 2 19

20 Ripartizione delle competenze Deve avvenire nel rispetto di due criteri: a) minimizzare le esternalità (positive o negative); b) sfruttare tutte le economie di scala. Quindi, Stabilizzazione i Redistribuzione GOVERNO CENTRALE Funzione allocativa: PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA La fornitura di un bene/servizio pubblico dovrebbe essere affidata al più basso livello di governo capace di eseguirla in maniera efficiente: rispettare (a) e (b) teorema di Oates, modello di Tiebout, controllo sull operato dei politici, maggiore innovazione 20

21 Ripartizione delle competenze RESPONSABILITA FISCALE AGLI ENTI LOCALI Principio del beneficio. Agli enti locali basi imponibili: Relativamente immobili Uniformemente distribuite N.B.: Sussidiarietà diversificazione nella fornitura di servizi pubblici, fatti salvi principi di equità. 21

22 Costi del decentramento Non sfruttamento delle economie di scala Se nelle produzioni pubbliche esistono economie di scala, queste possono essere meglio sfruttate dal governo centrale Esternalità territoriali (spillover o effetti di traboccamento) Gli interventi dei governi locali possono determinare esternalità sugli altri territori. Se questi costi esterni non sono compensati il livello di fornitura potrà essere sub-ottimale Costi di duplicazione, costi di coordinamento Il decentramento comporta la duplicazione di strutture amministrative Concorrenza fiscale dannosa Il decentramento può spingere le giurisdizioni locali a ridurre eccessivamente le aliquote per attrarre base imponibile costringendo ad un livello inefficiente di spesa pubblica Indebolimento della portata della redistribuzione e stabilizzazione Il decentramento può comportare l indebolimento del coordinamento sovra-regionale attuato dallo Stato attraverso le sue politiche redistributive e di stabilizzazione macroeconomica 22

23 Ripartizione delle competenze ITALIA Ampie differenze regionali nella distribuzione delle basi imponibili Rilevante decentramento delle funzioni di spesa Recentemente accentuato Forte accentramento delle entrate tributarie Attivazione di un sistema di trasferimenti per garantire la funzionalità dei diversi livelli di governo e finanziare eventuali squilibri entrate-uscite. 23

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25 incidenza di povertà (def. nazionale) 24,8 a 29,9 (5) 19,5 a 24,8 (1) 14,2 a 19,5 (2) 8,9 a 14,2 (1) 3,6 a 8,9 (11) 25

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27 Modalità di finanziamento Gli enti territoriali si possono finanziare con: tributi propri; tariffe; trasferimenti dal governo centrale. 27

28 Tributi propri Un tributo è considerato proprio di un certo livello di governo quando: gli enti percepiscono larga parte del gettito; gli enti sono in grado di regolare alcuni aspetti relativi all applicazione del tributo: Potestà legislativa Accertamento t e riscossione i Aliquote, 28

29 Vantaggi Tributi propri Associare l attività di spesa degli enti territoriali alle entrate: responsabilizzazione finanziaria. Limitiiti Gettito insufficiente per finanziare il fabbisogno degli enti territoriali (data l attribuzione al governo centrale delle grandi imposte). Riproducono la distribuzione territoriale delle risorse iniquità (2005: fatto 100 l indice Italia gettito IRAP Lombardia 210, Calabria 35). Possibile competizione fiscale 29

30 Tributi propri Si distinguono: 1) tributi con separazione delle fonti: il governo locale si finanzia con una imposta relativa ad una specifica base imponibile; ibil COMUNI ICI (dal 1993) aliquote tra e 0.007; Agevolazioni Tassa per l occupazione di spazi e aree pubbliche (Tosap) Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu) REGIONI IRAP Aliquota 3,9% (variabile in +/- di 0,92 punti percentuali dalle singole regioni) Differenziazioni per categorie e settori N.B.: Base imponibile mobile. TASSA AUTOVEICOLI E IMBARCAZIONI Tassa regionale per il diritto allo studio universitario 30

31 Tributi propri 2) tributi con riparto delle fonti: il gettito proveniente da una stessa base imponibile è ripartito tra i diversi livelli di governo secondo due meccanismi alternativi: sovrimposta la base imponibile del tributo locale coincide con il gettito dell imposta del governo centrale; Livello centrale: T c =t c BI c Livello locale: T l =t l BI l =t l (T c )=t l (t c BI c ) - t l generalmente può variare entro limiti iti prefissati N.B. da non confondere con la compartecipazione Compartecipazione: una parte del gettito dell imposta centrale viene devoluta al livello di governo locale Comp. = α (T c )» α stabilito a livello centrale» La compartecipazione i è un trasferimento t 31

32 Tributi propri addizionale l ente locale definisce l aliquota d imposta di sua competenza che si aggiunge a quella del governo centrale sulla stessa base imponibile. Livello centrale: Livello locale: T c =t c BI c,l T l =t l BI c,l T TOT =(t c +t l )BI c,l Regioni Addizionale Irpef t l =0,9% Possono aumentarla (max 0,5%, variabile per scaglioni) Comuni Addizionale Irpef (t l max 0,8%) 32

33 Tariffe La tariffa è il prezzo pagato dagli utenti di un servizio pubblico. Principio ipio del beneficio io Può coprire parzialmente o totalmente i costi di produzione del servizio stesso. ITALIA Voce sempre più rilevante delle entrate dei Comuni. Il governo stabilisce la % del costo complessivo che deve essere coperta attraverso le tariffe. 12% totale entrate dei comuni; servizi alle persone: 39% del costo complessivo deve essere coperto datariffe; servizi produttivi:100% Anche la distribuzione territoriale del gettito tariffario non è uniforme 1995: fatto 100 l indice Italia, Lombardia 120 e Campania 54 33

34 Trasferimenti Finalità Esternalità Beni meritori Trasferimenti specifici Perequazione verticale (finanziamento dell attività generale dell ente ente locale) Perequazione orizzontale (redistribuzione territoriale delle risorse) Trasferimenti generici (senza vincolo di destinazione) 34

35 Trasferimenti C i : trasferimento complessivo all ente i Trasferimenti legati alla spesa storica C i,t = αc i,t-1 C i,t-1 : trasferimento anno precedente α>1 (non sempre!!) Perequazione verticale Trasferimenti i matching (proporzionali alla spesa degli enti) C i =βg i G i : spesa dell ente i 0<β<1 β Beni meritori, esternalità 35

36 Trasferimenti Trasferimenti in somma fissa pro capite C i = kp i P i : popolazione ente i (o classi di popolazione, o altri parametri misurabili) k: trasferimento pro capite costante Trasferimenti perequativi del fabbisogno di spesa C i = (g t i y i )P i g: spesa pro-capite desiderata fissata dal governo centrale (minimo, standard, ) t i : aliquota locale y i : reddito medio pro capite locale (base imponibile pro capite dell imposta locale) Non incentiva lo sforzo fiscale dell ente 36

37 Trasferimenti Trasferimenti perequativi del fabbisogno di spesa e incentivanti lo sforzo fiscale C i = (g τy i )P i τ: : aliquota convenzionale fissata a livello centrale (minima, media, ) possibili iniquità Trasferimenti perequativi (e incentivanti) della capacità fiscale: C i =(y -y i )P i eliminano le differenze dei gettiti locali (all aliquota standard) dovute a differenze nelle basi imponibili pro-capite possibili iniquità 37

38 Il federalismo fiscale in Italia Art. 5. La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; i i adegua i principi i i ed i metodi della sua legislazione l i alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. Art La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Art Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria i i di entrata t e di spesa ( ) e stabiliscono e applicano tributi ti ed entrate propri ( ). La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. ( ) Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite Finanza regionale e spesa sanitaria 38

39 Titolo V: art. 119 Richiamo a 2 principi perequativi potenzialmente contradditori: Perequazione delle capacità fiscali trasferimenti che integrano i gettiti fiscali dei territori con basi imponibili per abitante più limitate (senza tener conto delle eventuali differenze nei bisogni delle popolazioni dei diversi territori) Perequazione dei fabbisogni trasferimenti perequativi tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a ciascun Ente decentrato (sperabilmente valutate a costi standard) Enfatizzare il principio della capacità fiscale oppure quello del fabbisogno porta a letture divergenti della portata della perequazione interregionale 39

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41 Modalità di finanziamento della spesa sanitaria Dal 1993 al 2000: Fissazione di un ammontare di spesa sanitaria pro-capite uniforme su tutto il territorio nazionale. Correzione dell ammontare pro-capite uniforme mobilità ospedaliera interregionale livello di spesa storica Finanziamento della spesa totale di ciascuna regione con tributi propri regionali (dal 1998 costituiti dal 90% del gettito dell IRAP e dall addizionale regionale dell IRPEF) trasferimento perequativo dal FONDO SANITARIO NAZIONALE (FSN). 41

42 Dal 2001 Introduzione della compartecipazione al gettito IVA (e aumento dell addizionale Irpef e dell accisa sulla benzina) Abolizione del Vincolo di destinazione delle risorse Controllo sulla qualità delle prestazioni (LEA) Superamento del principio della gratuità della prestazione in relazione all assistenza extra-ospedaliera (ticket sui farmaci e sulle visite specialistiche) Piena responsabilizzazione finanziaria delle regioni In concreto Continua ad esistere il Fondo Sanitario i Nazionale Accordo fra regioni per la ripartizione 42

43 Accordo 20 aprile

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46 Costo e finanziamento del SSN, 2006 (euro procapite) p IRAP+ add. Irpef IVA + accise Altre entrate Totale finanziamenti Lombardia Campania

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49 Legge n. 42/09 5 maggio 2009 Attuazione articolo 119 della costituzione: regioni, provincie e comuni Principio di territorialità del gettito senza vincolo di destinazione Distinzione delle funzioni svolte Essenziali/fondamentali (diritti sociali) Livelli essenziali delle prestazioni (Lep): 75% della spesa RSO (sanità, assistenza,..) Fondamentali: 80% della spesa dei comuni Non essenziali (funzioni autonome) Perequazione delle spese essenziali/fondamentali Integrale e verticale del fabbisogno standard Abbandonato il riferimento ai costi storici 49

50 Funzioni essenziali In formule C i = (g i τy i )P i g i = fabbisogno standard d (da definire) i livelli e costi (ma anche livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento dei LEP ) τ: aliquota convenzionale fissata a livello ll centrale sufficiente i a coprire g di una regione (da definire) y = tributi propri = RSO: compartecipazione i regionale all IVA, addizionale i Irpef, Irap (in via transitoria) comuni: compartecipazione comunale all IVA, addizionale Irpef, imposizione immobiliare Copertura del differenziale certificato positivo tra i dati previsionali e l effettivo gettito dei tributi, escluso il gettito derivante dalla lotta contro l evasioneel elusione levasione e lelusione fiscale 50

51 Legge n. 42/09 5 maggio 2009 Perequazione delle spese non essenziali pequalizzazione soltanto parziale delle differenza di capacità fiscale RSO In formule C i =(b -b i )P i Finanziata dall addizionale regionale Irpef τ: : aliquota media di equilibrio ( il valore dell aliquota deve essere stabilito sul livello sufficiente ad assicurare al complesso delle regioni un ammontare di risorse tali da pareggiare esattamente l importo complessivo dei trasferimenti soppressi ) b i = base imponibile regionale Ruolo delle regioni nel processo di redistribuzione agli enti locali possibile diversificazione delle regole di perequazione infra-regionali Armonizzazione dei bilanci 51

52 Fiscalità regionale, dal 2013 Numerosi decreti attuativi work in progress Addizionale Irpef graduale allargamento dei margini di aumento dell aliquota da 0,5% attuale fino a 2,1% (dal 2015) apertura verso forme di progressività specifiche c e regionali possibilità di detrazioni per carichi familiari Fiscalizzazione di alcuni trasferimenti Potenziamento manovrabilità Irap ma solo verso il basso possibile solo per le Regioni che non aumentano l'addizionale Irpef più dello 0,5% Possibilità di deduzioni dalla base imponibile Compartecipazione p Iva elemento di chiusura della perequazione delle funzioni Lep 52