Problematiche nella definizione e finanziamento dei Lep nell istruzione

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1 Problematiche nella definizione e finanziamento dei Lep nell istruzione Donatella Fresu - Università di Bologna Alberto Zanardi - Università di Bologna e Econpubblica-Università Bocconi Convegno Federalismo e scuola Bari, 3 dicembre 2009

2 Sintesi (1) Il decentramento nell istruzione: un confronto internazionale Cosa viene effettivamente decentrato? Chi finanzia la spesa? Quali effetti sulla ripartizione della spesa pubblica tra diversi livelli di governo? Il decentramento dell istruzione in Italia Gli assetti attuali (ripartizione delle funzioni e della spesa tra diversi livelli di governo) L istruzione nella riforma del decentramento (la riforma del Titolo V, la legge-delega sul federalismo fiscale, la carta delle autonomie, la proposta di intesa Stato-Regioni) Il modello di decentramento prefigurato nella proposta di intesa è coerente con lo schema della legge-delega sul federalismo fiscale?

3 Sintesi (2) Problemi per un modello compiuto di finanziamento dell istruzione decentrata (come sanità) Finanziamento mediante imposte proprie, p compartecipazione p trasferimenti perequativi non-condizionati su fabbisogni finanziari standard, monitoraggio su output Come determinare i fabbisogni finanziari standard? Un caso rilevante di valutazione dei fabbisogni standard nell istruzione: l approccio della Grants Commission in Australia Istruzione statale e redistribuzione interregionale La misura della redistribuzione tra territori regionali realizzata dalla spesa statale per l istruzione e dalle sue modalità di finanziamento Indebolimento della portata redistributiva se il decentramento comporta una riduzione dei fabbisogni standard (spesa storica attuale) garantiti dal governo centrale

4 Il decentramento nell istruzione: un confronto tra tre casi nazionali rilevanti (+ Italia) decentramento RIPARTIZIONE DELLE RESPONSABILITA' AMMINISTRATIVE TRA LIVELLI DI GOVERNO E AMMINISTRAZIONI SCOLASTICHE RIPARTIZIONE DELLE RESPONSABILITA' FINANZIARIE TRA LIVELLI DI GOVERNO E AMMINISTRAZIONI SCOLASTICHE paese Curriculum Scelta dei testi Scala salariale docenti Retribuz. docenti Promoz. Docenti Valutazione di scuole e docenti Classi aggiuntive Retribuz. primaria Edifici primaria Attrezzature primaria Retribuz. secondaria Edifici Attrezzature secondaria secondaria FRANCIA Centrale X X X X X X X Regionale Locale X X X X X Amministrazione i i scolastica X SPAGNA Centrale (X) X X Regionale X X X X X X X X X X Locale X Amministrazione scolastica X X DANIMARCA Centrale X (X) X Regionale Locale X X X X X X X X Amministrazione scolastica X X X X X ITALIA Centrale X X X X (X) X X X Regionale Locale X X X X X Amministrazione scolastica X

5 Il decentramento nell istruzione: la ripartizione della spesa pubblica tra diversi i livelli lli di governo Spesa pubblica per istruzione in alcuni paesi OECD per fonti di finanziamento (Fonte OECD) Paese Totale (euro) Governo centrale (%) Governo regionale (statale nel caso di Governo locale (%) federazioni) (%) Australia % 67.6% 0.0% Austria % 36.7% 11.3% Belgio % 81.3% 3.7% Canada 7.7% 31.6% 60.7% Danimarca % 11.2% 49.6% Finlandia % 0.0% 74.1% Francia % 10.7% 15.0% Germania % 71.0% 23.1% Irlanda % 0.0% 13.1% Italia % 4.6% 12.3% Olanda % 01% 0.1% 16.8% Norvegia % 0.0% 72.1% Portogallo % 6.6% 0.0% Spagna % 84.9% 5.2% Svizzera % 61.0% 31.2% Regno Unito % 0.0% 76.2% Stati Uniti % 11.7% 81.4%

6 Il decentramento dell istruzione in Italia Spesa pubblica per l'istruzione scolastica in Italia per fonti di finanziamento Anni Totale (milioni euro) Stato (%) Regioni (%) Enti Locali (%) % 11% 1.1% 18.5% % 2.3% 17.3% % 3.1% 15.9% % 3.9% 15.3% % 4.0% 14.1% Fonte: Ministero della pubblica istruzione, La scuola in cifre, 2007

7 L istruzione nella riforma del decentramento La riforma del Titolo V della Costituzione LEP, principi fondamentali e norme generali su istruzione fissati dallo Stato Istruzione materia di legislazione concorrente Stato-Regioni (salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche) Poteri sostitutivi dello Stato ove non siano garantiti i LEP La legge delega sul federalismo fiscale Istruzione indicata esplicitamente come funzione essenziale delle Regioni: finanziata mediante tributi propri, p compartecipazioni p e trasferimenti perequativi senza vincoli di destinazione in modo da garantire il pieno finanziamento dei fabbisogni standard di ciascuna Regione (richiamo esplicito all Intesa Stato-Regioni)

8 L istruzione nella riforma del decentramento La carta delle autonomie Funzioni fondamentali dei Comuni: edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici, compresi gli asili nido, fino all istruzione secondaria di primo grado Funzioni fondamentali delle Province: programmazione, organizzazione e gestione dei servizi scolastici, compresa l'edilizia scolastica, relativi all'istruzione secondaria di secondo grado ( rimando a legge delega sul federalismo fiscale per finanziamento / perequazione delle funzioni fondamentali degli Enti locali come funzioni essenziali delle Regioni) La proposta di Intesa Stato-Regioni Attribuzione di unità di personale alle singole Regioni, dipendente funzionalmente dalle Regioni ma organicamente e finanziariamente dallo Stato Tuttavia potranno essere concordate modifiche che consentano ulteriori soluzioni di allocazione e di riparto delle funzioni e delle risorse umane e finanziarie

9 L istruzione nella riforma del decentramento Il modello di decentramento prefigurato nella Proposta di Intesa è coerente con quello della legge delega sul federalismo fiscale? No! Lo schema di finanziamento/perequazione delle Regioni/Enti locali della legge delega è uno schema incentivante l efficienza nella fornitura dei servizi pubblici: la Regione è dotata di compartecipazioni e tributi propri (utilizzabili al margine), riceve trasferimenti perequativi verticali senza vincolo di destinazione allo scopo di fornire le prestazioni corrispondenti ai propri fabbisogni standard (LEP). Una volta soddisfatti i LEP (monitoraggio), la Regione più efficiente può impiegare le risorse finanziarie disponibili per fornire servizi in altri comparti o ridurre la fiscalità La schema di decentramento della Proposta di Intesa equivale ad un trasferimento in natura di personale (docente e non) alla Regione finanziato dallo Stato. Quali incentivi per la Regione virtuosa (es: razionalizzazione della rete scolastica) se non è possibile reimpiegare in altro modo il personale risparmiato dalla scuola?

10 Problemi per un modello compiuto di finanziamento dell istruzione decentrata (come sanità) Quale imposte attribuire alle Regioni per il finanziamento dell istruzione? Compartecipazioni che evolvono in linea con la demografia (Irpef più che Iva?) Tributi propri che consentano manovrabilità al margine per coprire disavanzi o servizi aggiuntivi Come determinare i fabbisogni finanziari standard di ciascuna Regione? Approccio top-down Dimensione complessiva del fondo perequativo per l istruzione decisa ex ante a livello nazionale in relazione alle compatibilità macro-finanziare Formule di riparto territoriale basate sull individuazione di un insieme limitato di variabili che concorrono a determinare i bisogni di spesa/costi di fornitura di ciascuna Regione (individuati mediante imputazione diretta o tecniche econometriche) Pro: disincentivo i a comportamenti ti opportunistici ti i da parte delle Regioni; i programmabilità delle risorse; requisiti informativi relativamente limitati Contro: rischio di divari bisogni-finanziamento; possibile incoerenza con legge sul federalismo fiscale ( servizi standard valutati a costi standard )

11 Problemi per un modello compiuto di finanziamento dell istruzione decentrata (come sanità) Approccio analitico bottom-up Identificazione di un elenco di prestazioni che i cittadini hanno diritto di ricevere Stima diretta dei livelli di prestazioni standard e dei costi standard per ciascuna Regione Pro: coerenza con legge sul federalismo fiscale ( servizi standard a costi standard ); garanzia di copertura dei bisogni Contro: determinazione endogena dell ammontare complessivo delle risorse dedicate all istruzione; forti requisiti informativi

12 Un caso rilevante di valutazione dei fabbisogni standard nell istruzione: l approccio della Grants Commission in Australia Obiettivo: ripartire il gettito della Goods and Services Tax sulla base della misura dei fabbisogni di spesa standard degli Stati australiani relativi a programmi di spesa decentrati isolandoli dagli effetti delle specifiche politiche adottate dagli Stati o dal diverso livello di efficienza nelle produzioni decentrate Approccio top-down dettagliata individuazione dei programmi di spesa da standardizzare procedura fortemente strutturata per la determinazione dei fabbisogni standardizzati Fabbisogni di spesa valutati su 40 categorie di servizi. Nell ambito dell istruzione: 1) Pre-school education 2) Government primary education 3) Non-government primary education 4) Government secondary education 5) Non-government secondary education 6) Vocational education and training 7) Higher education 8) Transport of rural school children.

13 L approccio della Grants Commission nel caso della Government primary education Step 1: Determinazione della spesa media pro-capite p Rapporto tra spesa totale per tutti gli Stati e la popolazione complessiva Step 2: Identificazione dei differenti tipi di spesa (o component) La spesa è divisa in diverse componenti (component weight )a seconda delle diverse determinanti. Per la primary school education: fixed costs (0.39%), isolation (0.16%) e school (99.45%). Step 3: Identificazione delle determinanti (factors) per ogni componente Vengono individuate le diverse determinanti di ogni component escludendo quelle sotto il controllo dei singoli Stati (es: diverse età di accesso alla scuola primaria i per Stato t per cui viene considerato un valore medio tra Stati) Step 4: Stima della dimensione di ogni determinante Stima della dimensione di ogni factor in ogni Stato rispetto alla media nazionale. Es: nel caso della componente school i factors sono: composizione socio-demografica della popolazione, scala di fornitura del servizio, prezzo degli inputs, dispersione della popolazione

14 L approccio della Grants Commission nel caso della Government primary education Step 5: Determinazione dei component factors I factors sono combinati insieme per definire i component factors.: se 2 fattori sono considerati interdipendenti vengono moltiplicati, altrimenti sommati. Es. lo school component factor per un dato Stato i, è calcolato come: Es. per la Tasmania lo school component factor è: = [ * * ( )] = Step 6: Determinazione dei category factors Gli component factors una volta pesati (step 2) sono sommati in modo da ricavare per ogni Stato i factors relativi a singoli programmi di spesa (es: primary education) ) Step 7: Determinazione del fabbisogno pro-capite standard Il fabbisogno pro-capite standard per ogni Stato viene ottenuto applicando alla spesa media pro-capite nazionale il valore assunto dal category factor per quello Stato

15 L approccio della Grants Commission nel caso della Government primary education Category factor per la categoria di spesa Government primary education anni Factors NSW Vic Qld WA SA Tas ACT NT Fixed costs (component weight =0.39%) Administrative scale Input costs Component factor A weighted component factor Schools (component weight=99.45%) Socio demographic composition Service delivery scale Dispersion Input costs Component factor B weighted component factor Isolation (component weight=0.16%) Isolation Component factor C weighted component factor Category factor

16 Istruzione statale e redistribuzione interregionale Il decentramento dell istruzione rende più espliciti, rispetto all intervento centralizzato, i flussi di risorse dai territori ricchi a quelli poveri realizzati dal sistema dell istruzione (spesa + finanziamento) i Questa maggiore trasparenza dei flussi perequativi può incentivare richieste di revisione della portata della redistribuzione territoriale realizzata dal bilancio pubblico attraverso una riduzione dei LEP garantiti dal governo centrale Qual è la misura della redistribuzione interregionale attualmente realizzata dal sistema dell istruzione statale? Quali effetti su tale redistribuzione da un eventuale abbassamento dei LEP?

17 Istruzione statale: spesa e finanziamento per regione (valori pro-capite , 2006 euro 2006) 1,200 Calabria spesa 1, Basilicata Molise Lazio Campania Abruzzo Puglia Umbria OSR MarcheToscana Piemonte Veneto Liguria Emilia Lombardia Romagna ,000 1,200 finanziamento

18 Istruzione statale: residui fiscali per regione (valori pro-capite , 2006 euro 2006) Piemontee Em Lombardia Veneto Liguria ilia Romagnaa Toscanaa Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicataa Calabriaa Nord Centro Sud

19 Istruzione statale e redistribuzione interregionale La spesa statale pro-capite per istruzione è negativamente correlata al PIL regionale: più elevata nelle regioni i meridionali, più contenuta t in quelle settentrionali (diversa struttura demografica delle popolazioni regionali) Il finanziamento tributario di tale spesa (sempre in termini pro-capite) è positivamente correlato al PIL regionale: basso nelle regioni meridionali, alto in quelle settentrionali Di conseguenza, forte effetto redistributivo interregionale: i residui fiscali dell istruzione statale riducono le differenze tra i PIL pro-capite regionali del 5.9% (una regione con 1 euro in più (in meno) della media del PIL nazionale pro-capite dopo l istruzione disporrà di 94,1 centesimi in più (in meno)) Confronto con sanità: 6,9% ma maggiore dimensione dell intervento pubblico (nella media RSO: 1586 euro pro-capite in sanità vs 740 euro in istruzione)

20 Redistribuzione interregionale dell'istruzione statale per differenti livelli dei fabbisogni standard 7 Re edistribuz zione % PIL % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fabbisogni standard % spesa storica

21 FINE DELLA PRESENTAZIONE