SVILUPPO SOSTENIBILE E L AGENDA 21 LOCALE

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1 SVILUPPO SOSTENIBILE E L AGENDA 21 LOCALE Ing. Maria Berillo Osservatorio Ambiente e Legalità - Regione Basilicata E risultato evidente nella Conferenza Mondiale sull Ambiente e lo Sviluppo (Rio de Janeiro 1992) che la sfida dello sviluppo non può essere accolta senza il rapporto diretto con il livello locale (in generale tutti i gruppi portatori di interesse) per tradurre in pratica i principi dell Agenda del XXI secolo. Solo continui e dinamici trade off tra globale e locale (nel contesto normativo) e tra Quadro Normativo, Piani di Impresa e Tutela dell Ambiente rendono compatibili il globale con il locale e lo sviluppo dell impresa con la tutela dell ambiente, senza dimenticare il ruolo, le aspettative e il peso del fruitore dell ambiente. Dopo la Conferenza di Rio, l ONU ha costituito una commissione per lo Sviluppo Sostenibile che ha il compito di monitorare e promuovere l attuazione dell Agenda 21 in tutti i Paesi. Tra le città impegnate in questa direzione spiccano Seattle e Lisbona. In Europa, con la Conferenza di Aalborg, si è dato via alla Campagna Europea Città Sostenibili. La Carta degli impegni (la Carta di Aalborg) è stata ormai sottoscritta da più di 191 (n. 191al sett. 2000) entità locali italiane compreso la città di Potenza. Sottoscritta la Carta di Aalborg strumento volontario di politica pubblica - le città attivano percorsi di coinvolgimento delle loro comunità nonché di progettazione e realizzazione di azioni concrete. Alla luce sia delle normative a livello europeo, nazionale e locale, sia degli orientamenti nei dibattiti internazionali in pratica è possibile definire gli obiettivi da raggiungere, fare il punto delle azioni già messe in pratica dai diversi attori e quelle prevedibili nel breve medio termine ed intravedere i possibili scenari; comunque tutti da verificare in corso d opera e da validare sul territorio di riferimento. Sono strutturali a tal proposito le esperienze dotate di un notevole valore aggiunto in termini di potenzialità dimostrative. E la stessa Commissione Europea che definisce comunità sostenibili come gruppi che ricercano modi di vivere e gestire le risorse: gruppi che provano a scrivere nuove regole per la loro casa comune, sperimentare qualità ed etica del lavoro nei modi di vivere e consumare, nel loro contesto territoriale, di cui sapranno individuare e classificare le risorse primarie da salvaguardare e rinnovare. Il processo Agenda 21 L Agenda 21 Locale si inquadra inizialmente come un impegno di formalizzazione di un percorso di consultazione delle comunità urbane dopo averle avviate informalmente, attraverso numerosi incontri pubblici, sulle scelte di politica ambientale adottate. 36

2 Sviluppo e l Agenda 21 Locale Indicazioni più complete sul processo di Agenda 21 Locale si possono ottenere dalla lettura del manuale più qualificato manuale operativo, realizzato dall ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives ( che è l Ente promotore ed organizzatore della stessa campagna città sostenibili: la European Local Agenda 21 Planning Guide. La guida illustra ogni passaggio utile alla realizzazione dell Agenda 21, chiarendo subito come il processo debba ottenere sin dai primi passi una base fortemente partecipativa e consensuale. Primo passo necessario è dunque l attivazione di un Forum composto da rappresentanti delle Amministrazioni locali, dai singoli cittadini, dai rappresentanti di gruppi di interesse, e dai rappresentanti degli attori economici, industriali e commerciali presenti sul territorio. Si elenca di seguito brevemente e per punti i successivi e numerosi passaggi ciclici: elaborazione di un concetto di sostenibilità strettamente legato al territorio di riferimento; relazione dello stato dell ambiente con identificazione delle emergenze territoriali e delle relative cause generatrici; definizione degli obiettivi; individuazione delle priorità di intervento e dei canali attivabili per prospettare soluzioni possibili; elaborazione di piani di intervento che permettano l attuazione della visione strategica complessiva in specifici obiettivi di riferimento; adozione del piano da parte delle Amministrazioni Locali; esecuzione del piano e valutazione degli effetti. Tra gli elementi essenziali per il Processo di Agenda 21 delle città si evidenziano quindi: Relazione sullo Stato dell Ambiente: primo passo essenziale per avviare il processo di Agenda 21 locale ; inizialmente bisogna verificare le attuali condizioni dell ambiente urbano e le carenze informative che è necessario colmare coinvolgendo già in fase di elaborazione soggetti esterni del mondo scientifico, introducendo quindi un elemento di confronto già nella stesura del documento. Documento preliminare per la redazione del Piano di Azione Ambientale: documento preliminare per la redazione del Piano di Azione Ambientale che consenta di avere una visione d insieme dei problemi ambientali della città, delle azioni e delle scelte fino a quel momento operate dall Amministrazione e dei principali problemi ancora da affrontare: Elementi essenziali del Piano di Azione Ambientale: 1. Definizione obiettivi generali di sostenibilità: non sempre è semplice definire chiaramente gli obiettivi che si vogliono raggiungere anche se l idea della città è ormai ben definita dalla letteratura esistente. 2. Proposta di obiettivi operativi per la città e le linee di azione possibili per raggiungerli: sulla base di esperienze internazionali, nazionali e dei vincoli esistenti, si definiscono le strategie di azione solo dopo aver individuato gli obiettivi e gli informatori/indicatori per misurarne il raggiungimento. 3. Verifica delle azioni attivate dall amministrazione: l Amministrazione avrà già avviato diverse azioni che utilizzano strumenti di diverso tipo (piani urbanistici o di settore, norme, incentivi..) per migliorare le condizioni ambientali della città, verifica se le azioni attivate sono coerenti con gli obiettivi di sostenibilità. Processo partecipativo. Per facilitare il coinvolgimento dei cittadini, con l autorizzazione dell Amministrazione, è opportuno dotarsi di strutture e responsabilità ad hoc per la partecipazione (Ente per la Promozione e il Coordinamento degli Organismi di Partecipazione Territoriale con un Ufficio Speciale per la Partecipazione dei Cittadini ed i Laboratori di quartiere) che condivide con 37

3 L AGENDA 21 SCUOLE l Assessorato per le Politiche Ambientali comunale il coordinamento tecnico ed organizzativo della consultazione sul Piano Azione Ambientale. Per favorire la partecipazione dei diversi attori al processo di Agenda 21 locale sono individuabili due strumenti: un Forum, composto da rappresentanti delle comunità locali, e alcune sezioni tematiche composte da esperti e membri del Forum. E prevedibile l avvio di altre iniziative di supporto all Agenda 21 Locale quali: un servizio di osservatorio ed informazione pubblica su ambiente e sviluppo per i cittadini e le piccole medie imprese con l attivazione di uno sportello ambientale; gruppi di lavoro per realizzare scambi di esperienze con altre città. contesto territoriale di riferimento; Facilitare la comunicazione fra chi ha le informazioni; Individuare lacune nei dati disponibili e suggerire il tipo di informazioni utili da rilevare; Valutare le politiche attuate in campi rilevanti; Integrare/oggettivare le considerazioni ambientali, economiche e sociali nei processi decisionali; Confrontare il contesto locale con altri simili; Informare e comunicare con i cittadini. Confronto fra alcuni indicatori tradizionali e possibili indicatori di sostenibilità. Gli indicatori di sviluppo Gli indicatori di sostenibilità devono essere elaborati al fine di fornire una solida base ai processi decisionali a tutti i livelli e di contribuire alla valutazione della sostenibilità dei sistemi di sviluppo (UNCED, 1992, Agenda21, capitolo 40). L indicatore è uno strumento in grado di fornire informazioni in forma sintetica, attraverso diverse rappresentazioni di un fenomeno più complesso e con significato più ampio. Le caratteristiche principali sono: quantificare; semplificare (per favorire il confronto e la comunicazione). Un set di indicatori relativo ad un fenomeno complesso può essere sintetizzato da un indice. Gli indici possono quindi presentarsi sotto forma di variabili, calcolate matematicamente (es. somma pesata), a partire dagli indicatori. Gli indicatori di sostenibilità devono svolgere almeno le seguenti funzioni: Contribuire all inquadramento delle problematiche connesse allo sviluppo; Monitorare nel tempo le condizioni ambientali, sociali ed economiche del 38

4 Sviluppo e l Agenda 21 Locale Indicatori ambientali Indicatori tradizionali Livello di inquinamento di acqua ed aria Tonnellate di rifiuti solidi generati Costo dei carburanti Indicatori di sostenibilità Generazione ed uso e di materiali tossici (sia nella produzione che nell utenza) Km percorsi dai veicoli Percentuale di produzione di prodotti durevoli, riparabili oppure riciclabili/compostabili velocemente Energia totale richiesta a tutte le sorgenti Tasso di energia rinnovabile - Rapporto tra consumo di energia rinnovabile e quello di energia non rinnovabile Enfasi degli indicatori di sostenibilità Monitoraggio/misurazione delle attività causa d inquinamento Uso ciclico e conservativo dei materiali Uso delle risorse ad un tasso Indicatori tradizionali Reddito del cittadino medio Reddito pro capite relativo alla media statale Numero di compagnie Numero di lavori Grandezza dell economia come misura del GNP, GDP e PIL Indicatori economici Indicatori di sostenibilità Numero di ore di impiego proporzionato al salario medio richiesto per i bisogni basilari Diversità e vitalità della base lavoro locale Numero e variabilità in dimensione delle compagnie Numero e variabilità dei tipi di industrie Variabilità dei livelli di abilità richiesti per i lavori Stipendi pagati nell economia locale che sono spesi nell economia locale Soldi spesi nell economia locale che sostengono il lavoro locale e le risorse naturali locali Percentuale di economia locale basata su risorse rinnovabili locali Enfasi degli indicatori di sostenibilità Il salario che si può acquistare Definizione dei bisogni basilari in termini di consumi sostenibili Resilienza del mercato del lavoro Abilità del mercato di lavoro nell essere flessibile, in tempo ed a seguito di cambiamenti economici Resilienza finanziaria locale 39

5 L AGENDA 21 SCUOLE Indicatori sociali Indicatori tradizionali SAT e altri test standardizzati Numero di votanti registrati Indicatori di sostenibilità Numero di studenti in tirocinio per il lavoro che sono disponibili nell economia locale Numero di studenti che vanno all università e che tornano nella comunità Numero dei votanti che votano alle elezioni Numero di votanti che presenziano la città Enfasi degli indicatori di sostenibilità Accoppiare le abilità di lavoro ed educare ai bisogni della economia locale Partecipazione nei processi democratici Abilità nella partecipazione al processo decisionale Verso un mix degli strumenti di politica di pubblico interesse L applicazione dei soli strumenti normativi approccio C&C (Command and Control) - presenta un grado di difficoltà crescente, mentre la realizzazione dei loro obiettivi risulta sempre meno efficiente; ciò rende necessario l adozione di nuovi strumenti basati su meccanismi capaci di valorizzare la collaborazione tra il pubblico ed in generale fra tutti i fruitori del territorio di riferimento, per spingere il sistema, gradualmente ma decisamente, verso un percorso di sviluppo. Si passa da una politica di piano, attuata dall alto e caratterizzata da una forte rigidità, ad una politica di indirizzi e di principi da attuarsi attraverso un meccanismo che dall adozione di schemi (La Carta di Aalborg) evolve nella stipula di patti ed accordi con una molteplicità di attori. Gli strumenti volontari presuppongono un profondo cambiamento; il nuovo scenario richiede flessibilità, disponibilità, integrazione. Il nuovo equilibrio relazionale cooperativo che viene a crearsi concorre a far emergere e mobilitare risorse altrimenti non facilmente reperibili. Gli strumenti / schemi di adesione volontaria La Carta di Aalborg: uno schema volontario di politica pubblica La Carta di Aalborg, adottata dal Comune di Potenza come da ormai tante altre amministrazioni locali italiane (le amministrazioni coinvolte nel processo di Agenda 21 Locale, a Settembre 2000, sono 191, di cui 151 Comuni, 25 Province, 5 regioni, 3 Comunità montane, 4 Enti parco, 1 Patto territoriale e 2 ARPA - Rapporto CNEL sullo Stato di Attuazione di Agenda 21 Locale in Italia) fra le città europee per un modello urbano (Aalborg 1994), si articola in tre parti: la prima delinea, con 14 paragrafi, i contorni generali del concetto di sostenibilità a livello locale; I.1 Il ruolo delle città europee I.2 Il concetto e i principi della sostenibilità I.3 Strategie locali per un modello urbano I.4 La sostenibilità come processo locale e creativo per la ricerca dell equilibrio I.5 Risolvere i problemi attraverso soluzioni negoziate I.6 L economia urbana verso un modello 40

6 Sviluppo e l Agenda 21 Locale I.7 L equità sociale per un modello urbano I.8 Modelli sostenibili di uso del territorio I.9 Modelli sostenibili di mobilità urbana I.10 Responsabilità riguardanti il clima a livello planetario I.11 Prevenzione dell inquinamento degli ecosistemi I.12 L autogoverno locale come precondizione I.13 Il ruolo fondamentale dei cittadini e il coinvolgimento della Comunità I.14 Strumenti amministrativi e di gestione urbana per l attuazione di un modello Sostenibile - la seconda costruisce l avvio della campagna delle città sostenibili; - la terza identifica il processo destinato a realizzare l Agenda 21 Locale. In particolare con l art. I.13 della Carta di Aalborg le città europee riconoscono la necessità di azioni a favore dell ambiente per uno sviluppo durevole e. Commentando questo articolo si è riflettuto, con i ragazzi impegnati nel percorso Agenda 21 Scuola, sul fatto che siamo chiamati tutti all impegno verso il benessere della collettività attraverso lo strumento della cooperazione, cioè dell azione che ognuno di noi può compiere tenendo conto di quello che fanno gli altri, per raggiungere insieme lo scopo comune. Cooperazione non vuol dire quindi fare tutti la stessa cosa, ma cercare di raggiungere tutti lo stesso obiettivo. Veniva sottolineato come tutti dobbiamo avere l opportunità di partecipare al processo delle decisioni e che tutti dobbiamo sviluppare attenzione verso la sostenibilità. Pertanto dobbiamo renderci conto che le nostre azioni hanno conseguenze sugli altri e sull ambiente, e proprio per questo dobbiamo scegliere comportamenti che riducono al minimo il conflitto tra gli elementi del sistema di cui facciamo parte (ambiente naturale, società, scuola, famiglia, ecc.). La sfida attuale è quella di promuovere una generale presa di coscienza della realtà locale, finchè si formerà un consenso attorno alle necessarie iniziative evitando di identificare lo sviluppo (qualità) con la crescita (quantità) ed il benessere con la ricchezza. La Carta di Aalborg, tra le altre cose, costituisce l Allegato A del Codice Concordato di raccomandazioni per la qualità energetico ambientale di edifici e spazi aperti. Tale codice, in accordo con MICA, MINAMB, e Ministero LLPP, è stato elaborato e sostenuto/sottoscritto da: Istituto Nazionale di Architettura, Consiglio Nazionale Architetti, Consiglio Nazionale Ingegneri, Istituto Nazionale di Urbanistica, Observatoire International de l Architecture, ANCI, ANCE, ANCITEL, Istituto Generale per il Restauro, Avvocatura Generale dello Stato, IEFE Bocconi e numerose Amministrazioni Comunali tra le quali quella della città di Potenza. Il Codice Concordato si articola in tre parti: 1. Principi: 1 Obiettivi: 2 Organizzazione; 3 Scelte in materia di interventi nel territorio in relazione alla qualità energetico ambientale di edifici e spazi aperti; 4 acqua; 5 aria; 6 suolo; 7 verde; 8 energia; 9 provvidenze ed agevolazioni 2. Strumenti urbanistici: 10 principi generali; 11 cartografia di base; 12 mobilità attorno all edificio; 13 acustica; 14 aerodinamica dell assetto urbano 3. Progetti di intervento: 15 principi generali; 16 gestione energetico ambientale; 17 salubrità e confort; 18 relazione ecosistemica e di efficienza gestionale Gli strumenti / accordi volontari L affermazione degli accordi volontari può essere considerata, in un certo senso, come naturale effetto della dinamica delle politiche orientate allo sviluppo di una entità locale. Al crescere della complessità della realtà di riferimento e di obiettivi sempre più ambiziosi corrisponde una sempre maggiore difficoltà ad imporre dall alto ed in modo autoritario misure 41

7 L AGENDA 21 SCUOLE che, se da una parte concorrono a migliorare la qualità ambientale, dall altra richiedono a tutti un attenzione ed un impegno di risorse considerevole e non sempre individuabili. L accordo volontario è un intesa generale, espressione della volontà politica dei soggetti che lo sottoscrivono; esso costituisce la manifestazione di una più generale tendenza alla cooperazione tra pubblica amministrazione, imprese, forze sociali, consumatori, associazioni. Gli accordi volontari si propongono come potenzialmente efficaci sotto almeno due punti di vista: l implementazione di obiettivi incorporati in politiche e norme esistenti e la definizione di politiche per l implementazione di nuove tipologie di obiettivi. Si tratta quindi di incorniciare le politiche e gli strumenti nell ambito di macro-obiettivi: se l obiettivo principale del governo pubblico dell ambiente deve comunque rimanere quello della prevenzione del degrado attraverso standard minimi, imposti attraverso strumenti normativi, ciò non esclude la possibilità di migliorare e/o perseguire tali limiti, specie laddove non sia possibile ottenere risultati soddisfacenti attraverso strumenti coercitivi (es: per passare dal chi inquina paga a inquinare il meno possibile ; dal non rifiuto al non spreco ). Un mix degli strumenti che valorizzano adeguatamente gli aspetti dell azione volontaria diventa espressione di un nuovo rapporto tra legislatore ed imprese, un evoluzione che produce un sensibile mutamento grazie al verificarsi della confluenza tra la volontà del legislatore e gli orientamenti gestionali ed organizzativi adottati dal sistema dei gruppi portatori di interesse. Natura e funzionamento degli accordi volontari Un accordo volontario, inteso in senso stretto, avviene fra almeno un ente pubblico ed almeno un soggetto economico. Dal punto di vista formale, i testi dei documenti sono sostanzialmente contratti che presentano caratteristiche peculiari: - sono fatti nell interesse pubblico; - tra i contraenti devono esserci almeno un ente pubblico non economico ed un soggetto economico. Per il soggetto pubblico gli accordi costituiscono uno strumento di politica pubblica con obiettivi legati al raggiungimento degli obiettivi delle politiche pubbliche; nel caso dell Agenda 21 Locale si tratta di politiche ambientali, economiche, sociali ed istituzionali. Le caratteristiche distintive La caratteristica distintiva del funzionamento degli accordi volontari consiste nelle modalità attraverso cui vengono perseguiti gli obiettivi di pubblico interesse. L iniziativa può essere proposta sia dai soggetti pubblici che dai soggetti economici, al contrario, per esempio, degli schemi di adesione volontaria in cui l iniziativa del soggetto economico si ferma alla scelta di impegno, ma poi il percorso è definito dallo schema proposto. Le condizioni di funzionamento Il fattore fondamentale che emerge dal punto di vista delle condizioni di funzionamento dello strumento degli accordi è quello della definizione di un sistema di garanzie nei confronti dei soggetti non contraenti, ma coinvolti dai risultati per motivi di equità, e nei confronti dei soggetti contraenti, rispetto agli impegni richiesti. L accordo volontario per poter raggiungere gli obiettivi prefissati deve contenere condizioni di controllo e verifica. Perché scegliere gli accordi volontari Hanno un effetto di costruzione del consenso. La potenzialità maggiore degli accordi è quella di rendere più stabile e concreta, ma anche esplicita e quindi socialmente più accettabile, la collaborazione tra pubblico e privato per l avvio graduale della sostenibilità nello sviluppo di un entità locale. Gli accordi sono considerati come strumento ufficiale di attuazione non solo in alcuni specifici ambiti legislativi a carattere ambientale ma anche a livello programmatico, nel quadro di strategie di base per lo sviluppo di una regolamentazione. 42