QUALI TARIFFE DI TRASPORTO NEL SETTORE DEL GAS NATURALE?

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1 XV Conferenza DIRITTI, REGOLE, MERCATO Economia pubblica ed analisi economica del diritto Pavia, Università, 3-4 ottobre 2003 QUALI TARIFFE DI TRASPORTO NEL SETTORE DEL GAS NATURALE? CARLO CAMBINI Politecnico di Torino ALBERTO IOZZI Università di Roma Tor Vergata PAOLA VALBONESI Università di Padova società italiana di economia pubblica dipartimento di economia pubblica e territoriale università di Pavia

2 DIRITTI, REGOLE, MERCATO Economia pubblica ed analisi economica del diritto XV Conferenza SIEP - Pavia, Università, 3-4 ottobre 2003 pubblicazione internet realizzata con contributo della società italiana di economia pubblica dipartimento di economia pubblica e territoriale università di Pavia

3 Quali tariffe di trasporto nel settore del gas naturale? Carlo Cambini, Politecnico di Torino Alberto Iozzi, Università di Roma Tor Vergata Paola Valbonesi, Università di Padova Abstract La liberalizzazione del settore del gas naturale ha avuto in questi ultimi anni un forte impulso grazie all introduzione di Direttive ed altri interventi comunitari aventi lo scopo di aprire progressivamente il mercato. Nonostante ciò però il processo di apertura nei diversi mercati europei è stato molto lento e comunque sostanzialmente poco incisivo. Un segmento critico ma essenziale per lo sviluppo della concorrenza nel mercato, sia per gli operatori sia per i consumatori finali, è quello del trasporto. L accesso alla rete di trasporto (ad alta e bassa pressione) rappresenta, infatti, un input essenziale per tutti gli operatori di mercato per poter vendere il loro prodotto finale ed il suo prezzo tende inoltre ad incidere sulle tariffe finali pagate dai consumatori. Diviene così importante capire come definire le tariffe di accesso in relazione ai diversi obiettivi (di breve e lungo periodo) che il regolatore si pone. In questo lavoro si effettua un analisi comparativa dei diversi sistemi di tariffazione attualmente in uso in Europa per il trasporto di gas per conto terzi e delle loro diverse proprietà. Alla luce dei diversi sistemi utilizzabili e dei più recenti contributi della letteratura economica, si illustra criticamente la struttura tariffaria ad oggi in uso in Italia, in relazione anche dell attuale struttura di mercato. Classificazione JEL: L51, L95. Parole chiave: gas, tariffe di trasporto, essential facility. Per corrispondenza: Carlo Cambini, DSPEA, Politecnico di Torino, Corso Duca degli Abruzzi, 24, Torino; tel: ; fax: ; carlo.cambini@polito.it.

4 1. Introduzione Il progressivo recepimento della Direttiva 98/30/CE sulla liberalizzazione del mercato europeo del gas ha ben presto messo in luce la rilevanza delle scelte relative al sistema di trasporto 1 come elemento centrale nel processo di riforma del settore a livello nazionale e comunitario. Il settore del gas naturale, infatti, risulta organizzato come filiera verticalmente integrata dove la rete di trasporto conserva l elemento di monopolio naturale rispetto alle fasi a monte produzione e a valle distribuzione e vendita dove invece la concorrenza (nel o per il mercato) può trovare sviluppo. La produzione e la vendita di gas ai consumatori finali da parte degli operatori richiedono tipicamente l accesso alla rete di trasporto. Se l operatore che gestisce la rete di trasporto è presente anche nel mercato a valle della rete, si delinea il classico problema dell accesso ad una essential facility dove l operatore verticalmente integrato può essere incentivato ad escludere i possibili concorrenti attraverso la definizione di prezzi di accesso alla rete - tariffe di trasporto, in questo caso - elevati. La definizione di una corretta metodologia di determinazione delle tariffe di trasporto del gas nella rete da parte di un regolatore diventa quindi l elemento fondamentale per il perseguimento dell obiettivo di apertura alla concorrenza del mercato. Nello scenario europeo - dove persistono forti differenze tra mercati nazionali del gas dettate dai diversi contesti ereditati prima della liberalizzazione e delle scelte sul grado di recepimento della Direttiva 98/30/CE all interno degli Stati Membri - l attuale dibattito tra gli operatori e i regolatori del settore si concentra sulla definizione di linee guida volte ad orientare il processo di convergenza delle molteplici tariffe di trasporto in vigore nelle reti (nazionali e internazionali). Nell obiettivo perseguito dalla Direttiva 98/30/CE di un mercato comunitario concorrenziale, tali tariffe possono rappresentare un concreto ostacolo all entrata di nuovi operatori nel mercato e, allo stesso tempo, determinare incentivi inadeguati per i futuri investimenti necessari per lo sviluppo del sistema. Nel presente lavoro, a partire da una panoramica sugli elementi di riforma contenuti nella Direttiva 98/30/CE e sul recepimento della stessa in Italia con il Decreto Letta (Sezione 2), viene discussa la tariffa per il trasporto del gas naturale con particolare riferimento al caso italiano. A tal fine, nella Sezione 3, viene tracciato il quadro delle tipologie di tariffe di trasporto attualmente vigenti nei paesi dell Unione Europea e comparati gli elementi di forza e di debolezza degli stessi. La Sezione 4 presenta la tariffa italiana, commentata criticamente nella sezione 5 alla luce delle più recenti 1 Si parla di sistema di trasporto per includere non solo l utilizzo della rete, ma anche dei servizi ad essa connessi che risultano rilevanti per l offerta del bene finale (es: modulazione e stoccaggio).

5 considerazioni della letteratura economica sull argomento. La Sezione 6 conclude il presente lavoro con alcune considerazioni di policy. 2. Il mercato del gas nella Comunità Europea: la Direttiva 98/30/CE e il Decreto legislativo n.164 del 23 Maggio 2000 Il processo di liberalizzazione del settore del gas naturale in EU previsto dalla Direttiva 98/30/CE tiene conto delle caratteristiche tecnologiche del settore che definiscono il network di trasmissione come un segmento di mercato caratterizzato da condizioni di monopolio naturale 2 e si basa sulla prospettiva di sviluppo della concorrenza (nel o per il mercato) solamente all interno dei settori della produzione e della distribuzione e vendita. Tre sono i pilastri principali sui quali la Direttiva 98/30/CE basa la costruzione di un level playing field per i nuovi entranti nel mercato del gas comunitario: i) la definizione di scadenze rigorose per l apertura formale alla concorrenza del mercato della domanda finale; ii) l adozione da parte dei paesi membri del Third Part Access (TPA) e iii) la separazione (unbundling) tra i segmenti produttivi all interno della filiera. Differentemente dal mercato dell elettricità, dove il processo di liberalizzazione del settore ha avuto rapida implementazione attraverso la Direttiva 96/92/CE, nel mercato del gas i progressi sono stati più lenti nel creare le condizioni per un accesso fair al network per i nuovi entranti. Questa marcia a velocità ridotta nel processo di liberalizzazione nel mercato del gas è stata determinata, in generale, dalla mancanza di potere e giurisdizione della Commissione nel disegnare la Direttiva 98/30/CE che si è tradotto poi operativamente - nel lasciare ai paesi membri differenti opzioni di scelta più o meno riformiste dello status quo. In relazione agli interventi nel mercato della domanda finale, la progressiva apertura del mercato definisce idonei quei consumatori che hanno il diritto di cercare l offerta più conveniente. Come può essere riscontrato nella Tabella 1 che riassume dati relativi al settore e alle scelte operate in base al recepimento della Direttiva 98/30/EU, tutti gli Stati Membri ad eccezione della Francia hanno stabilito l eliminazione delle barriere formali all ingresso nel mercato della domanda finale da parte dei concorrenti prima del Tuttavia, questa misura sul lato della domanda può essere inefficace se la concentrazione della produzione e importazione di gas naturale rimane nelle mani di poche imprese. Sempre dalla Tabella 1, si evince che tale problema è reale: il numero di imprese con almeno il 5% della capacità installata è negli Stati Membri molto basso, inferiore a 5, e lo share di mercato detenuto dalle 3 imprese maggiori risulta molto elevato, con eccezione in entrambi i casi della Gran Bretagna. A fronte di tale 2 Per un analisi sulla struttura di costo di una rete di trasporto di gas naturale, si veda Lawrey (1998).

6 situazione, alcuni Stati Membri (UK, Spagna e Italia) hanno introdotto dei tetti antitrust attraverso i quali il maggiore importatore è obbligato a cedere una determinata porzione del gas importato a nuovi operatori. 3 Tabella 1 Mercato del gas naturale EU e misure adottate dagli Stati Membri in recepimento alla Direttiva 98/30 EU Stati Membri Imprese con % Share TPA Separazione Domanda almeno 5% capacità instal. delle 3 maggiori imprese Austria 5 45% Neg Legale 2002 Belgio 2 96% Reg Legale 2003/6 Danimarca 3 78% Reg Legale 2004 Finlandia 4 45% Der Deregolata - Francia 1 92% Reg Contabile - Germania 4 64% Neg Contabile 2000 Grecia 1 97% Der Deregolata 2005 Irlanda 1 97% Reg Italia 4 69% Reg Legale 2003 Lussemburgo n.a. n.a. Reg Contabile - Olanda 6 59% Hyb Portogallo 3 82% Der Deregolata - Spagna 4 83% Reg Contabile 2003 Svezia 3 90% Reg Contabile 2006 Gran Bretagna 8 36% Reg Proprietaria 1998 Fonte: Commissione Europea (2002). Legenda: Neg: negoziata; Reg: regolata; Der: non regolata; Hyb: ibrido. Il secondo elemento fondamentale del processo di liberalizzazione previsto dalla Direttiva 98/30/CE riguarda il cosiddetto Third Party Access (TPA). Il principio generale del TPA - che è stato adottato nel processo di liberalizzazione a livello EU delle maggiori public utility (elettricità, telefonia, etc.) impone che il proprietario del network debba dare accesso a tutte le richieste di trasporto attraverso la propria rete da parte degli operatori presenti nella fase di produzione e trasporto, stabilendo un prezzo di accesso che nel gas di fatto è la tariffa di trasporto sulla rete che sia cost-reflective e non discriminatorio. La Direttiva 98/30/CE lascia agli Stati Membri la scelta tra TPA negoziato tra le parti e TPA regolato da una qualche istituzione pubblica: risulta evidente che il TPA regolato ha maggiori proprietà di non discriminazione per i nuovi operatori rispetto a quello negoziato poiché evita il rischio di un uso anticoncorrenziale delle condizioni di accesso alla rete di trasporto, così come determinate dall operatore verticalmente integrato. Come si riscontra dalla Tabella 1, l accesso regolato è stato adottato solo da otto paesi 3 Per una discussione sull effettività dei tetti antitrust si veda Polo e Scarpa (2000).

7 vendita da parte di imprese concorrenti. L assenza di indicazioni da parte della teoria economica in merito all incentivo per il TSO di determinare tariffe di trasporto in linea con i costi quando regolato tramite un vincolo sul ricavo (medio o totale) si presenta ancora più evidente nel caso in cui, da un lato, il sistema tariffario sia del tipo entratauscita e, d altro lato, la tariffa di trasporto sia composta di due elementi distinti, d uso e di capacità, con l ulteriore vincolo imposto di un ammontare di ricavi proveniente dalle due componenti tariffarie in quota fissa. L unico studio, a nostra conoscenza, di questo tipo è quello di Vogelsang (2001) che mostra come l applicazione di una tariffa a due parti sia superiore ad una sola tariffa d uso tipicamente lineare, ma, a seconda del modo con cui è fissato il vincolo sui prezzi, l operatore regolato il TSO nel nostro caso sia indotto a sottostimare gli investimenti in capacità in modo spostare i propri profitti dalla componente di capacità (tipicamente fissa) a quella d uso (variabile e legata al costo di congestione del network). Sebbene quindi non sia possibile effettuare una valutazione complessiva di qualunque segno sulle tariffe di trasporto in Italia e sulla loro struttura di regolamentazione, è pur sempre possibile fare delle valutazioni su singoli aspetti della struttura di regolazione. Un elemento di sicuro merito della tariffa di trasporto in Italia è rappresentato dalla sua natura entry-exit. Questa struttura tariffaria è infatti l unica in grado di riflettere i costi di trasporto, a differenza invece della tariffa basata sulla distanza. A seguito della possibile divergenza fra i flussi di gas oggetto di un contratto di trasporto e i flussi di gas effettivamente trasportati sulla rete, una tariffa basata sulla sola distanza non ha la capacità di rappresentare il costo di trasporto effettivamente sostenuto. Si è infatti mostrato come, sia pure in assenza di congestione, la divergenza fra flussi di trasporto virtuali ed effettivi di cui ai paragrafi precedenti impone che la tariffa di trasporto sia commisurata alla distanza quando esistano costi di trasporto positivi, ma non possa prescindere dai nodi di immissione e di estrazione dal network di trasporto. 38 Nel caso il trasporto di gas avvenga (totalmente o parzialmente) in maniera virtuale, una tariffa commisurata ai costi deve essere basata sulla distanza effettivamente percorsa dal gas consegnato all impresa che ne richiede il trasporto, distanza che può essere chiaramente diversa da quella fra i nodi di immissione e di estrazione previsti dalle condizioni contrattuali di trasporto. La rispondenza a questi principi può far sì che la tariffa di trasporto del gas trasportato in controflusso (ovvero del gas per il quale, secondo la terminologia più generale adottata finora in questa sezione, il percorso di trasporto contrattuale diverge da quello effettivo) vari in maniera inversa con l aumentare della distanza fra i nodi di immissione e di estrazione previsti dalla condizioni contrattuali. 38 Analisi modellistiche che confermano queste affermazioni si possono trovare in Cambini et al. (2003) e Gasmi et al. (2003).

8 Tali considerazioni sollevano alcune perplessità relativamente alla modalità secondo la quale correntemente è determinata la tariffa di trasporto del gas in controflusso. In linea di principio, infatti, non è corretto che la tariffa di gas trasportato in controflusso sia necessariamente inferiore a quella del gas trasportato in flusso, né è possibile definire a priori una relazione in termini di percentuale fissa tra le due tariffe. Per superare questi problemi si potrebbe guardare all esperienza inglese di aste per le capacità di entrata nel network nell obiettivo di far determinare dal mercato (ossia dai bidders) i costi incrementali di lungo periodo nei diversi nodi della rete e quindi segnalare dove vi è necessità di nuovi investimenti. Ciò però sarà possibile se e solo se, come avviene in Gran Bretagna, il TSO è del tutto indipendente dai produttori e dagli shippers, ossia venga attuata una totale separazione proprietaria. In assenza di ciò, pensare a sistemi complessi come le aste per l allocazione di questa risorsa scarsa, seppur lodevole da un punto di vista economico, è del tutto prematuro in considerazione dell ampio potere di mercato che l operatore verticalmente integrato detiene e considerando anche gli insuccessi che questi sistemi hanno avuto nel settore elettrico, dove la borsa per l energia a tutt oggi non risulta ancora operativa e le aste per le capacità di importazione sono state bloccate dal Ministero. 6. Considerazioni finali La determinazione di un sistema di tariffazione del trasporto di gas è fondamentale per lo sviluppo in senso competitivo del mercato del gas, sia a livello nazionale che a livello internazionale. L attuale struttura europea mostra una forte eterogeneità nelle modalità e nei livelli di tariffazione che limita la competizione all interno della UE. L analisi effettuata in questo lavoro mostra come i diversi sistemi di tariffazione possano incidere profondamente sul funzionamento del mercato del gas. Tariffe di trasporto ottimali dovrebbero avere una componente legata alla distanza ma non puramente distance-based; più in dettaglio, si è mostrato come la forte interconnessione tra i diversi tronconi di rete e la caratteristica di monodirezionalità della rete rendono il fenomeno del trasporto virtuale in controflusso un fattore rilevante che può generare risparmi di costo più o meno ampi al trasportatore, in relazione soprattutto a dove la domanda di mercato si presenta più elevata e dai punti di entrata dei flussi di gas importanti e prodotti. Le tariffe entry-exit, utilizzate in Italia, sono un valido sistema per regolare il trasporto di gas vista comunque la complessità tecnologica del sistema. Questa struttura tariffaria è infatti l unica in grado di riflettere (almeno in parte) i costi di trasporto, a differenza invece della tariffa basata sulla distanza. Nonostante ciò, la struttura tariffaria italiana basata sul price cap può presentare margini di miglioramento soprattutto se venisse

9 considerata in maniera più adeguata i risparmi derivanti dal controflusso. Quantificare questi risparmi è assai complesso e difficile; ad ogni modo, ciò permetterebbe di ridurre le tariffe di trasporto o comunque fissare tariffe più pro-competitive; tale riduzione a sua volta permetterebbe una maggiore competitività nel mercato e un calo delle tariffe finali, che è bene ricordare sono tra le più alte in Europa sia per l utenza residenziale sia per quella industriale. Una miglior assetto del mercato e quindi un miglior processo di liberalizzazione dell intero mercato passa però, come hanno mostrato le esperienze inglesi e americane, da una netta separazione tra attività di produzione/importazione di gas, trasporto e distribuzione/vendita. Solo laddove la rete di trasporto è stata separata (legalmente e a livello proprietario) si è avuto in seguito uno sviluppo in senso concorrenziale nel mercato. In mancanza di ciò, ogni tentativo di riforma potrebbe comunque non raggiungere i risultati sperati. Bibliografia Autorità per l Energia Elettrica e il Gas (2003), Relazione annuale sullo stato dei servizi e sull attività svolta, Milano. Beard, T. R., D. L. Kaserman e J. W. Mayo (2001), Regulation, Vertical Integration and Sabotage, Journal of Industrial Economics, 49(3): Bianchi, A. (2001), Tariffe di trasporto del gas: un raffronto tra compagnie europee, Energia, 4: Bradley, I. e Price, C. (1991), Average Revenue Regulation and Regional Price Structure, Regional Science and Urban Economics, 21: Brennan, T. J. (1989), Regulating by Capping Prices, Journal of Regulatory Economics, 1: Cambini, C., A. Iozzi e P. Valbonesi (2003), Transportation Charge in Competitive Gas Market, mimeo. Cremer, H. e J.-J. Laffont (2002), Competition in Gas Markets, European Economic Review, 46: Crew, M. e Kleindorfer, P. (1996), Price Caps and Revenue Caps: Incentive and Disincentives for Efficiency, Kluwer, Boston. Commissione Europea (2002), Second Benchmarking Report on the Implementation of the Internal Electricity and Gas Market, Commission Staff Working Paper, Bruxelles. Eni (2002), World Oil and Gas Review 2002, maggio. Gasmi, F., H. Cremer e J.-J. Laffont (2003), Access to Pipeline in Competitive Gas Markets, Journal of Regulatory Economics, 24(1): 5-33.

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