... ASSESSORATO ALLA POLIZIA LOCALE. Atti del convegno

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1 ... ASSESSORATO ALLA POLIZIA LOCALE Atti del convegno STRUMENTI PER LA SICUREZZA I regolamenti comunali per il controllo e la vigilanza del territorio comunale 26 Febbraio Villa Gualino Viale Settimio Severo, 63 TORINO...

2 Collana a cura di: Dott. Stefano BELLEZZA Dirigente del Settore Polizia Locale della Regione Piemonte Raccolta atti e pubblicazione a cura di: Dott. Alberto CESTE Funzionario del Settore Polizia Locale della Regione Piemonte Ha collaborato: Dott. ssa Myriam BERCHIALLA dell Assessorato alla Polizia Locale della Regione Piemonte Regione Piemonte, 2008 È vietata la riproduzione anche parziale o totale del presente volume senza la preventiva autorizzazione dell amministrazione regionale. Le opinioni espresse in questa pubblicazione sono personali degli autori e non riflettono necessariamente le opinioni della Regione Piemonte sulle varie tematiche affrontate nel corso del seminario.

3 STRUMENTI PER LA SICUREZZA I regolamenti comunali per il controllo e la vigilanza del territorio comunale Atti del convegno Torino 26 Febbraio 2008

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5 INTRODUZIONE L interesse per il tema dei regolamenti deriva dal processo di evoluzione della pubblica amministrazione, basato sulle riforme che nell ultimo decennio hanno coinvolto il settore pubblico. In strutture complesse come gli Enti Locali l aspetto regolativo è divenuto fondamentale per promuovere assetti organizzativi sempre più idonei a soddisfare le attese dei cittadini nei confronti della sicurezza. Per questa ragione e continuando l impegno dell Assessorato alla Polizia Locale su questo versante, si sono individuati i seguenti regolamenti che opportunamente rielaborati possono essere d ausilio alle quotidiane esigenze della polizia municipale: Regolamento per la disciplina delle attività rumorose; Regolamento per il funzionamento delle sale giochi; Regolamento per l esercizio delle attività dello spettacolo viaggiante; Regolamento dei mercatini (usato, piccolo antiquariato, prodotti tipici); Regolamento per la gestione degli oggetti e beni rinvenuti nel territorio comunale. Questi i temi al centro del convegno che consentono di affrontare varie problematiche quali il controllo delle fonti di inquinamento sonoro, il rilascio di autorizzazioni di attività di natura sensibile, la regolamentazione di eventi e spettacoli, il controllo sulla vendita di oggetti antichi, la gestione dei beni smarriti. Si vuole presentare, così, un più ampio panorama di strumenti per la sicurezza dei cittadini, intesi come modelli di comportamento attesi o vietati di carattere generale, uguali per tutti, adottati all interno di un Ente Locale. L obiettivo è di contribuire a sensibilizzare gli attori del sistema (Sindaci, amministratori, dirigenti, operatori della Polizia Locale, associazioni di categoria) su tematiche che si collegano al processo di trasformazione dei ruoli istituzionali avviato dalla riforma del titolo V della Costituzione. Luglio 2008 L Assessore Regionale alla Polizia Locale Dr. Giovanni CARACCIOLO 3

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7 PRESENTAZIONE DEL CONVEGNO Dr. Giovanni CARACCIOLO Assessore alla Polizia Locale della Regione Piemonte Il tema della sicurezza nelle città è andato assumendo, negli ultimi anni, una rilevanza crescente, fino a diventare oggetto in maniera diffusa e sistematica delle politiche pubbliche locali. Dal crescente allarme sociale, deriva una richiesta di recupero della legalità, di capillare controllo del territorio e soprattutto di una sempre più incisiva prontezza ed efficacia d intervento a garanzia del rispetto delle regole. La percezione di una città sicura passa anche dalla cura con cui vengono mantenute le strade, dal fatto che marciapiedi e parchi non siano imbrattati dai cani, che le panchine, i giochi dei bambini ed i bidoni dell immondizia non siano oggetto di devastazione da parte delle bande giovanili e via dicendo. Un senso cioè di ordine e di cura che rassicura sul fatto che un territorio non è abbandonato a se stesso e di riflesso neanche i suoi abitanti. I comportamenti negativi diffusi, di qualsiasi livello di gravità, possono essere contrastati solo con la partecipazione attiva e consapevole della comunità locale, solo se la comunità di riferimento condivide il valore negativo che ad essi viene attribuito e si responsabilizza nel contrastarli. E quello che si chiama controllo informale. La Polizia Locale ha più possibilità di altri nel favorire questo processo perché sta nella comunità, conosce il territorio e le sue risorse, è parte integrante dell istituzione più vicina ai cittadini, il Comune. La Regione Piemonte con l approvazione della L.R. 10 dicembre 2007, n. 23 Disposizioni relative alle politiche regionali in materia di sicurezza integrata, ha inteso dotarsi di uno strumento legislativo particolarmente efficace ed aggiornato, per favorire lo sviluppo di una diffusa cultura e pratica della legalità, teso a contrastare i fenomeni che generano i sentimenti di insicurezza della popolazione e teso ad aumentare la sicurezza reale. Obiettivi questi che possono essere raggiunti soltanto attraverso l impegno di tutti i soggetti pubblici, privati e dell associazionismo competenti in materia, presenti sul territorio. La riforma del titolo V della Costituzione ha posto in rilievo anche gli aspetti legati al potere normativo dei Comuni e delle Province, poiché sono stati espressamente previsti a livello costituzionale, a differenza di quanto avveniva in precedenza, sia un potere statuario correlato al riconoscimento di una condizione istituzionale di forte autonomia dei soggetti territoriali, sia un potere regolamentare preordinato specificatamente alla disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite a ciascun Ente Locale. Tra le competenze che, anche storicamente, fanno capo alla Polizia Locale, rientra proprio la vigilanza sull osservanza dei regolamenti comunali, i quali tutt oggi rivestono un ruolo fondamentale per la tutela della qualità della vita cittadina. I regolamenti, oggi, costituiscono uno strumento indispensabile per l organizzazione dell attività dell Ente Locale. Per le Autonomie Locali il potere regolamentare risulta fondamentale per promuovere assetti organizzativi sempre più idonei a soddisfare le attese dei cittadini anche nei confronti della sicurezza. Una efficiente regolamentazione, seguita da una attenta e scrupolosa applicazione delle norme, consente alle Autonomie Locali, attraverso i regolamenti comunali per il controllo e la vigilanza del territorio comunale, di avere a disposizione strumenti efficaci per la sicurezza. Con l adozione e l applicazione dei regolamenti comunali, gli Amministratori Locali, attraverso la Polizia Locale, con le proprie peculiari funzioni di Polizia Amministrativa, possono contribuire a far diminuire in sentimento di insicurezza ed 5

8 aumentare la sicurezza reale, senza ricorrere alla strategia dell azione militare. Ad esempio, a mezzo dello strumento regolamentare i Sindaci possono disciplinare adeguatamente gli orari delle discoteche e di qualsivoglia esercizio pubblico d intrattenimento, al fine di contribuire alla prevenzione dell incidentalità stradale. L elaborazione di regolamenti affiancati al potere di ordinanza dei Sindaci, per i quali anche il Pacchetto Sicurezza del 30 ottobre 2007, purtroppo rimasto fermo con la caduta della Legislatura, prevedeva nuove attribuzioni e possibilità d intervento, sono strumenti utili per fare anche Politiche di Sicurezza attive e diretta senza la mediazione di rapporti, con altri Enti preposti alla Sicurezza. Occorre evidenziare però che i regolamenti sono uno strumento delicato che, alcune volte, presentano delle difficoltà nell elaborazione. Si deve tenere conto non solo del reticolo di leggi nel quale essi si devono inserire, ma anche del loro contenuto e della stesura formale, in quanto devono essere redatti in modo preciso e rigoroso. Le Autonomie Locali sentono l esigenza di essere assistiti ( appoggiati ) nel processo di cambiamento ordinamentale. La Regione Piemonte, attraverso l Assessorato alla Polizia Locale nel consueto spirito di aiuto e di supporto alle Autonomie Locali ha istituito, negli anni scorsi, cicli seminariali rivolti ai responsabili delle Polizie Locali piemontesi sui regolamenti, organizzato convegni rivolti agli Amministratori Locale ed alla Polizia Locale su tali tematiche e messo a disposizione dei Comuni bozze di nove regolamenti, mediante la visualizzazione nella pagina web della Polizia Locale, allo scopo di renderli consultabili ed essere utilizzati dalle Amministrazioni Locali, quale momento di riflessione e di spunto per la stesura o l aggiornamento dei propri regolamenti. Nella consapevolezza che la qualità della regolamentazione costituisce oggi, anche una nuova politica dei poteri pubblici che richiede la cooperazione di tutti gli attori del sistema per recuperare un rapporto dialettico fra istituzioni e società civile, continuando l impegno dell Assessorato alla Polizia Locale su questo versante, sono stati rielaborati, a supporto delle Autonomie Locali, alcuni nuovi regolamenti, secondo la normativa vigente, in ausilio alle quotidiane esigenze della Polizia Locale. Verranno in questo convegno affrontati argomenti, quali la tutela dell inquinamento acustico del territorio, l esercizio dell attività delle sale gioco in considerazione della loro natura sensibile ; l attività degli spettacoli viaggianti e le manifestazioni di pubblico spettacolo; i mercatini dove appassionati e curiosi vanno alla ricerca di oggetti d arte o semplicemente riscoprire il fascino delle cose d un tempo ed infine la gestione degli oggetti e beni rinvenuti nel territorio comunale. L analisi, il confronto e l approfondimento di queste tematiche possono rappresentare il modo migliore per contribuire a realizzare un modello gestionale dell Ente Locale, il cui fine primario è quello di soddisfare i bisogni della gente contribuendo così ad una migliore qualità della vita. Lo sviluppo delle alleanze può considerarsi un fronte di grande rilievo strategico per il futuro delle Autonomie Locali, soprattutto per quello dei Comuni di piccole dimensioni. La Regione continuerà a fare la propria parte, stando vicino alla Autonomie Locali, promuovendo un vero rapporto di sussidiarietà fra gli Enti pubblici, nel quale Ente complesso valorizza le autonome risorse e conoscenze dell Ente più semplice, e l Ente più semplice usufruisce delle risorse materiali ed organizzative dell Ente più complesso. 6

9 INTERVENTO Prof. ssa Amalia NEIROTTI Presidente ANCI Regionale Oltre a svolgere l incarico di Presidente dell ANCI, sono un Sindaco e quindi come gli altri Amministratori pubblici so quanto è importante il ruolo che le Polizie Municipali svolgono all interno dei Comuni. Per cui innanzitutto saluto tutti i rappresentanti donne e uomini delle Polizie Municipali qui presenti e saluto i colleghi Amministratori degli altri Comuni; in sala è presente anche Agostino Gay, sindaco di Chieri che ha dato la disponibilità a collaborare con ANCI Piemonte in particolare per seguire la consulta che si occupa di sicurezza e quindi saremo i due interlocutori che volentieri colloquieranno con i rappresentanti della Regione, spero, per una serie di altre iniziative per cui partecipo oggi ben volentieri a questa fase di saluto che sarà oltremodo breve per consentirvi di entrare immediatamente nel merito delle questioni che sono state proposte in questo ricco pomeriggio. Ho ascoltato con molto interesse sia l illustrazione delle relazioni che già sono a disposizione e quindi ho meglio di prima la dimensione anche di un patrimonio di elaborazione che davvero è importante sia divulgato e ben conosciuto. Ed ho ascoltato con altrettanto interesse ovviamente le parole dell Assessore Caracciolo quando si è riferito alla sussidiarietà, e in particolare ai problemi che hanno i piccoli Comuni, mi si è allargato un po il cuore perché in realtà tutte le volte che parlo con i colleghi che amministrano nei piccoli Comuni, il problema della quantità di risorse ma soprattutto il problema della quantità di personale che è lì a disposizione, rappresenta davvero dei grandi limiti. Siamo in dirittura d arrivo per la preparazione dei bilanci nel rispetto della Finanziaria 2008: entro Marzo, penso, che tutti i Comuni piemontesi rispetteranno i termini di legge approvando i loro bilanci, ma direi che la quantità di risorse che sono state messe a disposizione su un tema che ha rilevanza sociale crescente come è quello della sicurezza, ahimè, all interno dei Comuni è probabile non sia così significativamente cresciuto, mentre per fortuna alla nostra Regione, sono in arrivo le risorse concordate tra il Governo e la Regione Piemonte, anche a seguito dell approvazione del progetto di Torino Sicura, credo che una parte consistente di tali risorse economiche si stanno anche traducendo in assunzioni. Ma ahimè, nei Comuni la situazione è piuttosto complessa e anche se si è attenuato il blocco delle assunzioni, la carenza di disponibilità finanziarie non consente la possibilità di incrementare la dotazione di personale nei nostri Enti. Questo è un problema che hanno i comuni piemontesi ma anche i restanti comuni italiani, al di fuori delle grandi città che probabilmente annoverano un ammontare di spesa del personale considerevole, e quando si raffronta il 2008 con i dati della spesa del 2004, sono avvantaggiati. Noi, invece, non siamo in questa situazione e quindi a maggior ragione poter contare su Corpi di Polizia Municipali, attrezzati e competenti, che si muovono in modo sempre più sinergico anche con altri Comuni può essere davvero importante e necessario. Segnalo a chi ha organizzato questa bella iniziativa di formazione ed anche al relatore Dott. Emanuele Mirabile, con cui ho avuto i contatti più diretti ed a tutti coloro che sono seduti al tavolo che non menzionerò ma che ringrazio a nome dei Comuni piemontesi in modo unitario, la disponibilità di ANCI ad organizzare ulteriori momenti di formazione da sviluppare anche sull intero territorio regionale piemontese perché la formazione è davvero un elemento cruciale. 7

10 I colleghi Amministratori hanno interesse ad accrescere le loro conoscenze sui temi della sicurezza ed hanno intenzione di confrontarsi e capire come ci si possa muovere con lucidità per attuare la miglior tutela dei cittadini all interno dei nostri territori. Io sono convinta che la formazione sia uno strumento essenziale e personalmente come Sindaco di un Comune guardando l elenco dei regolamenti su cui si concentrerà la vostra attenzione oggi e non ce n è uno che non sia stato in qualche modo presente nell emergenza che in qualche modo abbiamo dovuto affrontare. Quindi sono molto contenta che oggi è presente chi rappresenta la Polizia Municipale del Comune che amministro, perché può acquisire questo ulteriore bagaglio di conoscenze. Credo sia importante lavorare in squadra, noi siamo disponibili a farlo con voi e credo lo siano tutti i Comuni. La legge regionale ma anche le leggi nazionali stanno orientando i Comuni a stabilire nuove forme associative e quindi a cooperare sempre di più: se questi sono gli scenari sicuramente quello della Polizia Municipale rappresenta la costante di tutti i servizi che sono stati condivisi all interno delle Unioni, un servizio che è auspicabile venga ulteriormente valorizzato. Concludo offrendo la disponibilità dell ANCI e mia personale a cooperare con voi e vi auguro buon lavoro. INTERVENTO DI COORDINAMENTO Dott. Stefano BELLEZZA Dirigente del Settore Polizia Locale della Regione Piemonte Grazie Professoressa. Sicuramente, il suo appello a collaborare sarà accolto. Credo che su molte cose si debba discutere. Tra l altro, la giornata di oggi non era solo dedicata alla Polizia Municipale; noi abbiamo invitato tutti i Sindaci e, devo segnalare che, purtroppo, come per molte attività in ordine alle quali chiediamo la partecipazione dei Sindaci, non ne abbiamo avuta molta. Quindi, spero che da questo punto di vista anche il rapporto con l ANCI sia un elemento che ci permetta di superare questa difficoltà. Anche perché i regolamenti, come le ordinanze, non le scrive la Polizia Municipale, che è tenuta soltanto a farli rispettare. Nel nostro Paese un problema rilevante è quello relativo al ruolo della Polizia Municipale, che non si comprende a fondo, se debba essere soltanto Polizia Amministrativa od anche Polizia Giudiziaria. Che tipo di Polizia si vuole fare? Un altra risposta bisogna anche darla alle dotazioni organiche della stessa Polizia Municipale, anche tenuto conto che nel territorio della Regione Piemonte manca un Agente di Polizia Municipale ogni quattro previsti in pianta organica. Noi abbiamo posti in organico vacante, su persone di servizio. La pianta organica, in base alla legge regionale che dispone in materia è di persone; noi ne abbiamo in servizio scarse. Detto ciò, bisogna anche rilevare come non è possibile inventarsi ogni giorno un ruolo ed un lavoro aggiuntivo per la Polizia Municipale, perché ciò danneggia il lavoro ordinario della Polizia Municipale. 8

11 Non siamo qui per gli applausi; sono cose che conoscono sia i Sindaci, sia la Polizia Municipale. Ad esempio, per meglio chiarire il concetto, se la Polizia Municipale deve occuparsi della fiscalità comunale, non può andare a fare il servizio davanti alle scuole. Parallelamente, credo che ci siano anche altre questioni da risolvere: un esempio per tutti. Ci sono troppi Comuni dove c è l Operatore di Polizia Locale unico, che svolge tanti lavori e che, magari, è anche un D6: c è qualcosa che non funziona. Capisco che faccia piacere a tutti fare carriera; però non può esserci un Vigile che poi guida lo scuolabus ed è anche inquadrato come D6, in ipotesi eventualmente anche con il bollino blu della posizione organizzativa e, dopodiché, tutto il lavoro di vigilanza non lo fa. Da questo punto di vista, credo che bisogna veramente ridefinire ruoli e funzioni e poi si potrà anche discutere delle rivendicazioni della categoria. Credo che anche la stessa legge sulla sicurezza, di fresca approvazione, vada interpretata anche da parte dei Sindaci dei Comuni. Questa legge, infatti, non può essere interpretata solo come una legge per la quale si chiedono finanziamenti a fondo perduto e, magari, per l installazione delle telecamere. Dobbiamo fare tutti un salto di qualità, per fare della progettazione per la sicurezza, tanto più che l art. 9 della legge in questione prevede esplicitamente lo strumento nuovo dei Patti locali di sicurezza. Patti, che rappresentano un qualche cosa in più e di diverso rispetto al mero finanziamento delle telecamere. In materia, una proposta che noi facciamo è anche quella di continuare a discutere della legge e delle varie proposte di riforma della legge nazionale sulla Polizia Municipale. Tutto ciò, con una premessa doverosa: la Costituzione afferma che la Polizia Locale è una Polizia amministrativa, e non il surrogato della Polizia di Stato. Credo che ciascuno debba occuparsi delle materie di propria competenza, anche perché più voi Sindaci usate la Polizia Locale come Polizia a piena valenza, meno Polizia Locale avrete nel territorio: questa è la risposta. Oggi, in poche parole, stiamo ragionando di questo: che la sicurezza, la governabilità del territorio, si può anche fare con i regolamenti amministrativi comunali. Darei adesso la parola al Dottor Mirabile. INTERVENTO Dott. Emanuele MIRABILE - Segretario Generale della Città di Avigliana, Docente per la formazione della Regione Piemonte. Relazione: I regolamenti Comunali strumenti per la sicurezza dei cittadini. Le politiche di sicurezza riguardano l intera popolazione, la qualità delle relazioni sociali e interpersonali, la qualità dell ambiente urbano, mentre le politiche criminali riguardano solo la prevenzione e repressione di determinati comportamenti personali qualificati come reati. In sostanza, le politiche criminali sono solo una parte, più o meno rilevante a seconda dei contesti, delle politiche di sicurezza. L equivoco nasce dal fatto che in Italia, anche per mancanza di esperienze diverse, per politiche di sicurezza si finisce per intendere le sole politiche di prevenzione e repressione della criminalità, tradotte in sicurezza pubblica o pubblica sicurezza. 9

12 Assumere invece il bene della sicurezza come bene pubblico significa operare per la tutela dei diritti di tutti. La sicurezza non è pertanto un nuovo diritto, ma lo stato di benessere che consegue alla tutela dei diritti di tutti. Una sorte di rivoluzione copernicana: il tema della sicurezza cittadina si converte pertanto dalle politiche volte a soddisfare il diritto alla sicurezza a quelle orientate a garantire la sicurezza dei diritti. In questi ultimi anni, con l introduzione dell elezione diretta di sindaci, le riforme e il decentramento e soprattutto la modifica del Titolo V della Costituzione, le amministrazioni locali hanno assunto una responsabilità maggiore, nella percezione dei cittadini. Essi cominciano a percepire che non si tratta più di avere il poliziotto che controlla il territorio, ma si tratta di costruire regole, qualificare spazi urbani, prevenire ed intervenire su elementi di marginalità e di disagio. In questa maniera la richiesta di sicurezza si sposta verso le amministrazioni locali. Essere presente sul territorio vuol dire saper cogliere bisogni e domande esplicite, predisponendo, in modo partecipato, risposte e servizi specifici per i cittadini che vi risiedono. Questo vale anche quando il bisogno è quello della sicurezza, in tutte le sue varie forme, a fronte di una qualità del vivere urbano che sempre più registra disagio ed insicurezza diffusa. Evidentemente non ai soli Enti Locali è dato di rispondere a queste esigenze, stante l imprescindibile ruolo delle forze dell ordine, ma per certi versi è all Ente Locale più prossimo che i cittadini si rivolgono e così deve essere, perché è nelle istituzioni locali, così come determinate dalla volontà popolare, che si cerca di avere la gran parte delle risposte ai propri bisogni. L Ente Locale non può e non deve deludere queste aspettative, sia in termini di capacità di corretto rapporto democratico con l utenza, di elaborazione e risposta, sia in termini di efficienza del servizio reso. Il risiedere, la mobilità, l attività produttiva, l attività commerciale, il trattamento e la corretta gestione dei rifiuti urbani ed industriali ed in particolare delle emissioni, la garanzia di una fruizione sicura dei servizi organizzati sul territorio sono i principali ambiti su cui si misura la presenza degli Enti Locali. A tali esigenze è necessario che le istituzioni diano una risposta concreta, facendosi carico dei problemi della sicurezza urbana mediante una politica di governo complessivo della città, cioè di governo del territorio e dell ambiente. Questo approccio al governo della sicurezza richiede l impegno della polizia locale in stretta collaborazione con le forze di Polizia dello Stato, che si occupano della sicurezza e dell ordine pubblico. L affermarsi nelle nostre città di politiche di sicurezza sembra, quindi, delineare un forte impegno per le Polizie Locali ed un rilancio della loro immagine, insieme ad un ampliarsi delle loro attività. Infatti, il concetto stesso di polizia amministrativa locale si presta a molte interpretazioni e non è sempre agevole definire quelli che sono i compiti propri della polizia locale rispetto alle attività di ripristino della sicurezza pubblica, di stretta competenza delle forze di polizia statale. La recente riforma costituzionale ci induce a ritenere che si aprano nuovi orizzonti per la polizia locale nell ambito della sicurezza urbana. Certo, tale ruolo non può investire i 10

13 compiti di pubblica sicurezza che, per legge, spettano allo Stato, ma sussistono le premesse perché alla Polizia Locale si possa riconoscere un ruolo concreto nel governo della sicurezza urbana e territoriale, in collaborazione con le altre forze di polizia. La Polizia Locale richiede il riconoscimento di un ruolo autonomo in materie che non coincidono con le problematiche legate al mantenimento della sicurezza pubblica, ma alla sicurezza urbana tesa a garantire un diritto fondamentale del cittadino e declinabile non solo in riferimento all ordine pubblico, ma anche a quel ventaglio di interventi legati alla vivibilità ed alla convivenza civile - cioè alla sicurezza stradale, ambientale, agli interventi di riqualificazione urbana - che sono proprie delle amministrazioni locali. Gli stessi regolamenti necessitano di una nuova mission orientata alle esigenze dell utente finale, utile per introdurre un idea di prossimità tra amministrazione e cittadino, che di fatto significa che oltre alla funzione di controllo c è una sensibilità per la persona e i corpi sociali. Non norme che si aggiungono ad altre norme. In Italia siamo già afflitti da migliaia di leggi. Quando si parla di amministrazioni pubbliche, il tema delle regole viene spesso evocato con giudizi anche molto contrastanti, dall idea che riscrivendo le regole si risolveranno le inefficienze e i mali del sistema all idea, opposta, che proprio la persistenza di un apparato di vincoli e di regole formali sia il principale ostacolo alla realizzazione di amministrazioni dinamiche, veloci e vicine ai bisogni dei cittadini. Anche nei discorsi e nel vissuto di chi opera all interno delle amministrazioni pubbliche troviamo spesso affermazioni o percezioni del tipo le regole ci sono, basta rispettarle o tutto è fermo se non si cambiano le regole del gioco o ancora le regole sono fatte per non essere rispettate. È bene da subito chiarire che il nostro approccio alle regole non si fonda su giudizi a priori: non riteniamo che esista in assoluto la buona regola universalmente valida e in grado di determinare da sola una buona organizzazione né, al contrario, che una buona organizzazione sia quella che fa a meno delle regole. Ora che l attenzione del dibattito è sempre più centrata sulle riforme, sul cambiamento e sull innovazione all interno delle nostre istituzioni, il nostro compito è quello di chiarire se, e in che modo, all interno di tali processi di trasformazione giochi un ruolo decisivo la capacità di utilizzare al meglio le modalità di attuazione e, soprattutto, di produzione delle regole. Il percorso di delegificazione normativa ha comportato lo spostamento delle fonti normative dalle leggi agli ordinamenti dei singoli enti. Le regole sono imprescindibili per un organizzazione in quanto le azioni umane sono organizzate attorno alle regole e queste si adattano le une alle altre per creare e mantenere sistemi sociali. Le regole rappresentano le basi dei comportamenti umani, costituiscono lo strumento di coordinamento e di controllo organizzativo, rappresentano croce e delizia delle organizzazioni, hanno influenze positive o negative ma restano fondamentali e indispensabili. In strutture complesse come le amministrazioni locali l aspetto regolativo è divenuto fondamentale per promuovere assetti organizzativi sempre più idonei a soddisfare le attese dei cittadini rispetto ai servizi attuali. Nella gestione quotidiana del lavoro sono necessari strumenti che consentano il corretto funzionamento dell amministrazione attraverso la partecipazione di tutti i livelli dell organizzazione, in una logica di processo e non esclusivamente nel rispetto dei vincoli giuridico-formali. 11

14 È necessario superare il pregiudizio che per risolvere i problemi di tutti i giorni sia sufficiente una mera elencazione di norme e leggi, a cui può anche accadere che nessuno dia poi seguito. Il processo di evoluzione della pubblica amministrazione, basato sulle riforme che nell ultimo decennio hanno coinvolto il settore pubblico può leggersi fondamentalmente come un percorso di delegificazione normativa, vale a dire di spostamento delle fonti normative dalle leggi agli ordinamenti dei singoli enti. Questo spostamento di focus fa si che la responsabilità di produrre le regole per il funzionamento e l organizzazione delle amministrazioni locali non ricada più in capo ad un astratto legislatore ma sia diventato un compito specifico di chi ha la responsabilità di conduzione dell ente in qualità di amministratore politico o di dirigente pubblico a seconda che si tratti, rispettivamente, di temi di indirizzo generale o di attività di gestione. Fare buone regole è tuttavia molto difficile. Le amministrazioni pubbliche sono considerate il regno delle regole. La gestione della cosa pubblica implica, infatti, che l attività svolta sia sempre controllabile. Tra i diversi strumenti di controllo, le regole hanno da sempre assunto un ruolo centrale. Ma la necessità di regolazione,sviluppata principalmente attraverso norme giuridiche, è tanto necessaria quanto generalmente considerata come elemento di freno all innovazione, alla modernizzazione e più in particolare, all efficienza organizzativa e gestionale. In questo contesto è quindi mutato non tanto il ruolo delle singole amministrazioni e dei dirigenti, quanto il modo e il metodo, di operare delle istituzioni pubbliche e di chi lavora al loro interno. In particolare vi è stata una piccola rivoluzione copernicana, nel senso che le singole amministrazioni grazie al processo di delegificazione da soggetti attuatori di regole sono passati a soggetti produttori di regole. Se certamente non si cambia la società per decreto, è vero però che un utilizzo consapevole del ruolo e degli effetti delle regole nelle organizzazioni è fondamentale per portare avanti con successo una strategia di cambiamento. Occuparsi di regole oggi nelle amministrazioni pubbliche e negli Enti Locali in particolare non significa più definire in termini statici l assetto ottimale dell organizzazione, delle procedure, dei servizi, ecc., ma si trasforma progressivamente in un azione di preparazione, accompagnamento e consolidamento formale di comportamenti e processi di sviluppo organizzativo. Buone regole sono dunque quelle che risolvono problemi e non ne creano di nuovi. Sono quelle che, a partire da bisogni e problemi del territorio,conosciuti a fondo in tutte le loro implicazioni e guidate da una consapevole strategia, danno un contributo alla loro soluzione. I regolamenti devono essere costruiti sia come strumenti di organizzazione del servizio di riferimento sia come strumenti di comunicazione con il cittadino. In tal senso si sta collaborando da tempo con il Settore Polizia Locale della Regione Piemonte e con il suo dirigente il dr. Bellezza e ciò ha consentito l inserimento sul sito della Regione di bozze di regolamenti da sottoporre alla valutazione ed alla eventuale condivisione delle amministrazioni comunali. (Illustrare il sito) 12

15 Oggi presentiamo cinque nuovi regolamenti come di seguito elencati che vanno ad arricchire l elenco di quelli gia messi a disposizione sul sito della Regione Piemonte ed in particolare alla voce Polizia Locale. 1. Regolamento per la disciplina delle attività rumorose In questo ultimo periodo molti Comuni si sono dotati del Piano Comunale di Classificazione Acustica, che attribuisce alle diverse zone del territorio comunale i rispettivi limiti acustici, ma pochi hanno approvato un regolamento acustico. Una tale situazione determina, per il Comune, una ridotta efficacia dell azione amministrativa finalizzata alla tutela dall inquinamento acustico del proprio territorio. D altra parte sono comprensibili le difficoltà delle Amministrazioni Comunali nell elaborare regolamenti e/o adeguare quelli esistenti in quanto la normativa sull inquinamento acustico non è e non può essere trattata come norma di settore ma coinvolge l Amministrazione nel suo complesso. Essa si inserisce in maniera trasversale sulle normative comunali e quindi occorre integrarla nei regolamenti delle attività che già si svolgono (es. Edilizia, Urbanistica, Lavori Pubblici, Attività Produttive,ecc.). In alcune situazioni il Comune rappresenta sia l Autorità preposta al rilascio dell autorizzazione sia il gestore delle fonti di inquinamento(es. Lavori Pubblici). Tuttavia proprio per questi motivi un regolamento è spesso indispensabile per gestire un azione coordinata dei diversi Uffici ed individuare in maniera chiara le responsabilità amministrative sui temi della tutela dall inquinamento acustico. Le Amministrazioni Comunali dovrebbero intervenire con decisione nell ambito dell inquinamento acustico con un atto, profondamente innovativo, costituito dalla redazione di un regolamento specifico per tutte le attività rumorose. Una regolamentazione che dovrebbe puntare a semplificare le procedure per il rilascio delle autorizzazioni e a rafforzare gli strumenti di prevenzione per le attività economiche. 2. Regolamento per il funzionamento delle sale giochi L'esercizio dell'attività di Sala Giochi è soggetta ad autorizzazione rilasciata dal comune. L'istruttoria del comune al fine del rilascio dell'autorizzazione dovrà verificare in particolare la sussistenza dei requisiti soggettivi e morali del richiedente ed il rispetto dei requisiti strutturali del locale, anche relativamente ad eventuali regolamenti specifici che l'amministrazione abbia emanato, oltre ad effettuare valutazioni di tipo "ambientale" e di "sicurezza" in considerazione della natura "sensibile" dell'attività (condizioni di traffico veicolare indotto, eventuali problemi di inquinamento acustico dovuto alla permanenza di avventori, fenomeni di disturbo all'attività scolastica, eventuali problemi di sicurezza). 3. Regolamento per l esercizio delle attività dello spettacolo viaggiante Le Amministrazioni Comunali ricevono spesso richieste di aree attrezzate destinate ad ospitare manifestazioni di spettacolo viaggiante, quali spettacoli circensi e parchi di divertimento e, sussidiariamente, manifestazioni di altro genere (concerti, feste popolari, esposizioni, ecc.). E opportuno predisporre un adeguato regolamento comunale per la concessione di occupazione di tali spazi e soprattutto disciplinare in modo adeguato diritti e doveri dei richiedenti. 13

16 La regolamentazione deve coinvolgere l attività degli esercenti l attività di spettacolo viaggiante, i complessi circensi e gli organizzatori di eventi e manifestazioni di pubblico spettacolo ma nel contempo garantire la sicurezza dei cittadini che vi partecipano. 4. Regolamento del mercatino dell antiquariato e del collezionismo Chi visita i mercatini ha uno scopo: trovare la "sua traccia", l'oggetto che ha in mente e che vuole trasferire nella propria casa. E, rispetto a qualche anno fa, non sono solo gli esperti del settore a passare in rassegna le bancarelle, ma anche, e soprattutto, i semplici amanti di oggetti del tempo andato che oggi sono una moltitudine che affolla le piazze e vie dei comuni. Il Mercato dell antiquariato e del collezionismo è quindi oramai una realtà consolidata nelle abitudini dei cittadini di molti comuni ed è necessario procedere all approvazione di uno specifico regolamento 5. Regolamento dei beni rinvenuti Un adeguato regolamento costituisce un provvedimento decisivo per distinguere coloro che vogliono rispettare la legalità da quelli che agiscono illegalmente. Tutto ciò per indurre alla riflessione e confermare l enunciato per cui la qualità della regolamentazione costituisce non solo un problema di ordine tecnico-giuridico, bensì l oggetto di una nuova politica dei poteri pubblici che richiede la cooperazione di tutti gli attori del sistema per recuperare un rapporto dialettico fra istituzioni e società civile. In questa fase di mutamenti, la chiave di svolta non può che essere rappresentata dalla costruzione, all interno del nuovo sistema istituzionale, di una nuova Autonomia dei Comuni. Si prospetta, quindi, una crescente responsabilità degli amministratori locali, che sono destinati sempre più ad essere protagonisti di una autonomia praticata e non solo rivendicata. Devono essere organizzate queste nostre strutture per essere al passo coi tempi per essere in grado di affrontare le questioni che abbiamo dinanzi. La grandezza dell uomo deriva anche dalla sua capacità di superare i sistemi che egli stesso ha costruito e di passare dalle analisi sui limiti dei sistemi vecchi alla progettualità di sistemi nuovi: su di essa si fonda l attesa di superamento dello Stato modesto e di sue evoluzioni dal modello dello Stato di diritto, dello Stato sociale, al modello di Stato funzionante. INTERVENTO Ing. Marina CLERICO Docente di Sicurezza Ambientale al Politecnico di Torino. Relazione: Politiche di prevenzione e controllo delle attività rumorose. Il ruolo degli Enti Locali. Buongiorno, sono Marina Clerico, lavoro quale docente al Politecnico di Torino sulle problematiche dell inquinamento acustico; sono anche Assessore in un piccolo Paese, quindi le problematiche che oggi trattiamo sono problematiche che ben sentiamo come piccola Amministrazione. 14

17 Oggi verrà esaminata l importanza di inserire il contenuto del regolamento delle attività rumorose all interno del quadro più ampio della legge sul rumore che interessano tutti i comuni dai più grandi ai più piccoli. La legge sul rumore, o meglio, la tematica dell inquinamento acustico è una problematica che interessa diversi aspetti normativi, per cui il regolamento sulle attività rumorose e l attività del Polizia Municipale è un aspetto che ha bisogno di essere connesso con tutti gli altri aspetti che interagiscono tra loro. Perché quindi parliamo di rumore oggi? Perché era obbligo preciso degli Enti Locali, dei Comuni in modo particolare, di dotarsi entro un anno dall entrata in vigore della legge quadro (era il 1995 e quindi siamo solo in ritardo di soli 13 anni) di regolamenti locali di igiene-sanità che avessero, in particolare, a riferimento al proprio interno la problematica dell inquinamento acustico. Per inquinamento acustico adottiamo la definizione contenuta nella legge quadro sull inquinamento acustico, n 447 del 26/10/1995, che all art. 2, comma 1, lettera a) e b) definisce: inquinamento acustico: l'introduzione di rumore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo e alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell'ambiente abitativo o dell'ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi; ambiente abitativo: ogni ambiente interno a un edificio destinato alla permanenza di persone o di comunità ed utilizzato per le diverse attività umane, fatta eccezione per gli ambienti destinati ad attività produttive per i quali resta ferma la disciplina di cui al decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277, salvo per quanto concerne l'immissione di rumore da sorgenti sonore esterne ai locali in cui si svolgono le attività produttive; Questo ci dice come l inquinamento acustico sia una cosa che proviamo, sentiamo, viviamo come disturbo. Esso, però, non è solo una definizione, ma è un qualche cosa che la norma definisce molto bene e definisce non solo come danno, che è quello classico dell ambiente di lavoro, ma specialmente come disturbo o fastidio nell ambiente abitativo. Ecco che allora iniziamo a muoverci su un campo minato, in quanto è difficile definire ciò che cosa è disturbo e ciò che non lo è. Tecnicamente è facilmente individuabile, ma quando siamo nei nostri Comuni, è difficile arrivare ad una specifica quantificazione. In generale si passa da quella che è la piacevolezza del suono alla definizione di rumore proprio quando c è un qualche cosa di indesiderato, per cui la musica che al mio vicino piace tantissimo e che per lui è suono, per me diventa rumore. Ed ecco che allora ci ritroviamo a dover regolamentare non solo le grandi strutture, non solo il traffico, non solo le grandi attività produttive, ma quelle situazioni di potenziale disturbo o alterazione della qualità di vita, con cui tutti i giorni conviviamo. Esistono dei criteri generali di tutela indicati dall Organizzazione Mondiale della Sanità, a cui l Unione Europea e gli Stati membri devono fare riferimento; sono risultati di studi che indicano i valori guida per mantenere una buona qualità della vita in funzione delle diverse tipologie di ambienti in cui viviamo. Tali riferimenti non sono adottati tout-court nelle nostre leggi nazionali e nei nostri regolamenti, ma costituiscono la base su cui sono stati individuati i limiti dettati dalla nostra normativa. 15

18 DESTINAZIONE D USO Stanza di soggiorno (D) Camera da letto (N) Spazi di vita all esterno (D) Spazi esterni (N) Classe scolastica (D) EFFETTI CRITICI - interferenza con la conversazione - disturbo moderato - alterazione della qualità del sonno - disturbo - moderato disturbo - grave disturbo - alterazione della qualità del sonno con le finestre aperte - interferenza con la conversazione - difficoltà di apprendimento - disturbo VALORI GUIDA (OMS, 1999) LEQ [db(a)] Cortile scuola - disturbo 55 Stanza di degenza in ospedale - alterazione della qualità del sonno - interferenza con la comunicazione 30 Ci rendiamo conto che uno degli aspetti che risulta più importante è il contenimento della situazione di danno, in particolar modo nel momento del riposo. Infatti, se già nella veglia si possono avere molte alterazioni che possono indurre danno alla persona, il problema da prendere maggiormente in esame è sicuramente quello delle alterazioni dello stato di sonno. Nel nostro mondo con alto carico antropico questo è un problema reale, specialmente se osserviamo che le indicazioni dell Organizzazione Mondiale della Sanità ci visualizzano dei valori che sono simili alla permanenza in una baita in montagna, quando, cioè, non c è nessun cane del vicino che ci dà fastidio. 16

19 DISAGIO ACUSTICO SULL ATTIVITA DI VEGLIA Interferenza nella comunicazione verbale Interferenza sulle attività cognitive Interazioni e malattie Sistema endocrino Sistema nervoso centrale Psiche e comportamento Apparato cardiovascolare Apparato gastrointestinale Apparato respiratorio Stress Indicazioni sui limiti da adottare per il periodo diurno Criticità: Periodo serale Periodo NOTTURNO Esigenza di adottare dei criteri diversi: tipologia di danno legata al disturbo dello stato del SONNO Effetti sul tempo di addormentamento DISAGIO ACUSTICO SULLO STATO DI SONNO tempi maggiori se Lmax > 50 60dB n di eventi nell unità di tempo e non il valore assoluto Alterazione struttura del sonno Risvegli L diff di rumore = livelli di pressione sonora diversi dal fondo all aumentare del livello esterno prevale l effetto del risveglio sulla difficoltà ad addormentarsi Reazioni psico-fisiologiche L diff = L max -L fondo più significativo del valore assoluto OMS indica per una buona qualità del sonno: Valore ottimale = 30 db(a) Lmax < 45 db(a) 17

20 Il disturbo da rumore sussiste e gestirlo non è semplice; allora uno degli aspetti è capire da dove arriva. Dall Unione Europea arriva un interessante documentazione che distingue i diversi contributi di inquinamento da correlare alle principali cause antropiche quali il traffico stradale, il traffico aereo piuttosto che le zone ricreative, il traffico ferroviario e/o le attività di costruzione di cantiere, per arrivare sino alle attività produttive fisse. Si può notare come, in modo particolare le industrie, possono incidere in modo minore rispetto alle altre sorgenti se la loro ubicazione ha seguito i criteri di allontanamento dalle zone residenziali e quindi dai principali ricettori critici o se ne è già previsto il ricollocamento in luoghi idonei. Proprio in questo senso è, invece, quasi sempre critica la condizione dei cantieri, localizzati, per forza di cose, là ove non c è idoneità per il cantiere, ma c è invece bisogno del suo risultato finale ovvero dell opera che sta costruendo. Esempio: se sono in un centro storico perché ho bisogno di ristrutturare un bel palazzo, devo mettere un cantiere in una zona in cui non è prevista attività produttiva rumorosa. La non idoneità del luogo è tipica dell attività di cantiere e può diventare un problema grave e di gravosa soluzione se il cantiere è di grandi dimensioni e lunga durata. European Commission Working Group on Health and Socio-Economic Aspects 04 Nella tabella che segue sono riportate le definizioni date dalla legge quadro del 1995, per sottolineare come esistano tante modalità per cui un rumore può essere analizzato nella sua veste di fattore di disturbo: esistono dei valori limite, infatti, di emissione, di immissione, di attenzione, di qualità; esiste un analisi di valori assoluti, cioè, tanto definito su in termine assoluto, ma esiste anche il criterio differenziale, che è uno dei parametri che meglio visualizza il disturbo arrecato ad un territorio. Poiché il problema è abbastanza complicato per essere gestito in un regolamento, deve subire semplificazioni, che però sappiano ancora valutare i parametri di intensità, durata e ripetitività che costituiscono le basi di un corretto controllo. 18

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