L agnda dll Autorità di trasporti Marco Ponti È imminnt la costituzion dll Autorità indipndnt di rgolazion di trasporti. Avrà finalmnt i potri pr intrvnir a difsa dgli utnti (o di contribunti) contro l imprs monopolistich dl sttor, anch con sanzioni. Il compito sarà difficil: avrà contro sia la sfra politica/amministrativa, a cui sottrarrà potr, sia l imprs monopolistich pubblich privat, spsso molto potnti. Il sttor è complsso: qui si dscrivono i maggiori problmi tcnici politici ch dovrà affrontar. Introduzion Val la pna richiamar sommariamnt prché occorr rgolar alcun attività conomich prché tal attività dbba ssr svolta da un soggtto indipndnt con pina potstà di sanzionar i soggtti rgolati. Occorr rgolar ciò ch non si può (pr smpio, l infrastruttur a pdaggio), o non si vuol (pr smpio, i trasporti locali) affidar al mrcato, pr vitar ch si crino rndit, in caso di gstioni privat, o infficinz, in caso di gstioni pubblich, a danno di utnti /o contribunti. L indipndnza dalla sfra politica è ncssaria, in quanto qust ultima è soggtta a prssioni di varia natura da part di gstori, all quali tnd a cdr pr ragioni di consnso social a brv trmin (pr smpio, voti di dipndnti, obittivi occupazionali, scambi di favori vari cc.). Di un autorità indipndnt pr rgolar i trasporti si parla dal 1994, quando è stata avviata la costituzion dll prim autorità di rgolazion. Fino a oggi snza succsso, ma smbra ch il Govrno Monti ora la ralizzrà. Prché è cosa così faticosa da ralizzar (d è così pr ogni organismo indipndnt di rgolazion)? Prché qusti organismi hanno du nmici potnti cosi, mntr i possibili soggtti favorvoli sono dboli con scarsa voc. I nmici sono i politici stssi, allati ai rlativi ministri, ch si vdono sottrarr strumnti pr organizzar il consnso i primi, comptnz ruolo i scondi, ovviamnt i gstori, ch vdono minacciat l loro rndit o, rispttivamnt, vdono ridursi i privilgi ch sono alla bas dlla loro infficinza (in caso di concssionari pubblici). I soggtti favorvoli ovviamnt sono i potnziali bnficiari dll attività di rgolazion: gli utnti (i consumatori di srvizi) ch paghranno tariff infriori o, nl caso di srvizi sussidiati, i contribunti ch paghranno mno tass. Ma tali soggtti non sono in grado gnralmnt di srcitar prssioni politich di rilivo, in più, Marco Ponti TRT Trasporti Trritorio srl Politcnico di Milano Mrcato 37
non sono informati sui danni ch soffrono, spsso ad art, affinché non protstino. L autorità hanno tra i loro strumnti anch la propria scomparsa, qualora dcidssro di lasciar pinamnt oprar il mrcato nl loro sttor. Un ambito più difficil controvrso è la rgolazion dgli invstimnti infrastrutturali, pr i quali il rgolator è chiamato a dcidr s far pagar o mno agli utnti tramit aumnti tariffari: spsso lo Stato si arroga di dcidr tali invstimnti, anch s di dubbia utilità, mntr altr volt qusti possono ssr ripagati snza aumntar l tariff (pr smpio, s risparmiano costi di gstion o aumntano il traffico attso). Pr i trasporti poi c è una complicazion particolar: al contrario dll acqua o dll lttricità, sono strmamnt articolati. Si tratta di modi divrsi, di srvizi di infrastruttur, di sgmnti privati pubblici, a volt in concorrnza a volt no, a volt con rilvanti impatti ambintali /o sociali, a volt no. Ch tipo di autorità? 38 Qui si pon un primo dilmma dcisional: rgolarli tutti mdiant una singola autorità? Vdiamo l principali tipologi: un lnco non brvissimo. Una prima ossrvazion: sarbb opportuno ch la rgolazion foss unitaria qusto pr du solidi motivi. Il primo è ch, nonostant l diffrnz tcnich, spsso i divrsi sttori sono in concorrnza tra loro (hanno lo stsso mrcato rilvant ). Non mno important è il scondo motivo: il rgolator è soggtto a forti prssioni sia da part dlla sfra politica sia da part dll imprs rgolat, affinché faccia concssioni di vario tipo a qusti intrssi, di pr sé lgittimi. Più il rgolator è isolato, maggiori sono i rischi, nl tmpo, di cdimnti a tali prssioni ( cattura dl rgolator ). Infatti, il rapporto tra il sttor rgolato il rgolator divnta strttamnt biunivoco, privo di qul controllo aggiuntivo ch una gstion più collgial consntirbb. È già è in atto la tndnza a frammntar i ruoli. È stata crata un agnzia pr l autostrad prima ancora dlla costituzion dll Autorità di trasporti, non è affatto chiaro s i dbolissimi non indipndnti organismi facnti funzion di rgolatori attuali (pr porti, frrovi aroporti) siano dstinati a scomparir, o a mantnr ruoli tcnici più o mno autonomi risptto alla nuova costitunda autorità. Di nuovo, il sovrapporsi il confliggr di soggtti divrsi non può ch indbolir la difsa ch l autorità potrà srcitar in favor dgli utnti/contribunti vrso gli intrssi costituiti. Un altra ossrvazion concrn il rapporto dll autorità con l Agcm. Qusto organismo ha maturato ngli anni una notvolissima sprinza rgolatoria nl sttor di trasporti, pur non potndo pr lgg intrvnir dirttamnt sugli attori non soggtti a concorrnza, quali i monopoli naturali lgali. È intrvnuta, prò, in du modi: quando sono stat prmss form parziali di concorrnza (l gar di affidamnto di concssioni) con raccomandazioni agli organismi politici ai rgolatori pubblici sistnti a cui prima si è accnnato. Mrcato
Qusti intrvnti dll Antitrust sono rimasti gnralmnt con scarso o nullo fftto, spcialmnt l raccomandazioni. Ciò a riprova di quanto sia rilvant la costituzion di un organismo autonomo, ddicato, con fort capacità di intrvnto normativo sanzionatorio. Sarbb da auspicar ch la nuova autorità faccia tsoro dll sprinza tcnica accumulata dall Antitrust, pr smpio acquisndo alcuni spcialisti da qulla autorità, ma anch pr ragioni culturali : pr sua natura l Antitrust tnd a protggr i consumatori contro l rndit di produttori vd ni mccanismi dl mrcato dlla concorrnza lo strumnto più potnt. Una cultura crto molto distant da qulla dll burocrazi ministriali, altra potnzial tmibil font di prsonal o anch solo di vicinanza cultural pr la nuova autorità. Quali srvizi di trasporto rgolar? Vdiamo ora più in dttaglio quali possono ssr i tmi più rilvanti pr l azion dlla nuova autorità, gli ostacoli più pricolosi i risultati ottnibili pr gli utnti /o contribunti. Il srvizio frroviario Partiamo dall frrovi: l cos da far qui sono tant difficili. Innanzitutto occorr ralizzar lo spirito dlla normativa uropa, ch vuol ch la rt frroviaria (Rfi, socità di Fs) sia ralmnt, non solo formalmnt, sparata dai srvizi ch si svolgono su tal rt (Trnitalia, anch ssa part di Fs, d ntramb possdut dal ministro dll Economia). Ciò pr vitar ch i nuovi opratori di srvizi frroviari dbbano pagar il pdaggio pr l uso dlla rt, s pur indirttamnt, a un loro concorrnt. E qui non smbra ch sia sufficint una sparazion tra Trnitalia Rfi, pr smpio dividndo rt srvizi tra du ministri divrsi: il nocciolo è la sparazion propritaria (si pnsi, pr smpio, ch cosa significa dovr comptr con un concorrnt ch di fatto non può fallir, quindi ha una lvata propnsion al rischio, accsso al crdito molto privilgiato risptto a qualsiasi privato). L unica soluzion ralmnt fficac in qusto caso sarbb la privatizzazion di Trnitalia. Qual problma conomico ral potrbb, infatti, sorgr? Il sttor mrci è già libralizzato, qui Trnitalia si è dimostrato un pssimo gstor, con prdita di traffico scarsa fficinza. I srvizi passggri di lunga distanza sono già sposti alla concorrnza privata con l avvnto di Ntv nll alta vlocità, com pr gli analoghi srvizi ari, i contnuti sociali di tali srvizi smbrano nl complsso limitati. Rimangono i srvizi rgionali: ma s pr qusti, com prvisto da una rcntissima norma, saranno obbligatori l gar pr l affidamnto dll concssioni, la prsnza di un soggtto pubblico non può ch altrar, gravmnt, il mrcato Mrcato 39
(si tratta di un incumbnt sussidiato ch non può fallir ch ha il controllo dlla rt dimnsioni assolutamnt dominanti). Tali gar dovranno prciò ssr oggtto spcifico dl controllo dlla nuova autorità, data la fortissima rsistnza dll Rgioni a svolgrl in modo corrtto, cioè tal ch possa vincrl qualcuno divrso da Trnitalia. L attività di rgolazion indipndnt nl sttor frroviario vrrà, inoltr, a coincidr con una normativa uropa, ch, s non vrrà stravolta dal Parlamnto di Strasburgo, si prsnta com molto più fficac rigorosa di qulla in vigor attualmnt. Gli utnti pndolari dovrbbro ottnr, a parità di tariffa, srvizi migliori, i contribunti risparmiar una buona quota di sussidi (in Grmania, dov l gar sono stat sri, i risparmi sono stati dll ordin dl 20%). Infatti vi hanno partcipato molti concorrnti, pr lo più piccoli privati, tdschi ma anch di Pasi uropi vicini. Anch DB poi ha dovuto fficintarsi con offrt analogh, altrimnti rischiava di prdr man mano tutt l gar succssiv. Pr qusto Trnitalia ha ragito in modo molto conflittual all unica gara sria bandita, qulla pimonts, dov si rano prsntati cinqu concorrnti tmibili. Poi l amministrazion è cambiata, qulla subntrant di cntro-dstra ha immdiatamnt cancllato la gara, con viva soddisfazion dl sindacato (ch si oppon pr principio all gar) si suppon anch di Trnitalia. Il srvizio aro 40 La rgolazion dl sttor aro dovrbb concntrarsi su du asptti: la libralizzazion dgli slot aroportuali (cioè dll rott srvibili dall divrs compagni) una riduzion dll tariff aroportuali, o almno aumnti più ridotti in caso di nuovi invstimnti. Attualmnt, infatti, prval un attggiamnto dirigistico sia di protzion indbita dll x compagnia di bandira (ch comunqu ngli anni passati non n avva vitato il collasso, risanato a sps di contribunti), sia di classificazion dl ruolo di divrsi aroporti, al fin soprattutto di ridurr la concorrnza di qulli minori a qulli maggiori. Ma com si può non ricordar ch il fnomno ch in qusti anni ha più giovato agli utnti uropi è stata l aggrssion dll compagni low cost agli aroporti all compagni nazionali, tramit l ingrsso sprgiudicato ngli aroporti minori? E com ignorar ch l autorità rgolatoria ingls ha obbligato il concssionario di quattro aroporti londinsi a vndrn du in quanto non si facvano abbastanza concorrnza tra loro? Noi abbiamo procduto finora in dirzion opposta, pr smpio limitando i voli nll aroporto di Linat pr vitar troppa concorrnza allo scalo, molto più scomodo, di Malpnsa, nll illusion, dl tutto anacronistica, ch qusto potss divntar un hub nazional. Ma vi sono analogh minacc anch pr lo scalo romano di Ciampino, da dov RyanAir minaccia Alitalia insdiata a Fiumicino. Pr gli invstimnti, la nuova autorità dovrà valutar innanzitutto qulli ralmnt ncssari, succssivamnt qulli da rmunrar con aumnti dll ta- Mrcato
riff. Finora l organismo ministrial prposto (Enac) non ha dato prova di ssr molto proccupato di difndr gli utnti dl sttor da rincari tariffari motivati da invstimnti richisti dai gstori di dubbia utilità. La riprova di qusta scarsa proccupazion si ha, pr smpio, dal fatto ch si sono visti rilvanti profitti fatti dai gstori anch in priodi di crisi dlla domanda. Tuttavia, i valori conomici assoluti in gioco in qusto sttor appaiono assai mno drammatici di qulli dll frrovi, com vdrmo, dll autostrad. Infatti, i ricavi dl sttor autostradal ammontano a più di 5 miliardi di uro all anno, mntr qulli di concssionari aroportuali sono dll ordin di un dcimo di tal importo. Autostrad strad Il sttor autostradal è qullo dov si prsntano i maggiori squilibri dov l soluzioni rgolatori sono tcnicamnt più difficili. Il sttor è, infatti, carattrizzato dalla prsnza di un oprator dominant (Autostrad pr l Italia Spa, ch controlla il 75% di ricavi dl sttor), com nl caso dll frrovi, ma totalmnt privato. Il suo contratto di concssion è ancora molto lungo (scad nl 2038), quindi con qust prmss risulta difficilissimo abbattrn l rndit. E ch di rndit si tratti basta ddurlo dal fatto ch tutt l concssionari hanno lucrato rilvanti profitti anch in anni di psant crisi conomica, né si sono mai vrificati fnomni di prdit, né tali profitti sono risultati mai splicitamnt riconducibili a comportamnti particolarmnt virtuosi da part di concssionari stssi (innovazioni tcnologich ch riducano i costi o incrmntino la domanda cc.). In un contsto così statico, un concssionario bn rgolato dovrbb lucrar soltanto profitti normali, in rlazion al capital ralmnt invstito. Inoltr, i nuovi invstimnti, ffttuabili in buona misura in hous, gnrano probabilmnt altri rilvanti profitti non molto vrificabili dal rgolator, oggi coincidnt con Anas, ch si trova tra l altro in conflitto di intrssi, ssndo ssa stssa concssionaria di autostrad a pdaggio, oltr ch soggtto concdnt. Modificar qusto quadro in prsnza di contratti di natura privata con socità quotat può risultar molto onroso pr lo Stato dar luogo a contnziosi di sito incrto, dato anch il pso conomico dll imprsa dominant i forti intrcci con la sfra politica di cui god (è uno strumnto pr ralizzar, a sps dlla quasi totalità dgli utnti dl sistma, opr locali anch di ridotta utilità, ma politicamnt molto stratgich: è sufficint, infatti, ch l tariff si alzino in modo scarsamnt avvrtibil dagli utnti sull intra rt pr gnrar risors sufficinti. Si tratta di un sussidio incrociato poco visibil font di potnziali grandi infficinz nlla sclta dll priorità). Ma altri concssionari sono addirittura socità partcipat da nti locali. Ch cosa può concrtamnt far la nuova autorità? Una stratgia mrg subito com urgnt fattibil. L assurda struttura finanziaria dl sttor stradal vd oggi la viabilità ordinaria in gran part affidata a Rgioni, Provinc Comuni dotata di risors scarsissim dclinanti (cfr. patto di stabilità cc.). Mrcato 41
N consgu ch la rt dov si muov la maggior part di traffici nazionali non solo è in cattivo stato pricolosa, ma è dstinata a dgradarsi ultriormnt, mntr l opposto accad pr l autostrad a pdaggio, bn mantnut in condizioni di buona sicurzza a causa di brillanti risultati conomici cui prima si è accnnato. Una situazion paradossal molto infficint. La soluzion potrbb ssr qulla di stndr, in gara si intnd, il rgim concssionario alla viabilità ordinaria maggior, sfruttando il know how l conomi di scala di concssionari autostradali. In cambio di qusta rilvantissima stnsion dll ara di businss potrbb ssr ngoziata qualch maggior aprtura concorrnzial anch pr i concssionari attuali, o qualch ritocco dl mccanismo rgolatorio a maggior tutla dgli utnti. Ciò sarbb ottnibil snza stndr la rt a pdaggio, ma solo istitundo pdaggi di congstion sull tratt satur (cioè priurban) dll autostrad attuali, con obbligo di dstinar i ricavi al miglioramnto dlla rt circostant, cioè rstitundo agli automobilisti in modo dimostrabil trasparnt quanto da loro pagato. Srvizi di navigazion Pr i porti i srvizi di navigazion, ch si trovano oggi a far capo a una lgislazion molto particolar addirittura a un ministro divrso di qullo di trasporti, occorr sospndr ogni valutazion spcifica, non ssndo ancora chiaro s la nuova autorità sarà chiamata a occuparsn. Si può solo auspicar ch, anch s fors non da subito pr ragioni tcnich, la dcision sia in tal snso: infatti, com si è dtto, i rischi di cattura dl rgolator sono tanto più alti quanto più qusto si trova a oprar in isolamnto. Trasporto local 42 Crtamnt la nuova autorità dovrà rgolar il trasporto pubblico local, in misura minor anch i srvizi di taxi di autonolggio. Il sttor è carattrizzato da una situazion paradossal, pr crti vrsi, molto illuminant sulla rilvanza prvasività di fnomni di cattura ni trasporti. Avndo, infatti, il lgislator constatato fin dagli anni 90 gli alti costi di produzion l bass tariff (risultanti ovviamnt in altissimi dficit) dl Tpl italiano risptto al rsto d Europa, avva dciso di immttr nl sttor lmnti di concorrnza, praltro molto prudnti consrvativi. Si tratta di concorrnza pr il mrcato, cioè di mssa in gara priodica dll concssioni, mccanismo ch consnt di mantnr inaltrato il livllo di socialità dl srvizio (tariff, lin, frqunz cc.), al contrario dl concorrnza nl mrcato, ch non pon pr dfinizion alcun vincolo agli opratori, consntndo solo sussidi vntuali dirtti agli utnti a più basso rddito. Pur ssndo divntati i sussidi al trasporto local la voc dominant di spsa pr gli nti locali, si vrificò da subito una fort rsistnza anch contro qusta prudnt Mrcato
riforma: l applicazion dlla normativa fu ritardata con ogni mzzo si ottnnro clausol iprprotttiv pr il mantnimnto dllo status quo: tutla intgral di contratti di lavoro sistnti, nssun vincolo alla coincidnza tra giudic concorrnt (i Comuni partciparono con l propri imprs ai propri bandi di gara), nssun vincolo sull dimnsioni di lotti, clausol di rciprocità immotivat cc. Ovviamnt il cntinaio di gar ch nssuna imprsa local sarbb lasciata fallir dallo Stato (rsidual claimant) ha sicuramnt incntivato qusti assurdi comportamnti. Qui l azioni rgolatori ch la nuova agnzia dovrbb introdurr smbrano abbastanza smplici: scludr la coincidnza di giudici giudicati, imporr bandi non discriminatori, imporr lotti di dimnsioni proporzionali all rali conomi di scala, proibir clausol sociali pr subntranti ch prptuino lo status quo, garantir ch il matrial rotabil sia assgnato in modo non discriminatorio, cancllar l clausol di rciprocità. S un oprator straniro offr condizioni molto favorvoli, in raltà significa ch, s non è ralmnt più fficint ma è sussidiato nl Pas d origin, i contribunti di qul Pas sono disposti a trasfrir risors agli utnti italiani. In ntrambi i casi tali utnti n bnficrbbro. Pr il sttor di taxi, la qustion rgolatoria di bas pr aumntar l fficinza dl sttor sarbb qulla di consntir la partcipazion al srvizio, in trmini comptitivi, di opratori plurilicnza con prsonal dipndnt di aprir maggiormnt il sttor al srvizio di autonolggio con autista. Purtroppo, tuttavia, smbra ch su qusto front il Govrno attual abbia rlgato la nuova autorità a un ruolo puramnt consultivo. Conclusioni L conclusioni ch si possono trarr dal quadro prcdnt possono ssr solo spculativ, dato ch abbiamo configurato una situazion dl tutto ipottica ch la prssion di du grandi allati contro gli utnti/contribunti (imprs monopolistich sfra politica) non ha potuto ancora splicitarsi, soprattutto nl condizionar l nomin di futuri commissari. L ottimismo è d obbligo: nl sttor di trasporti la situazion è oggi tal ch con una nuova autorità rgolatoria indipndnt può solo migliorar, s non altro a livllo di trasparnza informazion dgli utnti. E i primi sgnali dll insoffrnza dlla sfra politica di soggtti rgolati ni confronti di un rgolator trzo sono già mrsi: pr smpio l tariff aroportuali, richist dai concssionari pr ffttuar nuovi invstimnti, sono stat frttolosamnt approvat dall attual ministro prima ch l autorità abbia potuto intrvnir, ci si chid quanto siano stat approfondit l analisi finanziari costi-bnfici pr tali invstimnti, dall quali sia mrsa la giustificazion di rmunrarli a sps di passggri, invc ch di concssionari stssi. La difsa dgli utnti dall rndit monopolistich sarà una strada comunqu in salita anch con qusto nuovo attor. Mrcato 43