I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne

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1 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Prima edizione Studi e Ricerche

2 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Prima edizione Studi e Ricerche

3 Fondazione IFEL A cura di Francesco Monaco (responsabile Area Mezzogiorno e Politiche di Coesione Territoriale ANCI e Dipartimento Fondi Europei e Investimenti Territoriali IFEL) e Walter Tortorella (responsabile Dipartimento Studi Economia Territoriale IFEL) Gli apparati statistici sono stati sviluppati da Giorgia Marinuzzi Gli apparati descrittivi sono stati redatti da: Carla Giorgio (Capitolo 1); Sabrina Lucatelli (Capitoli 2 e 3); Francesco Monaco (Capitolo 4); Simona Elmo in collaborazione con Anastasia Maria Sforza (Capitolo 5); Simona Elmo (Capitolo 6); Stefania Farsagli (Capitolo 7); Stefania Farsagli, Carla Giorgio e Giorgia Marinuzzi (Capitolo 8); Walter Tortorella (Capitolo 9) Si ringrazia Massimiliano Sabaini del Dipartimento Finanza Locale IFEL per le eleaborazioni statistiche relative agli investimenti fissi lordi dei comuni La presente pubblicazione si chiude con le informazioni disponibili al 9 ottobre 2015 Progetto grafico: Giuliano Vittori, Pasquale Cimaroli, Claudia Pacelli cpalquadrato.it

4 Indice Premessa di Veronica Nicotra Introduzione di Pierciro Galeone Capitolo 1. Il percorso di definizione fino all Accordo di Partenariato Capitolo 2. Quali e cosa sono le aree interne Capitolo 3. L obiettivo della coesione territoriale e le cinque innovazioni metodologiche Capitolo 4. Il ruolo dei comuni e l importanza delle gestioni associate Capitolo 5. L individuazione delle aree, gli strumenti di attuazione e le risorse Capitolo 6. La Strategia nei programmi regionali della coesione Capitolo 7. Dai comuni di aree interne alle aree progetto Capitolo 8. Una descrizione dei comuni delle aree pilota Capitolo 9. Alcune prime considerazioni di mid term Appendice

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6 Premessa La Strategia per le aree interne, indicata dal Governo italiano come progetto cardine nel Piano Nazionale di Riforma (PNR), interviene su un problema molto avvertito dall ANCI: lo spopolamento e abbandono di molti comuni interni, per lo più di piccole dimensioni demografiche e di montagna, che soffrono peraltro di gravi disagi per le difficoltà di collegamento con i distanti centri urbani di erogazione dei servizi fondamentali (sanità, istruzione, mobilità). Si tratta di comuni (di cui appartenenti alla tipologia periferici o ultraperiferici, distanti più di 40 minuti dal più vicino centro di erogazione di servizi), classificati secondo la metodologia descritta nell Accordo di Partenariato , adottato con decisione di esecuzione della Commissione UE C(2014) 8021 e recepito dal CIPE il 29 ottobre Parliamo di poco meno di un quarto di popolazione che vive in oltre il 60,0% del territorio nazionale. Investimenti significativi verranno canalizzati in questi comuni, sia con le risorse nazionali sia con quelle disponibili dai vari programmi comunitari, su interventi che potenzieranno l offerta scolastica, miglioreranno la riorganizzazione dei servizi sanitari, ammoderneranno la rete dei col- 5

7 legamenti, materiali e immateriali. Inoltre con le risorse dei Programmi Operativi Regionali potranno essere sostenute iniziative imprenditoriali nel campo dell agricoltura, dell uso delle terre pubbliche, del turismo sostenibile, della valorizzazione paesaggistica e culturale, dell artigianato. Scopo della Strategia è invertire il trend demografico negativo e sostenere crescita economica ed occupazionale. Serviranno, certo, altri investimenti, non previsti nella Strategia, su dissesto idrogeologico, tutela della montagna, infrastrutture viarie e ferroviarie. Il pregio della Strategia è che con l innovativa metodologia di programmazione adottata sarà forse possibile far convergere intenzionalmente verso questi comuni altre azioni e risorse (comunitarie, nazionali e regionali) per coprire il fabbisogno di intervento. Nel presente volume curato da IFEL troverete descritta questa nuova metodologia, il lavoro istruttorio svolto in questi mesi da un Comitato nazionale, di cui ANCI è parte insieme alle amministrazioni centrali e regionali, per la selezione delle aree progetto e pilota (ad inizio ottobre 2015 si tratta di 317 comuni su cui verranno fatti i primi interventi) e le norme tecniche dettate dal CIPE per la realizzazione degli investimenti. L auspicio è che, dopo una prima fase di analisi su quello che serve, la selezione delle aree e la definizione degli interventi strategici, si passi subito alle realizzazioni. Sono sicura che l anno prossimo potremo raccontare, in un altro rapporto, i risultati conseguiti dalla Strategia, verificando sul campo il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro di questa importante parte dell Italia. Veronica Nicotra Segretario Generale ANCI 6

8 Introduzione La centralità degli interventi previsti dalla Strategia nazionale per le aree interne (SNAI) trova un chiaro sviluppo sia nell Accordo di Partenariato negoziato dall Italia con la Commissione europea sia nel Piano Nazionale di Riforma (PNR) che il Governo italiano ha proposto nell ambito del ciclo di bilancio europeo. Gli obiettivi in essa contenuti costituiscono, nel loro insieme, una sfida importante per i comuni e per l intero paese. Si tratta di un rilievo ancor più evidente se si considera che le amministrazioni comunali coinvolte complessivamente dalla Strategia sono oltre 4.000, popolate da più di 13 milioni e mezzo di cittadini. La SNAI si rivolge a territori diversificati tra loro, distanti da grandi centri di agglomerazione e di servizio e con traiettorie di sviluppo instabili, ma al contempo dotati di risorse con un grande potenziale di attrazione. La sfida è quella di invertire il processo di marginalizzazione che ha colpito queste aree, contrastando la caduta demografica e rilanciando lo sviluppo di queste zone, grazie all impiego di investimenti derivanti dai fondi ordinari della Legge di Stabilità e dai fondi comunitari rientranti nel nuovo ciclo di programmazione europea. IFEL, collaborando attivamente con il Comitato tecnico aree interne, ha partecipato alla fase di individuazione delle aree su cui la Strategia interverrà nei prossimi anni. Il suo contributo scientifico è stato quello di 7

9 fornire analisi ed elaborazioni statistiche attingendo al ricco e aggiornato database comunale di cui la Fondazione dispone. Proseguendo questo impegno istituzionale e scientifico, con il presente volume IFEL intende proporre un ulteriore contributo di analisi, approfondendo il percorso che ha condotto alla definizione della Strategia e la metodologia utilizzata per l individuazione delle aree interessate dagli interventi. In particolare, l analisi delle variabili socio-demografiche, economiche, istituzionali e finanziarie dei comuni insistenti nelle aree selezionate e, tra di esse, in quelle scelte come pilota, cerca di fornire un primo test per valutare l efficacia del metodo di selezione individuato dalla Strategia. Chiaramente le azioni previste dalla Strategia non possono avere la pretesa di esaurire tutti i bisogni delle comunità coinvolte, ma costituiscono un passo essenziale per il rilancio dello sviluppo di queste zone, in un ottica di organicità di interventi e di condivisione delle soluzioni da attuare. Pierciro Galeone Direttore IFEL 8

10 Il quadro percorso finanziario di definizione dei fino Comuni all Accordo italiani di Partenariato 1

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12 La Strategia nazionale per le aree interne (SNAI) è stata costruita utilizzando come occasione e leva, finanziaria e di metodo, l avvio del nuovo ciclo di programmazione dei fondi comunitari disponibili per il settennio L idea di realizzare un progetto per queste aree viene lanciata ad ottobre 2012 dall allora Ministro per la Coesione Territoriale Fabrizio Barca, presentata ufficialmente a dicembre dello stesso anno e divulgata nel corso di un seminario tematico (1). Nelle note del Ministro le aree interne sono provvisoriamente definite come «quella vasta e maggioritaria parte del territorio nazionale non pianeggiante, fortemente policentrica, con diffuso declino della superficie coltivata e spesso affetta da particolare calo o invecchiamento demografico» (2). Sono indicate a grandi linee le basi metodologiche, le motivazioni e gli obiettivi dell idea progettuale che nei mesi successivi vengono sviluppate dal gruppo di lavoro appositamente costituito e denominato Comitato tecnico aree interne (3). 1 Nuove strategie per la programmazione della politica regionale: le aree interne, Roma, 15 dicembre Un progetto per le aree interne dell Italia. Note per la discussione, ottobre Dal 2012 la Strategia ha ottenuto il consenso di ben tre Governi (Monti, Letta e Renzi). 3 Il Comitato è composto da: Agenzia per la Coesione Territoriale, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca, Ministero delle Infrastrutture e dei 11

13 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Le considerazioni di partenza muovono dalla constatazione che una parte rilevante dell Italia, le aree interne, dal secondo dopoguerra, ha subito, gradualmente, un processo di marginalizzazione. Si tratta di aree in calo demografico, talora sotto la soglia critica, con problemi legati all occupazione e che rappresentano un costo anche per l intera nazione. È proprio la presa di coscienza dei costi sociali connessi alla condizione in cui versano che fa assumere alla questione aree interne un rilievo ed una portata nazionali. In molti casi queste aree sono caratterizzate da processi di produzione e investimento poco efficienti, a causa della loro scala e della loro tipologia. L instabilità idrogeologica che si associa alle modalità attuali di uso dei paesaggi ne è un altro esempio. Altri tipi di costi altrettanto rilevanti sono legati alla perdita di diversità biologica, alle difficoltà sempre più forti riscontrate dall agricoltura di montagna e alla dispersione della conoscenza pratica (il saper fare locale). Ulteriore elemento giustificativo di una prospettiva ed un intervento nazionali, che si somma ai costi sociali rilevati, è il basso grado di accessibilità per la popolazione residente ai servizi considerati essenziali per il diritto di cittadinanza, sanità, istruzione e mobilità, cui si aggiunge la connettività virtuale. La ridotta accessibilità ai servizi di base, riduce grandemente il benessere della popolazione locale di queste aree, che rappresenta circa il 23% del totale nazionale, e limita il campo di scelta e di opportunità degli individui, anche dei nuovi potenziali residenti. Trasporti, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero della Salute, Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Dipartimento Affari Regionali, le Autonomie e lo Sport e Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ANCI - IFEL, INEA, ISFOL, UPI, regione/provincia autonoma interessata. Il Comitato, coordinato dal Dipartimento per le Politiche di Coesione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha competenze: sui processi di selezione delle aree da finanziare; sulla definizione delle strategie d area, una volta individuate le aree progetto; sulla verifica del rispetto dei cronoprogrammi degli interventi, una volta individuate le aree progetto. 12

14 Il percorso di definizione fino all Accordo di Partenariato Le aree interne del paese sono dunque realtà con importanti implicazioni sociali e politiche; ma non sempre area interna è sinonimo di area in difficoltà. Alcuni di questi territori sono stati spazio di buone politiche e buone pratiche ad esito delle quali la popolazione è rimasta stabile o è cresciuta, i comuni hanno cooperato per la produzione di servizi essenziali e le risorse ambientali o culturali di cui dispongono sono state tutelate e valorizzate. Sono esempi di puntualismo virtuoso, di progetti di qualità nati qua e là per l Italia, a macchia di leopardo, utili perché dimostrano la non inevitabilità del processo generale di marginalizzazione e la capacità di queste aree di concorrere a processi di crescita e coesione. In questo contesto nasce la SNAI, per costruire un quadro di riferimento nazionale capace di individuare problemi comuni e sperimentare soluzioni condivise in questi ambiti territoriali (4). Punto di partenza sono le azioni private e pubbliche di potenziamento dei servizi e di sviluppo economico già in corso che, coordinate con le politiche nazionali settoriali e comunitarie in via di definizione, possano avere maggiore forza, efficacia e visione. Il documento che ha aperto il confronto pubblico in vista della definizione dell Accordo di Partenariato per l Italia, Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari di dicembre 2012 (5), riconosce le aree interne come una delle opzioni strategiche, insieme a Mezzogiorno e città, su cui il paese punterà nel nuovo settennio di programmazione. Le risorse finanziarie individuate per intervenire nelle aree interne sono infatti quelle del nuovo ciclo di programmazione dei fondi europei che si sommano alla previsione di risorse ordinarie dedicate in Legge di Stabilità. I fondi europei andranno a finanziare progetti di sviluppo 4 «Esiste in questa ampia parte del paese un forte potenziale di sviluppo che la costruzione di una strategia nazionale, robusta, partecipata e continuativa nel tempo può consentire di liberare», estratto dall Accordo di Partenariato dell Italia. 5 Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari , elaborato dal Ministro per la Coesione d intesa con i Ministri del Lavoro e delle Politiche Sociali e delle Politiche Agricole, alimentari e forestali, 27 dicembre

15 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne locale mentre le risorse nazionali saranno destinate ad assicurare alle comunità coinvolte un miglioramento dei servizi essenziali di istruzione, salute e mobilità. Alla base della scelta di articolare la Strategia in un duplice binario vi è la constatazione che non vi può essere sviluppo economico senza inclusione sociale. Presenza di servizi e occasioni di sviluppo devono viaggiare insieme per garantire opportunità di vita tali da mantenere e attrarre una popolazione di dimensioni adeguate al presidio di un territorio. In linea con le innovazioni metodologiche previste da Metodi e obiettivi, per individuare e cogliere i migliori target di area su cui intervenire, ad un tempo più bisognosi ma anche più ricchi di opportunità, la preferenza è quella di andare nei luoghi e coinvolgere il territorio e i suoi attori locali, in primis i comuni che insistono nelle aree interessate (6). La Strategia non si configura come un tradizionale programma di intervento nazionale chiuso e confinato a risorse date. Piuttosto si va definendo come un insieme di attori interessati a esperienze progettuali, ispirati da un metodo d azione e obiettivi condivisi per affrontare e interpretare in modo collettivo il tema aree interne, pur nella diversità delle soluzioni concrete (7). Questo metodo partecipato si riscontra anche nella fase di costruzione della Strategia che ha previsto il coinvolgimento pubblico attraverso l organizzazione di forum dedicati e la predisposizione di uno spazio web per discutere e condividere idee progettuali già in essere nelle aree interne del paese (8). 6 «Sul piano strategico, è stato avviato un processo di co-progettazione da parte delle comunità delle aree interne, del mondo dell impresa e della cultura, delle associazioni che faccia anche affidamento su una ricognizione delle esperienze in corso o recenti, al fine di utilizzarne le lezioni. Sarà dunque nell interesse di ogni grumo locale di intelligenze collaborare con gli altri coaguli di energie positive per fare emergere ( ) le linee di un progetto possibile», estratto dal citato documento Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi comunitari. 7 «La scatola progettuale si monta nei luoghi e quindi i primi protagonisti sono le collettività territoriali e i loro referenti di responsabilità intermedia e regionale», estratto dall Accordo di Partenariato dell Italia. 8 Seminario Nuove strategie per la programmazione della politica regionale: le aree interne, Roma, 15 dicembre 2012; Forum Aree Interne: Nuove strategie per la programmazione della politica di coesione territoriale, Rieti, 11 e 12 marzo 2013 e 14

16 Il percorso di definizione fino all Accordo di Partenariato Così concepita, la Strategia nazionale per le aree interne è stata trasmessa all Europa come allegato alla bozza di Accordo di Partenariato per l Italia a dicembre 2013 (9) ; in tale documento sono state illustrate in maniera puntuale le motivazioni della Strategia, gli obiettivi, le azioni da intraprendere, la governance del processo e le risorse finanziarie da attivare (10). La trasmissione alla Commissione europea della bozza avanzata dell Accordo a fine 2013, è stata seguita da una fase di interlocuzione informale che ha portato all invio ufficiale del documento il 22 aprile Il negoziato formale si è concluso il 29 ottobre 2014, con l adozione, da parte della Commissione europea, dell Accordo di Partenariato per l Italia (11). Nel contempo la SNAI è stata adottata nel Piano Nazionale di Riforma come uno dei progetti strategici denominato Criticità e opportunità: un paese che valorizza le diversità (12). da ultimo il Forum dei cittadini delle Aree Interne: ad un anno dal lancio della Strategia Nazionale delle Aree Interne, Orvieto 8 e 9 maggio La piattaforma dei cittadini delle aree interne ( ha la funzione di condividere le esperienze che hanno qualcosa da insegnare agli operatori che intendono cimentarsi nella progettazione dello sviluppo delle aree interne, con un chiaro orientamento verso la ricerca di soluzioni alle sfide tipiche della vita in queste aree. 9 Strategia nazionale per le aree interne: definizione, obiettivi, strumenti e governance, documento tecnico collegato alla bozza di Accordo di Partenariato trasmessa alla CE il 9 dicembre 2013 e disponibile su: 10 Il passaggio formale del documento SNAI all Europa è stato preceduto da incontri tra il DPS, le altre amministrazioni centrali di riferimento e i rappresentanti delle diverse regioni, sancendo l inizio del negoziato sulle aree interne. Al confronto partenariale è seguita la trasmissione alla Commissione europea di una versione preliminare dell Accordo il 9 aprile 2013 e una prima interlocuzione sul documento con i servizi della Commissione nei giorni seguenti. Il documento preliminare è stato successivamente rivisto per recepire i commenti della Commissione e anche per addivenire a una maggiore concentrazione delle scelte di intervento su un numero limitato di grandi obiettivi. È stata così elaborata una proposta sulla quale si è tenuto un confronto serrato con le regioni. 11 Il 29 ottobre 2014 è stato approvato dalla Commissione europea l Accordo di Partenariato dell Italia per l impiego dei fondi strutturali e di investimento europei. Il testo dell Accordo è disponibile al link 12 Allegato al Documento di Economia e Finanza, 2014, Sezione III, Parte I, La strategia nazionale e le principali iniziative, deliberato dal Consiglio dei Ministri l 8 aprile 2014 e successivamente anche nel Documento di Economia e Finanza, 2015, Sezione III, parte I, Il cronoprogramma del governo, deliberato dal Consiglio dei Ministri il 10 Aprile 2015, alla 15

17 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Nel documento che definisce la strategia, le priorità e le modalità di impiego efficace ed efficiente dei fondi strutturali e d investimento europei (SIE) dell Italia al fine di perseguire gli obiettivi posti dall Europa (l Accordo di Partenariato), la SNAI, insieme alla strategia urbana, rappresenta la principale focalizzazione territoriale per il settennio A differenza dell opzione urbana, più allineata ad una dimensione ed attenzione anche europea, le aree interne costituiscono una scelta strategica propria dell Italia con cui si punta a sollecitare territori periferici e in declino demografico, spesso connotati da vocazione prettamente rurale, verso obiettivi di rilancio socio-economico, anche come contributo alla ripresa del paese nel suo complesso. voce La strategia: politica di coesione, mezzogiorno e competitività dei territori. 16

18 Quali e cosa sono le aree interne 2

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20 Una parte preponderante del territorio italiano è caratterizzata da un organizzazione spaziale fondata su centri minori, spesso di piccole dimensioni, che in molti casi sono in grado di garantire ai residenti soltanto una limitata accessibilità ai servizi essenziali. Le specificità di questi territori sono riassumibili utilizzando l espressione aree interne. Le aree interne italiane possono essere caratterizzate nel seguente modo: sono significativamente distanti dai principali centri di offerta di servizi essenziali (istruzione, salute e mobilità); dispongono di importanti risorse ambientali (risorse idriche, sistemi agricoli, foreste, paesaggi naturali e umani) e risorse culturali (beni archeologici, insediamenti storici, abbazie, piccoli musei, centri di mestiere); sono un territorio profondamente diversificato, esito delle dinamiche dei vari e differenziati sistemi naturali e dei peculiari e secolari processi di antropizzazione. Questa prospettiva di analisi territoriale fa emergere un carattere fondamentale delle aree interne italiane: la loro straordinaria varietà. Vi sono profonde differenze (a tutti i livelli: geografico, economico, sociale, culturale, ecosistemico) tra i sistemi locali che compongono le aree interne. Il riconoscimento delle differenze tra i sistemi locali delle aree interne è il primo passo per il riconoscimento della loro complessità. 19

21 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne L individuazione delle aree interne del paese parte da una lettura policentrica del territorio italiano, cioè un territorio caratterizzato da una rete di comuni o aggregazioni di comuni (centri di offerta di servizi) attorno ai quali gravitano aree caratterizzate da diversi livelli di perifericità spaziale. I presupposti teorici da cui la mappatura delle aree interne prende le mosse sono i seguenti: l Italia è caratterizzata da una rete di centri urbani estremamente fitta e differenziata; tali centri offrono una rosa estesa di servizi essenziali, capaci di generare importanti bacini d utenza, anche a distanza, e di fungere da attrattori (nel senso gravitazionale); il livello di perifericità dei territori (in un senso spaziale) rispetto alla rete di centri urbani influenza la qualità della vita dei cittadini e il loro livello di inclusione sociale; le relazioni funzionali che si creano tra poli e territori più o meno periferici possono essere assai diverse. Sulla base di queste premesse la scelta metodologica di classificazione delle aree interne si fonda sul grado di perifericità di tali realtà da quei comuni che si pongono come centri di offerta di servizi essenziali (1). Si ricorda che una lettura del territorio legata alla distanza dai centri e supportata da indicatori di accessibilità è riscontrabile sia nell organizzazione delle politiche territoriali di diversi paesi (ad esempio il caso del Canada (2) ) come anche nelle ultime analisi e definizioni della ruralità sviluppate sia in ambito Europeo che OCSE (3). In Italia l Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL) ha sviluppato in nuce questo tipo di approccio in una serie di analisi valutative nella seconda metà del duemila (4). 1 Per maggiori informazioni sulla metodologia di definizione delle aree interne, cfr. la Nota Metodologica per la definizione delle aree interne disponibile sul sito it/it/arint/cosa_sono/index.html. 2 Rural Policy Reviews: Québec, Canada, OECD publishing, Parigi, Rural-Urban Partnership: An Integrated Approach to Economic Development, OECD publishing, Parigi, Servizi socio-sanitari nell Umbria rurale, S. Lucatelli, S. Savastano, M. Coccia, Materiali UVAL, Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica, Roma, 2006; Ruralità e pe- 20

22 Quali e cosa sono le aree interne La scelta dei poli come centri di offerta dei servizi è stata effettuata dopo un approfondimento tematico. Il percorso ha preso le mosse da una prima ipotesi che individuava i poli nei centri con popolazione residente superiore o uguale a unità, definiti urbani. Tuttavia, le analisi successivamente condotte allo scopo di supportare con evidenze statistiche la scelta della soglia di popolazione adottata o, in alternativa, individuare una soglia più appropriata, hanno portato a concludere la non esistenza di una corrispondenza necessaria tra dimensione fisica del centro e la capacità di offrire determinati servizi. L individuazione dei poli nei comuni che offrono un insieme specifico di servizi è sembrata la strada migliore da percorrere, pur con la necessaria approssimazione insita nella selezione dei servizi considerati. Nella scelta operata si è sostituito il criterio della dimensione urbana, approssimato mediante l entità della popolazione, con quello della dimensione cittadina, che guarda alla capacità dei centri di essere inclusivi in senso sociale e quindi di cambiare il semplice abitante in cittadino. Questo approccio ha permesso da un lato di identificare centri, anche piccoli, ma dotati di tutti i servizi prescelti e dall altro di cogliere, anche in questo caso in via approssimata, il fenomeno dell intercomunalità, ossia la capacità delle amministrazioni comunali di fare rete mettendo in comune i servizi. L individuazione dei comuni poli, secondo il criterio di capacità di offerta dei servizi essenziali, ha consentito di classificare i restanti comuni in 4 fasce: aree di cintura; aree intermedie; aree periferiche e aree ultraperiferiche, in base alle distanze dai poli misurate in tempi di percorrenza. La mappatura delle aree interne del paese così elaborata è, dunque, principalmente influenzata da due fattori: i criteri con cui selezionare i centri di offerta di servizi, i poli, e la scelta delle soglie di distanza per misurare il grado di perifericità delle diverse aree. rifericità: analisi territoriale dei servizi alla persona in Calabria, S. Lucatelli, E.A. Peta, Materiali UVAL, Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica, Roma,

23 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne La scelta che si è operata riguardo agli indicatori deputati all individuazione dei poli è la seguente: l offerta completa di scuole secondarie superiori; la presenza di strutture sanitarie sedi di DEA di I livello; la presenza di stazioni ferroviarie di tipo almeno silver, corrispondenti ad impianti medio-piccoli. La caratterizzazione indicata in questo modo ha permesso di individuare comuni di aree interne, ossia amministrazioni comunali che distano oltre 20 minuti di percorrenza rispetto ad un polo o ad un polo intercomunale (centro di offerta di servizi fondamentali). In particolare i comuni che distano oltre 75 minuti dal polo o dal polo intercomunale più prossimo sono considerati ultraperiferici, quelli compresi tra 40 e 75 minuti, periferici, mentre sono definiti intermedi i comuni che distano tra i 20 e i 40 minuti di percorrenza dal polo più vicino. Sulla base di queste scelte metodologiche, su un totale di comuni, il 52,7% risulta essere di aree interne, il 2,7% un polo, l 1,3% un polo intercomunale e il 43,4% di cintura (Tabella 1 e Figura 1). Questa prima classificazione si basa sui dati del Ministero dell Istruzione del 2011, del Ministero della Salute e della Rete Ferroviaria Italiana (RFI) del 2012, ma sarà suscettibile di modifiche sulla base degli aggiornamenti dei numeri sulla dotazione di servizi scolastici, ferroviari e sanitari dei comuni (5). 5 Per effetto della riorganizzazione delle strutture sanitarie, scolastiche o dei servizi di trasporto, infatti, un comune, da un anno all altro, può perdere la classificazione di polo o polo intercomunale per diventare area di cintura o anche area interna, o viceversa, comuni che non soddisfacevano il criterio di offerta completa di servizi, in seguito all acquisizione di nuovi servizi possono diventare polo o polo intercomunale. Per effetto di tali riorganizzazioni, ad inizio ottobre 2015, i comuni classificati come aree interne sono

24 Quali e cosa sono le aree interne Tabella 1. La classificazione dei comuni italiani in centri ed aree interne, 2012 Centri Aree interne Tipologia N. comuni v.a. % A - Polo 219 2,7% B - Polo intercomunale 104 1,3% C - Cintura ,4% D - Intermedio ,4% E - Periferico ,9% F - Ultraperiferico 358 4,4% Totale* ,0% *La classificazione operata nel 2012 dal DPS si riferisce agli comuni italiani esistenti in quell anno. Si segnala che al 30 gennaio 2015 i comuni italiani sono Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS, 2012 Figura 1. La classificazione dei comuni italiani in centri ed aree interne, 2012 Aree interne 52,7% comuni Centri 47,3% comuni Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS, 2012 I comuni di aree interne sono ampiamente diffusi su quasi tutto il territorio nazionale, anche se è possibile rilevarne un numero maggiore nelle regioni del centro-sud e lungo la dorsale appenninica. I comuni ultraperiferici risultano concentrati nella parte centro-meridionale della Basilicata, lungo la costa nord-occidentale della Calabria al confine con la Campania, in Sardegna, nell estremità nord e a sud lungo la fascia orientale e in alcune zone delle Alpi centrali (Figura 2). 23

25 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Figura 2. I comuni di aree interne, per grado di perifericità, 2012 D - Intermedio E - Periferico F - Ultraperiferico Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS,

26 Quali e cosa sono le aree interne In valore assoluto il maggior numero di comuni di aree interne, 515, si trova in Lombardia (Tabella 2) mentre la più alta percentuale di comuni di aree interne sul totale dei comuni della regione si rileva in quelle del sud. In particolare, oltre il 96% delle amministrazioni comunali della Basilicata è di aree interne. Valori superiori a quello medio nazionale (52,7%) si osservano anche nelle realtà comunali della Sardegna (84,4%), della Calabria (77,8%), della Sicilia (76,4%), del Molise (75,0%), dell Abruzzo (70,8%) e della Puglia (56,2%). Al centro, percentuali di comuni di aree interne superiori al dato nazionale si rilevano nel Lazio (72,5%) e nell Umbria (66,3%). Al nord, in Trentino-Alto Adige, su un numero complessivo di 333 comuni, l 82,6%, 275, è di aree interne e dei 74 comuni della Valle d Aosta 44 sono di aree interne (il 59,5% dei comuni della regione). Tabella 2. I comuni di aree interne in Italia, per regione, 2012 Regione Numero comuni di aree interne (a) Numero comuni della regione (b) % comuni di aree interne (a/b) Piemonte ,9% Valle d'aosta ,5% Lombardia ,4% Trentino-Alto Adige ,6% Veneto ,9% Friuli-Venezia Giulia ,4% Liguria ,1% Emilia-Romagna ,8% Toscana ,6% Umbria ,3% Marche ,4% Lazio ,5% Abruzzo ,8% Molise ,0% Campania ,9% Puglia ,2% Basilicata ,2% Calabria ,8% Sicilia ,4% Sardegna ,4% Totale ,7% Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS,

27 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Il 70,2% dei comuni del paese con popolazione inferiore a unità e oltre la metà (51,4%) di quelli con un numero di abitanti compreso tra e residenti è di aree interne (Tabella 3). In generale all aumentare della classe di ampiezza demografica, la percentuale di comuni di aree interne sul totale di ciascuna classe decresce sensibilmente, fino ad azzerarsi in corrispondenza della fascia demografica più popolosa con oltre residenti. Solo il 4,3% delle amministrazioni comunali con popolazione tra e residenti è di aree interne. Tabella 3. I comuni di aree interne in Italia, per classe demografica, 2012 Classe di ampiezza demografica Numero comuni di aree interne (a) Numero comuni della classe demografica (b) % comuni di aree interne (a/b) ,2% ,4% ,1% ,8% ,3% ,3% >= ,0% Totale ,7% Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS, 2012 Oltre 13 milioni e mezzo di abitanti, il 22,8% della popolazione nazionale, risiede in un comune di aree interne (Tabella 4). Esistono forti differenze a livello geografico. Si passa dal 74,7% della popolazione dei comuni della Basilicata che vive in un comune di aree interne all 8,8% dei cittadini delle realtà comunali della Liguria. In generale nelle regioni del sud la percentuale di popolazione residente nei comuni di aree interne sulla popolazione regionale è superiore al dato nazionale; unica eccezione è rappresentata dalla Campania, in cui il 15,9% della popolazione risiede in un comune di aree interne. Al centro, oltre un terzo della popolazione umbra vive in un comune di aree interne; percentuali superiori alla media paese si osservano anche nei comuni del Lazio (24,3%). Al nord, oltre la metà dei residenti dei comuni del Trentino-Alto Adige risiede in un comune di aree interne; 26

28 Quali e cosa sono le aree interne tale percentuale scende al 30,5% per ciò che concerne la popolazione dei comuni della Valle d Aosta pur mantenendosi sopra la media nazionale. I comuni di aree interne coprono nel complesso una superficie pari a kmq, pari al 61,0% della superficie totale del paese. I comuni di aree interne della Basilicata si estendono sul 92,3% della superficie complessiva dei comuni della regione. Percentuali superiori all 80% si osservano anche in Trentino-Alto Adige (89,8%) e in Sardegna (84,5%). Tabella 4. La popolosità e l estensione territoriale dei comuni di aree interne, per regione, 2011 Regione Popolazione residente nei comuni di aree interne % su pop. v.a. dei comuni della regione Superficie (kmq) dei comuni di aree interne % su sup. v.a. dei comuni della regione Piemonte ,7% ,3% Valle d'aosta ,5% ,6% Lombardia ,8% ,3% Trentino-Alto Adige ,8% ,8% Veneto ,4% ,6% Friuli-Venezia Giulia ,8% ,8% Liguria ,8% ,3% Emilia-Romagna ,8% ,4% Toscana ,5% ,3% Umbria ,6% ,5% Marche ,6% ,4% Lazio ,3% ,2% Abruzzo ,8% ,6% Molise ,7% ,5% Campania ,9% ,2% Puglia ,1% ,7% Basilicata ,7% ,3% Calabria ,8% ,9% Sicilia ,7% ,2% Sardegna ,3% ,5% Totale ,8% ,0% Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS ed Istat,

29 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Osservando i principali indicatori demografici, economici ed istituzionali dei comuni di aree interne rispetto a quelli classificati come centri e alla media dei comuni del paese, si possono cogliere alcuni segnali che indicano una maggiore sofferenza rispetto agli altri (Tabella 5). Tabella 5. I principali indicatori demografici, economici ed istituzionali relativi ai comuni di aree interne (un confronto con i centri ed il totale dei comuni italiani) Aree interne Centri Totale comuni italiani Var. % popolazione residente 2001/2011 2,2% 4,9% 4,3% Densità abitativa (ab./kmq) ,6 391,0 197,2 Tasso migratorio (per ab.) ,2 22,2 19,5 Incidenza degli stranieri residenti ,3% 8,6% 8,1% Reddito imponibile IRPEF per contribuente (migliaia di euro) anno d'imposta ,12 24,36 23,48 % comuni specializzati nel primario ,9% 43,4% 58,9% % comuni specializzati nel secondario ,9% 44,1% 31,4% % comuni specializzati nel terziario ,2% 12,5% 9,7% % comuni in Unioni di Comuni (ottobre) ,6% 27,6% 29,2% % comuni in Comunità Montane ,2% 10,3% 20,8% % comuni attuatori di progetti FESR (febb.) ,8% 38,1% 45,8% Dove non diversamente specificato, i dati si riferiscono alla data del 1 gennaio di ciascun anno. Fonte: elaborazione IFEL-Dipartimento Studi Economia Territoriale su dati DPS, Istat, Ministero dell Economia e delle Finanze, Infocamere, Anci, Ancitel, anni vari In dieci anni, dal 2001 al 2011, la popolazione residente nei comuni di aree interne è cresciuta circa la metà (il 2,2%) rispetto ai centri (4,9%) e alla media dei comuni italiani (4,3%). Analogamente anche la densità abitativa nei comuni di aree interne, pari a 73,6 abitanti per kmq, è oltre cinque volte inferiore rispetto a quella dei comuni classificati come centri (391,0 abitanti per kmq) e circa tre volte meno di quella media dei comuni del paese (197,2 ab./kmq). Il tasso migratorio, inteso come differenza tra iscritti e cancellati all anagrafe ogni abitanti, consente di avere una misura dell attrattività dei 28

30 Quali e cosa sono le aree interne comuni di aree interne rispetto ai centri e alla media dei comuni italiani. In particolare, mentre nei comuni di aree interne il tasso migratorio nel 2014 si ferma a 10,2 ogni abitanti, nei centri il dato sale a 22,2 ogni residenti; valore quest ultimo superiore al dato medio nazionale (19,5 per abitanti). Nei comuni di aree interne si registra una concentrazione di popolazione straniera residente più bassa rispetto ai comuni classificati come centri e alla media nazionale. Gli stranieri residenti nei comuni di aree interne rappresentano nel 2014 il 6,3% della popolazione di questi comuni, contro l 8,6% dei centri e l 8,1% della media dei comuni italiani. Il reddito imponibile ai fini IRPEF può permettere di misurare e confrontare la ricchezza economica dei comuni di aree interne rispetto agli altri comuni. Nell anno d imposta 2011 l ammontare di reddito imponibile medio per ciascun contribuente residente in un comune italiano è stato pari a 23,48mila euro. Nei centri il reddito medio, pari a 24,36mila euro, si attesta sopra la media nazionale, mentre nei comuni di aree interne il dato si riduce a poco oltre i 20mila euro pro capite. Considerando l incidenza delle imprese attive in un determinato settore economico in ogni comune rapportata al totale delle imprese attive nel comune stesso, si misura l indice di specializzazione economica (6). Un comune può essere definito specializzato se tale rapporto risulta maggiore dello stesso rapporto calcolato a livello nazionale. L analisi è stata svolta relativamente ai tre settori economici: primario (agricolo), secondario (industriale) e terziario (i servizi). Le realtà comunali italiane, nel complesso, manifestano una vocazione imprenditoriale agricola: nel 58,9% delle amministrazioni comunali tale specializzazione è prevalente. Nei comuni di aree interne il dato si amplifica: il 72,9% di essi è specializzato nel settore 6 Da un punto di vista analitico si è proceduto al calcolo, per ciascun comune, dei quozienti di localizzazione (QL) dei tre settori (primario, secondario e terziario). A ciascun comune è stata poi attribuita la specializzazione economica corrispondente al massimo valore di QL osservato. 29

31 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne primario. I comuni classificati come centri mostrano invece una minore propensione al settore agricolo con il 43,4% specializzato in tale settore. I comuni di aree interne specializzati nel settore secondario sono meno della metà rispetto ai centri (19,9% i primi e 44,1% i secondi). Analogamente i comuni di aree interne specializzati nei servizi sono il 7,2% del totale, contro il 12,5% ed il 9,7% dei centri e della media nazionale rispettivamente. Da rilevare il dato sulla percentuale di comuni di aree interne partecipanti a forme di gestione associata di funzioni, quali Unioni di Comuni e Comunità Montane, rispetto alla media nazionale e ai comuni centri. Poco meno di un terzo dei comuni di aree interne, il 30,6%, fa parte di un Unione di Comuni (ottobre 2015) e, nel 2014, oltre il 30% di una Comunità Montana (30,2%). Nei centri tali percentuali si riducono al 27,6% e al 10,3% rispettivamente, mentre a livello nazionale risalgono al 29,2% per quanto riguarda le Unioni di Comuni e al 20,8% per le Comunità Montane. Da rilevare il dinamismo dei comuni di aree interne per quanto riguarda l attuazione degli interventi finanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) nel ciclo di programmazione Infatti il 52,8% dei comuni di aree interne è attuatore di progetti FESR contro il dato medio nazionale del 45,8% e il 38,1% dei centri. 30

32 L obiettivo della coesione territoriale e le cinque innovazioni metodologiche 3

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34 La Strategia e l obiettivo della coesione territoriale Negli ultimi due decenni, la riflessione sulle politiche europee, in riferimento sia alla politica agricola che a quella di coesione, si è evoluta fino al riconoscimento di tre importanti necessità: rinforzare l approccio place based, così da rispondere propriamente ai bisogni specifici dei territori; riconoscere in maniera più adeguata l interdipendenza tra i territori, prescindendo dalle frontiere amministrative (le cosiddette aree funzionali, come ad esempio quelle che riconoscono i legami esistenti tra le aree urbane e quelle rurali); rendere maggiormente equa la distribuzione degli investimenti sui territori. Dopo il lancio del periodo di programmazione , nel periodo , una serie di lavori e di iniziative testimoniano questa evoluzione (1). Il trattato di Lisbona, adottato nel 2009, fa della coesione territo- 1 Il disegno di una politica marittima integrata (PMI, 2007), che offre un quadro di coordinamento a tutti gli attori del mondo del mare e dei suoi litorali. È la prima iniziativa a livello di Unione europea che mira a coordinare un insieme di politiche per lo sviluppo di un area specifica. La pubblicazione del Libro Verde della Commissione sulla Coesione Territoriale (2008). La diffusione del Rapporto Barca: An Agenda for a reformed cohesion 33

35 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne riale un obiettivo dell Unione europea e riconosce il carattere fortemente diversificato dei territori che la compongono. Gli obiettivi chiave della coesione territoriale sono la promozione di uno sviluppo più equilibrato, di una maggiore solidarietà tra territori e di un accesso equilibrato dei cittadini ai servizi di base. Si tratta anche di rendere operativi alcuni principi organizzativi propri della coesione territoriale: perseguire fluidità tra i diversi livelli territoriali all interno di forme di governance multi-livello e non gerarchizzate; facilitare il coordinamento tra politiche territoriali e settoriali e perseguire strategie integrate e cooperazione tra territori. Contemporaneamente all elaborazione della proposta della Commissione europea, anche i ministri responsabili della gestione del territorio dei 27 Stati membri hanno iniziato a considerare ai più alti livelli la questione della coesione territoriale. Si è così arrivati all adozione, nel maggio 2011, sotto la presidenza ungherese del Consiglio europeo, della Agenda territoriale dell UE 2020: Verso un Europa inclusiva, intelligente e sostenibile, fatta di regioni differenti. Cinque proposte di questo documento sono interessanti dal punto di vista della Strategia in favore delle aree interne: realizzare la Strategia UE 2020 in linea con i principi della coesione territoriale; valorizzare le specificità dei territori e il loro capitale territoriale per assecondare il loro sviluppo anche attraverso la messa in rete dei territori stessi e le azioni di cooperazione territoriale; rinforzare la dimensione territoriale della programmazione dei fondi europei (ovvero FEASR, FESR, FSE) a tutti i livelli (definizione delle priorità e degli interventi; valutazione; impatto e controllo); incoraggiare gli approcci sperimentali di sviluppo locale integrato nei diversi contesti territoriali; facilitare l integrazione della dimensione territoriale nelle politiche (ivi comprese quelle settoriali) e assicurare il coordinamento di queste politiche a tutti i livelli implicati nei processi amministrativi e della governance. policy (2009). L adozione da parte del Consiglio europeo di una Strategia macro-regionale per il Mar Baltico (2009). 34

36 L obiettivo della coesione territoriale e le cinque innovazioni metodologiche La Strategia costituisce sicuramente un unicum in Europa, sia dal punto di vista della sperimentalità che da quello dell approccio territoriale delle politiche settoriali, in questo caso quella dell istruzione, della salute e della mobilità. I legami tra la città e le aree rurali vengono analizzati dall OCSE in relazione a tre diverse dimensioni territoriali: le città metropolitane e le aree periurbane; i legami tra città di medie dimensioni; le aree rurali periferiche e le piccole città mercato. I risultati di una serie di casi di studio in corso in diverse aree dell Europa sono stati discussi nel corso della IX Conferenza OCSE sulle politiche di sviluppo rurale di Bologna Partenariati ruraliurbani: un approccio integrato allo sviluppo economico (2) (OCSE 2013). Le aree prototipali selezionate dalle diverse regioni del paese hanno caratteristiche che rientrano in queste tre tipologie individuate dall OCSE, ci sono infatti aree interne a ridosso di città metropolitane (il caso dell Antola Tigullio e Genova, Mugello-Bisenzio-Valdisieve sopra Firenze); aree che costituiscono vere e proprie reti di città di piccole e medie dimensioni (l Appennino Basso Pesarese e Anconetano nelle Marche e la Sud-Ovest dell Orvietano in Umbria); aree periferiche dai bassissimi livelli demografici e caratterizzate da reti di comuni di piccolissime dimensioni (Valli Maira e Grana in Piemonte e Alta Marmilla in Sardegna). La Strategia nazionale per le aree interne dell Italia costituisce uno degli esempi più interessanti ad oggi, nel contesto europeo, di perseguimento dell obiettivo della coesione territoriale, sia sul piano dei contenuti che del suo obiettivo ultimo: restituire alle aree interne un ruolo importante nel concorrere alla ripresa dello sviluppo economico del paese, sia sulla governance prescelta, che punta su aree vaste rappresentate da associazioni di comuni, sia sulla forte cooperazione richiesta tra Stato, regione e associazioni di comuni interessati. 2 Rural-Urban Partnership: An Integrated Approach to Economic Development, OECD publishing, Parigi,

37 I Comuni della Strategia Nazionale Aree Interne Le cinque innovazioni metodologiche La prima innovazione della Strategia è rappresentata dall intervento congiunto e concomitante in favore dello sviluppo (in un ottica di mercato) e in favore della cittadinanza (upgrading e facilitazione dell accesso ai servizi). Nel breve periodo, la Strategia ha il duplice obiettivo di adeguare la quantità e qualità dei servizi di istruzione, salute, mobilità (cittadinanza) e di promuovere azioni di sviluppo che valorizzino il patrimonio naturale e culturale di queste aree, puntando anche su filiere produttive locali (mercato). Al primo obiettivo sono assegnate le risorse nazionali previste appositamente dalla Legge di Stabilità 2014 e 2015; al secondo obiettivo le regioni destineranno i fondi comunitari (FESR, FSE, FEASR, FEAMP) , nei diversi programmi interessati. La Strategia è partita nel 2014 dando il via all identificazione da parte di ogni regione e dalla provincia autonoma di Trento di un area pilota (3). Nel lungo periodo, l obiettivo della SNAI è quello di invertire le attuali tendenze demografiche delle aree interne del paese. Per realizzare gli obiettivi della Strategia, gli interventi per lo sviluppo delle aree interne saranno perseguiti con due classi di azioni congiunte. Da un lato l adeguamento della qualità/quantità dell offerta dei servizi essenziali. Il miglioramento dell organizzazione e della fruizione di servizi (tra cui in particolare quelli sanitari, dell istruzione e della formazione professionale e i servizi alla mobilità) costituisce una condizione sine qua non per lo sviluppo, l occasione per il radicamento di nuove attività economiche e un fattore essenziale per l effettivo successo dei progetti di sviluppo locale. Se nelle aree interne non sono offerti quei servizi considerati essenziali per il godimento del diritto di cittadinanza, in queste aree non si può vivere e quindi non è immaginabile alcuna sostenibilità a lungo termine dei progetti promossi. 3 A settembre 2015 hanno deliberato 17 regioni e la Provincia Autonoma di Trento; la Provincia Autonoma di Bolzano non ha aderito alla Strategia. La Sicilia e la Lombardia hanno deliberato, in accordo con il Comitato tecnico aree interne, due aree pilota ciascuna, di cui una sperimentale. 36

38 L obiettivo della coesione territoriale e le cinque innovazioni metodologiche Dall altro lato la realizzazione di interventi in favore dello sviluppo locale inquadrati in progetti territoriali, orientati a generare domanda di lavoro attraverso il re-utilizzo del capitale territoriale. I progetti avranno natura integrata e dovranno riguardare almeno due dei settori chiave individuati dalla Strategia nazionale aree interne: la valorizzazione delle risorse naturali, culturali e il turismo sostenibile; il sostegno ai sistemi agroalimentari e alle iniziative di sviluppo locale; il risparmio energetico e le filiere locali di energia rinnovabile; il saper fare artigianato. Entrambe le classi di azioni vengono realizzate in aree progetto composte da gruppi di comuni (anche a cavallo di più province e regioni) e identificate dalle regioni d intesa con il Centro, attraverso un processo di diagnosi aperta. La seconda innovazione è l approccio di strategia d area e una forte attenzione al risultato. Prima di passare alla fase progettuale, infatti, ciascuna delle aree selezionate dovrà elaborare una visione di medio-lungo termine. Per evitare che l intervento in ogni area progetto diventi una sommatoria di progetti frammentati, le aree progetto scelte saranno impegnate prima di tutto a elaborare un documento di strategia d area, che indichi un idea guida per indirizzare il cambiamento, lavorando sull individuazione e la creazione di una filiera cognitiva trainante. Il documento sarà fondato sull identificazione dei soggetti innovativi (che determineranno la scelta della filiera stessa) e dei centri di competenza dell area e indicherà come si intende dare loro impulso. Le strategie dovranno pertanto prevedere dei risultati attesi e misurabili, coerenti con gli obiettivi della Strategia, e verificabili attraverso un metodo aperto. Solo e soltanto se le comunità esprimeranno e faranno propri questi risultati attesi, allora si potrà creare la pressione sociale necessaria per provocare effettivamente il cambiamento da perseguire. La preparazione della strategia sarà pertanto costruita attraverso un confronto aperto con il territorio, e un intenso lavoro di campo, con gli attori rilevanti del partenariato (4). 4 Codice europeo di condotta sul partenariato, Commissione europea,