Vertice europeo dei consumatori 2013 Verso un'applicazione più efficace dei diritti dei consumatori nell'ue. Documento di discussione

Transcript

1 Vertice europeo dei consumatori 2013 Verso un'applicazione più efficace dei diritti dei consumatori nell'ue Documento di discussione I. Introduzione Il tema principale del vertice europeo dei consumatori 2013 è l'applicazione della legislazione in materia di tutela dei diritti dei consumatori. L'applicazione consiste nel tradurre nella pratica i diritti di cui dispongono i consumatori europei sulla carta. L'UE ha sviluppato nel corso degli anni un saldo complesso di regole a tutela dei consumatori che l'entrata in vigore della direttiva sui diritti dei consumatori 1 nel 2014 rafforzerà ulteriormente. Tuttavia, questo imponente complesso di norme non sta producendo per i consumatori i risultati previsti. I dati raccolti a livello nazionale sulle denunce dei consumatori e gli indicatori dell'andamento del mercato pubblicati nel quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo evidenziano, nella successione degli anni, che il livello delle condizioni dei consumatori nell'ue non è soddisfacente. Ciò è confermato dall'elevata percentuale (60-80%) di siti web ritenuti non a norma che offrono beni o servizi online individuati nell'ambito delle indagini a tappeto che la Commissione coordina dal La mancanza di conformità pregiudica il funzionamento del mercato interno. I consumatori non hanno fiducia nei mercati ed esitano a far acquisti transfrontalieri (ad esempio, sul 53% dei consumatori che hanno fatto acquisti online nel 2012, soltanto il 15% ha effettuato acquisti transfrontalieri), mentre i commercianti disonesti che approfittano di vantaggi competitivi sleali sono difficili da individuare. Ciò compromette la competitività, la volontà di innovazione e in ultima istanza la crescita dei mercati europei al dettaglio. Assicurare che la legislazione a tutela dei consumatori sia fatta adeguatamente rispettare è una priorità chiave delle strategie dell'ue in questo campo e un caposaldo dell'agenda del consumatore europeo presentata nel maggio Questa è anche una delle problematiche centrali trattate nel riesame in corso del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori (regolamento CPC) 3, che riunisce le autorità nazionali preposte alla tutela dei consumatori in una rete di applicazione su scala europea. 1 GU L 304 del Un'indagine a tappeto è una misura di applicazione coordinata dalla Commissione e condotta simultaneamente dalle autorità nazionali per controllare la conformità di un determinato settore online (ad esempio i biglietti aerei o i download di contenuti digitali) con la legislazione in materia di tutela dei consumatori e per obbligare i siti web ad apportare le modifiche necessarie. 3 GU L 364 del

2 Il presente documento delinea le principali sfide in materia di applicazione e le possibili soluzioni migliorative al fine di avviare un dibattito strategico nell'apposita sessione ad alto livello del 18 marzo L'obiettivo è prepararsi ad affrontare le sfide future in tema di applicazione e ottenere un sostegno politico per un piano di interventi concreti. II. Le sfide Nella sua comunicazione del 2009 sull'applicazione dell'acquis in materia di protezione dei consumatori 4, la Commissione ha ribadito che le autorità di forza pubblica si trovavano sempre più spesso di fronte a nuove sfide di ordine pratico nell'espletamento delle loro attività e ciò a causa di diversi fattori. La questione è stata anche discussa a fondo in un evento ad alto livello tenutosi nel 2010 sotto la presidenza belga del Consiglio. Tre anni dopo, pur se si sono ottenuti dei risultati, le seguenti importanti sfide ancora impediscono l'applicazione efficace della legislazione a tutela dei consumatori nell'intero mercato interno: I mercati di beni di consumo si evolvono rapidamente e sono sempre più indirizzati su attività online Sotto l'impulso delle nuove tecnologie e dell'integrazione dei mercati, i prodotti e i servizi, come anche i canali di vendita e le tecniche di marketing, diventano sempre più sofisticati e si sviluppano rapidamente modelli commerciali innovativi. Per rimanere efficienti le autorità di forza pubblica devono essere in grado di individuare tempestivamente queste nuove tendenze, tenendo il passo dei cambiamenti per assicurare l'efficacia degli strumenti e delle tecniche di applicazione. Per i consumatori, i rapidi cambiamenti e i modelli di commercializzazione e d'acquisto sempre più complessi accrescono il rischio di pregiudizio sia a livello individuale che collettivo, visto che l'economia del web consente alle imprese di raggiungere facilmente milioni di clienti potenziali. Le autorità devono gestire un complesso di norme per la tutela dei consumatori frammentato in numerosi atti legislativi e in svariate procedure nazionali Il corpus del diritto dell'ue in tema di tutela dei consumatori è ripartito tra diversi strumenti giuridici, per lo più direttive recepite nel diritto nazionale. Essi costituiscono spesso soltanto regole di minima. Ma anche negli ambiti di armonizzazione totale (ad esempio la direttiva sulle pratiche commerciali sleali 5 ), le differenze di interpretazione contribuiscono a complicare la situazione. Di conseguenza i consumatori non possono essere certi di godere di pari trattamento in tutto il mercato interno, mentre le imprese si trovano ad affrontare costi addizionali in quanto devono adeguarsi ai diversi quadri normativi. Le autorità preposte a far rispettare le regole sono ostacolate nei loro sforzi di collaborazione e si trovano ad affrontare 4 COM (330) definitivo. 5 GU L 149 dell'

3 difficoltà ulteriori dovute ai diversi sistemi e alle diverse procedure nazionali di applicazione. Le capacità nazionali di applicazione sono oberate e non omogenee Realizzare un efficace contesto applicativo richiede un'attenzione continua, come anche risorse appositamente dedicate. Senza mezzi adeguati, coloro che devono far rispettare le regole non sono in grado di monitorare adeguatamente i mercati dei consumatori o di impegnarsi, ove necessario, in attività di repressione. Per assicurare un livello adeguatamente elevato di soddisfazione dei consumatori in tutta l'ue, può essere necessario unire gli sforzi. Di importanza cruciale è poi anche il funzionamento efficiente dei sistemi giudiziari nazionali. Inoltre, la capacità della forza pubblica di svolgere efficacemente il suo lavoro è spesso pregiudicata dalla continua riduzione delle risorse pubbliche a motivo dell'attuale situazione economica. La valutazione esterna della rete di cooperazione per la tutela dei consumatori 6 ha indicato che la diversità tra le capacità nazionali ostacola le operazioni della rete. L'applicazione rimane circoscritta principalmente alla sfera nazionale, quando invece una quota crescente di imprese opera in una dimensione internazionale Dai dati relativi alle denunce dei consumatori emerge che le pratiche commerciali sono indirizzate sempre di più ai consumatori di diversi paesi del SEE, se non di tutti, quindi anche le imprese si avvalgono appieno delle potenzialità offerte dal mercato interno. Questa tendenza appare destinata a crescere di pari passo con l'integrazione ulteriore del mercato e con lo sviluppo del commercio online. Le più recenti indagini Eurobarometro sugli acquisti via Internet 7 indicano per la prima volta un forte aumento degli acquisti internazionali. Le autorità di forza pubblica, tuttavia, si trovano ad affrontare problemi a livello nazionale e sono spesso costrette da vincoli giurisdizionali e procedurali o da differenze di interpretazione a frenare i loro sforzi di collaborazione. La cooperazione in tema di applicazione è ulteriormente ostacolata dalla difficoltà di conciliare le diverse priorità di applicazione nazionali. III. Cosa si è fatto finora per risolvere i problemi? Nella comunicazione sull'applicazione dell'acquis in materia di protezione dei consumatori 8, la Commissione europea ha evidenziato cinque ambiti prioritari su cui concentrare le sue attività per rafforzare l'applicazione della legislazione a tutela dei consumatori. Questa linea d'azione è stata poi meglio modulata alla luce delle 6 sed290212_en.pdf COM (330) definitivo. 3

4 conclusioni dell'evento ad alto livello organizzato nel settembre 2010 nell'ambito della presidenza belga: Definizione di uno standard comune su scala UE per la legislazione a tutela dei consumatori Le nuove normative dell'ue a tutela dei consumatori, come ad esempio la direttiva sulle pratiche commerciali sleali (PCS) 9 del 2005, la direttiva sul credito al consumo 10 e la più recente direttiva sui diritti dei consumatori, hanno innalzato il livello di armonizzazione dell'acquis in materia. Si stanno compiendo notevoli sforzi per assicurare un recepimento coerente delle nuove direttive nel diritto nazionale in tutti gli Stati membri. Il margine per incoerenze interpretative dell'acquis esistente viene ora circoscritto con la pubblicazione di linee guida (ad esempio, Orientamenti per l'attuazione/applicazione della direttiva sulle pratiche commerciali sleali 11 ) e attraverso discussioni con le autorità nell'ambito di gruppi di lavoro e/o di seminari. Va sottolineato che la Commissione europea si è adoperata anche per migliorare l'accesso dei consumatori a meccanismi di ricorso appropriati per casi di operazioni transfrontaliere, per esempio con il procedimento europeo per le controversie di modesta entità e con la futura legislazione sulla risoluzione alternativa delle controversie e sulla risoluzione delle controversie online. Colmare le lacune a livello UE attraverso la cooperazione in tema di applicazione I compiti applicativi rientrano nelle responsabilità delle autorità nazionali, che li espletano all'interno delle rispettive frontiere nazionali. Nel 2004, il regolamento sulla tutela dei consumatori (CPC) ha stabilito un quadro per la cooperazione in materia di applicazione tra le autorità nazionali di forza pubblica al fine di colmare le lacune che si erano identificate in termini di applicazione dei diritti dei consumatori nell'ue. Uno strumento informatico comune, la condivisione di informazioni e l'assistenza reciproca sul piano delle investigazioni e dell'applicazione sono gli elementi chiave di questo quadro collaborativo. Da quando, nel 2007, è diventata operativa, la rete ha trattato più di 1400 richieste di assistenza reciproca e ha fatto circolare più di 300 segnalazioni d'allarme. Rafforzare la base di conoscenze comprovate che sottende le priorità e le attività applicative Un'applicazione efficace dipende anche dalla disponibilità di informazioni accurate e comparabili sui mercati e sui problemi legati ai mercati e ai consumatori per identificare gli ambiti in cui è richiesta un'azione di applicazione. A tal fine si sono sviluppati a livello di UE nuovi strumenti. Il quadro di valutazione dei mercati dei beni di consumo, ad esempio, segue 50 importanti mercati di beni di 9 GU L 149 dell' GU L 133/66 del SEC (2009)

5 consumo e svolge un'analisi comparativa dei contesti di consumo in termini di ottemperanza, applicazione e responsabilizzazione sulla base di indicatori specifici. Le denunce dei consumatori sono convogliate attraverso i centri europei dei consumatori, che assistono i consumatori che incontrano problemi nelle transazioni con un commerciante situato in un altro paese. A partire dal 2012 le denunce dei consumatori sono inserite in una base dati 12 a livello europeo. Queste fonti di dati sono usate per identificare le priorità comuni in tema di applicazione. Accresciuto coordinamento del monitoraggio dei mercati di consumo La prima indagine a tappeto via Internet è stata effettuata nel 2007 in risposta alle violazioni della legislazione sulla tutela dei consumatori a livello del mercato interno. Con le indagini a tappeto le autorità di forza pubblica degli Stati membri controllano simultaneamente siti web selezionati per vedere se siano conformi ai requisiti della normativa sulla tutela dei consumatori (in un determinato settore) e procedono ad azioni repressive per porre rimedio alle inadempienze riscontrate. La Commissione da allora coordina un'indagine a tappeto ogni anno. Gli sforzi per condurre un maggior numero di azioni coordinate e trovare nuove forme per il loro espletamento continuano; a partire dal 2013 tali sforzi saranno inquadrati in un nuovo piano pluriennale di priorità comuni in materia di applicazione per la rete di cooperazione per la tutela dei consumatori. IV. Per un mercato interno a misura di consumatore è necessario un balzo in avanti sul piano dell'applicazione delle leggi a tutela dei consumatori Nonostante gli sforzi delle autorità di forza pubblica per massimizzare l'efficienza dei mezzi di cui dispongono, i mercati dei beni di consumo mostrano carenze persistenti e minacce crescenti. Al fine di proporre una capacità di applicazione forte e credibile per la tutela dei consumatori sul mercato interno si devono esplorare nuove soluzioni. Rafforzare le capacità di applicazione esistenti Per essere efficaci, le autorità di forza pubblica devono essere credibili. I consumatori e le imprese devono essere convinti che i commercianti di pochi scrupoli avranno una grande probabilità di essere individuati, presi e sanzionati. Ciò è all'origine di una serie di problemi. Se non dispongono di risorse adeguate, le autorità non possono essere efficaci. Nell'attuale contesto economico, in cui si continua a esercitare pressioni sulle risorse pubbliche, occorre una concezione innovativa dell'applicazione se si vuole realizzare di più con meno risorse. Va presa in considerazione una serie di opzioni. Le risorse potrebbero essere messe in comune coordinando maggiormente le attività. Attualmente la possibilità di iniziative

6 coordinate in materia di indagine e di applicazione non è ancora adeguatamente sfruttata. Lo stesso vale per il monitoraggio dei mercati europei dei beni di consumo. Uno screening più sistematico a livello di UE metterebbe in luce con maggiore tempestività le tendenze e le minacce emergenti per i consumatori e potrebbe contribuire a definire priorità comuni di applicazione. Il fatto di stabilire priorità comuni può contribuire ulteriormente ad affrontare con maggiore efficacia determinati ambiti problematici utilizzando le risorse esistenti. Se si desse loro inoltre un adeguato risalto sui media, gli interventi repressivi condotti dalle autorità pubbliche acquisterebbero maggiore risonanza, inviando così un chiaro segnale ai mercati. Alle autorità si devono inoltre conferire poteri appropriati, per consentire loro di bloccare le pratiche commerciali non a norma. Lo strumentario di sanzioni di cui esse dispongono deve essere proporzionato, ma efficace e dissuasivo. Può essere anche il caso di riflettere se tali poteri debbano essere allargati per consentire l'indennizzo dei consumatori danneggiati. Un'ulteriore questione che merita attenzione è l'eventualità di estendere il quadro di applicazione a livello dell'ue per quanto concerne gli ambiti legislativi coperti dalle disposizioni specifiche in tema di cooperazione. Il fatto che questo quadro sia attualmente finalizzato soprattutto a far cessare le violazioni del diritto in materia di tutela dei consumatori può ridurre l'effetto deterrente degli interventi di forza pubblica, vista la velocità alla quale è possibile creare e chiudere nuovi siti web. Sviluppare sinergie con altri attori chiave nel campo dell'applicazione Altri attori chiave nel campo dell'applicazione sono le organizzazioni dei consumatori, che fanno opera di sensibilizzazione tra i consumatori e possono avvertirli delle pratiche commerciali sospette rilevate sul mercato. Esse possono anche contribuire a far rispettare la legislazione in materia di tutela dei consumatori avviando azioni inibitorie per far cessare le violazioni. Andrebbe anche esplorato il contributo che le associazioni di categoria possono fornire per raggiungere un maggiore livello di ottemperanza. In certi ambiti gli organismi di autoregolamentazione potrebbero in particolare svolgere un ruolo importante. Potremmo anche esaminare quali sforzi potrebbero essere fatti per migliorare il grado di informazione delle imprese sugli obblighi legali cui sono soggette in forza della legislazione sulla tutela dei consumatori, in particolare per quanto concerne l'informazione alle piccole imprese. Lo sviluppo di complementarietà e sinergie con i lavori condotti da altri attori chiave nell'ambito dell'applicazione potrebbe aprire nuove opportunità di massimizzare l'impatto dell'intervento della forza pubblica e contribuire a superare le restrizioni in termini di risorse. 6

7 Per quanto concerne le pratiche illegali nelle vendite online, i buoni motivi per invocare una più stretta collaborazione tra le autorità di applicazione valgono anche per i rapporti con le autorità extra UE, in particolare con quelle dei paesi che hanno forti legami economici con gli Stati membri. Sviluppare più forti capacità di applicazione online La quota del commercio elettronico è in espansione e sul mercato appaiono costantemente nuovi canali di vendita e nuovi modelli commerciali. Di conseguenza, le indagini su Internet devono diventare parte integrante delle indagini in materia di consumi. Lo strumentario a disposizione della forza pubblica e le tecniche investigative devono essere riesaminati per assicurare che la forza pubblica disponga di strumenti e di un know-how adeguati per individuare i comportamenti fuori norma e per reagire celermente ad essi. Tra le opzioni da esaminare vi è la creazione di nuovi canali di comunicazione per individuare tempestivamente le nuove tendenze e condividere con rapidità le informazioni utili. Andrebbe anche esaminata la possibilità di automatizzare certi tipi di controlli di conformità. Esplorare nuove opzioni per conseguire una capacità credibile di applicazione a livello dell'ue relativamente alle violazioni aventi "rilevanza a livello di UE" Le tipiche situazioni transfrontaliere emerse nei primi anni del mercato interno avevano per protagonista un commerciante che rimaneva in un determinato paese e da lì si rivolgeva ai consumatori di un altro paese, ma questa fattispecie sta progressivamente cambiando via via che il mercato interno rende più agevole, per i grandi attori del mercato, effettuare operazioni di vendita al dettaglio in molti paesi. Le pratiche di queste imprese possono ripercuotersi sui consumatori in diversi Stati membri, se non in tutti, allo stesso tempo. L'impatto economico delle eventuali violazioni può perciò essere consistente. Ad oggi sono le autorità nazionali che lottano contro queste violazioni, con i mezzi giuridici e amministrativi a loro disposizione e/o coordinando le loro attività mediante la rete di cooperazione per la tutela dei consumatori. Tali situazioni rivelano tuttavia una "rilevanza a livello di UE" cui non sempre può essere data risposta efficace attraverso attività di applicazione nazionali o coordinando fra loro le varie attività di applicazione nazionali svolte simultaneamente dalle autorità. Esse esigono un approccio nuovo, ottimizzato in termini di costi, per quanto concerne la messa in comune delle risorse e delle esperienze. Le violazioni "rilevanti a livello di UE" possono richiedere misure di applicazione dirette, centralizzate a livello di UE. A tale riguardo può essere utile l'esperienza acquisita in altri settori, come ad esempio l'applicazione della "dimensione comunitaria" nel settore della concorrenza. Andrebbero pertanto esaminate l'opportunità e la possibilità di 7

8 istituire una tale capacità centralizzata di applicazione nel contesto specifico della legislazione a tutela dei consumatori e si dovrebbero esplorare le opzioni pratiche, tra cui un nuovo ruolo per la Commissione, in modo particolare nel contesto del riesame del regolamento CPC. 8