LE POLITICHE AGRICOLE

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1 FORUM INTERNAZIONALE DELL AGRICOLTURA E DELL ALIMENTAZIONE LE POLITICHE AGRICOLE NEL MONDO QUADERNO N. 2 SETTEMBRE 2003

2 FORUM INTERNAZIONALE DELL AGRICOLTURA E DELL ALIMENTAZIONE COLLANA QUADERNI Comitato editoriale Fabrizio De Filippis coordinatore scientifico Andrea Fugaro Irene Mercadante Luca Salvatici Pietro Sandali Fiorenza Spalatro Andrea Stoppa Via del Tritone Roma tel

3 PRESENTAZIONE Con questa pubblicazione vede la luce il secondo fascicolo della serie dei quaderni del Forum internazionale dell agricoltura e dell alimentazione, promosso dalla Coldiretti, di cui l evento annuale più importante è il convegno autunnale di Cernobbio, organizzato in collaborazione con Ambrosetti. Quella è l occasione riservata a fare il punto, con un ampio respiro internazionale, del dibattito sulla politica agroalimentare in Italia, in Europa e nel mondo, sui processi di modernizzazione e ristrutturazione in atto nelle filiere produttive e distributive e sui meccanismi di rappresentanza dei molteplici interessi coinvolti. A questo insostituibile appuntamento annuale di confronto ad alto livello è sembrato utile aggiungere uno strumento in grado di alimentare in modo costante un attività di riflessione, approfondimento e documentazione, che affronti di volta in volta, con un taglio monografico, un aspetto rilevante del dibattito scientifico e politico sul sistema agroalimentare e sulle relative politiche. Di qui l idea di arricchire l iniziativa del Forum con una serie di quaderni che escono nel corso dell anno e che sono rivolti all approfondimento di singoli temi. Il primo di questi quaderni, pubblicato nel maggio 2003, è stato di taglio molto generale, dedicato al grande tema della rigenerazione dell agricoltura, di cui ha provato a declinare uno per uno i diversi aspetti che la definiscono, con una serie di contributi specifici. In questo secondo quaderno, invece, la scelta è stata quella di guardare alle politiche agricole nel mondo ed al modo con cui si sta manifestando la loro evoluzione nelle diverse aree e nei diversi contesti di sviluppo. Il terzo quaderno, già in cantiere, riguarderà gli sviluppi del negoziato agricolo del Wto, con l obiettivo di ricostruirne la complessa articolazione e la tormentata evoluzione, e di interpretare a caldo, ma in modo il più documentato possibile, il risultato della recente conferenza di Cancun. Altri temi sui quali la collana di quaderni del Forum si ripromette di intervenire sono la riforma della Pac, su cui già un gruppo di lavoro messo in piedi da Coldiretti ha prodotto qualche risultato; il processo di integrazione economica con l area mediterra-

4 nea; l agricoltura e le politiche agricole nei paesi in via di sviluppo e la necessità di capire fino in fondo le esigenze e le legittime aspettative di questi paesi nel rapporto con il mondo più sviluppato. Il quaderno che qui si presenta è stato progettato e seguito nelle sue linee essenziali dal comitato editoriale nel suo insieme, ma la selezione dei contributi e la sua organizzazione si deve soprattutto al lavoro di Luca Salvatici, che infatti firma il saggio di apertura. Per il futuro, il comitato editoriale intende continuare a coltivare il respiro internazionale e l approccio multidisciplinare che caratterizzano il Forum sull agricoltura e l alimentazione; ma soprattutto intende operare come un organismo il più possibile aperto a stimoli esterni, ospitando nella collana dei quaderni dibattiti a più voci e ricercando attivamente la collaborazione di tutti gli studiosi interessati ai temi che verranno di volta in volta trattati. Il coordinatore scientifico Fabrizio De Filippis 4 Editoriale

5 SOMMARIO Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte pag. 7 Luca Salvatici Le politiche agricole degli Usa fra retorica e realtà: il farm bill del 2002 e la proposta per il negoziato Wto di Doha 17 David Orden Nuova regolamentazione, ristrutturazione e ridefinizione dell agricoltura in Nuova Zelanda 31 Richard Le Heron e Michael Roche La political economy dell agricoltura giapponese 51 Jennifer Amyx La nuova Legge base sull agricoltura e la riforma della politica commerciale in Giappone 71 Masayoshi Honma L adesione della Cina al Wto e le trasformazioni della politica agricola 85 Jikun Huang e Scott Rozelle Gli effetti della liberalizzazione sul settore agricolo in America Latina 125 Alberto Valdés e William Foster La riforma agricola in Messico: l esperienza del progetto Procampo 161 Benjamin Davis Il ruolo dell agricoltura nello sviluppo economico: il caso dell Africa Sub-sahariana 177 Hans Binswanger 5

6 Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte Luca Salvatici In occasione della quinta Conferenza ministeriale della World Trade Organization (Wto) una delle poche cose certe è che la trattativa sull agricoltura rappresenta (ancora una volta) uno dei punti più controversi dell intero pacchetto di negoziati multilaterali. Ciò potrebbe risultare sorprendente se si rilegge il testo dell accordo raggiunto al termine dell Uruguay Round (1994), in quanto veniva solennemente affermato che: «l obiettivo di lungo periodo è di produrre riduzioni del sostegno e della protezione agricola progressive, sostanziali e ( ) consistenti nel correggere e prevenire restrizioni e distorsioni nei mercati agricoli mondiali». Ma negli ultimi dieci anni si è veramente registrata l auspicata riduzione della protezione e del sostegno? Guardando ai più recenti dati forniti dall Ocse, si scopre che il sostegno al settore agricolo garantito dai paesi sviluppati si è ridotto nella seconda metà degli anni 80, ma non è diminuito negli anni successivi e, almeno in alcuni paesi, tende addirittura ad aumentare negli ultimi anni. Sarebbe però eccessivamente frettoloso trarre la conclusione che gli ultimi dieci anni siano trascorsi invano, e le recenti vicende della Politica Agricola Comunitaria, da Agenda 2000 sino alla recentissima riforma decisa nel quadro della Mid-Term Review, forniscono un esempio significativo della profonda fase di revisione che sta interessando le politiche settoriali. In effetti, anche se l ammontare complessivo del sostegno è rimasto invariato, notevoli cambiamenti sono intervenuti negli obiettivi e negli strumenti di intervento. Nell ambito dei paesi Ocse il peso dei tradizionali strumenti di intervento (primo fra tutti il prezzo minimo garantito) è sceso dall 83% al 67%, mentre i pagamenti diretti, del tutto o parzialmente disaccoppiati dalla quantità prodotta, sono cresciuti di importanza fino a rappresentare il 14% nel Luca Salvatici, Dipartimento di Economia Pubblica, Università degli Studi di Roma "La Sapienza". Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 7

7 Al di là del maggiore o minore ottimismo che questi andamenti possono ingenerare, con riferimento all evoluzione dei negoziati in sede Wto, vi sono dei legami evidenti tra le riforme adottate nell Unione Europea (Ue) e i cambiamenti che hanno avuto luogo in altri paesi. Si sbaglierebbe, infatti, a vedere solo in variabili interne al settore i fattori determinanti dell evoluzione dell agricoltura nazionale e comunitaria - e delle relative politiche di intervento - sottovalutando quanto c è di comune e solidale con il processo evolutivo che ha interessato il settore primario e le sue politiche in altri casi. Questo processo ha cambiato nel tempo struttura e collocazione del settore, con modalità dipendenti dai tratti originari dei sistemi agricoli nazionali, dalla disponibilità di risorse, dalle storie differenti, dalle caratteristiche istituzionali e sociali, dalle dimensioni e dalla struttura delle economie, dal ruolo che queste giocano sul piano internazionale. Al di là di queste differenze, però, vi sono degli elementi comuni che è utile conoscere per contestualizzare i cambiamenti avvenuti in Europa: da questa esigenza ha preso forma l idea di predisporre un quaderno dedicato alle vicende più rilevanti che hanno caratterizzato alcune agricolture nazionali extra-europee nel corso degli ultimi anni. Il criterio con cui sono stati scelti i saggi qui raccolti è quello di fornire un quadro esemplificativo piuttosto che esaustivo. Il novero dei temi affrontati e la copertura geografica sono estremamente ampi, ma si è deciso di privilegiare l approfondimento e l analisi di questioni tanto numerose, quanto complesse e diversificate piuttosto che inseguire un astratto obiettivo di completezza. I singoli contributi vanno quindi considerati degli studi di caso scelti per la loro significatività. Sebbene alcuni saggi rappresentino dei contributi originali, espressamente richiesti agli autori sulla base del disegno complessivo del quaderno, la maggior parte degli scritti che lo compongono è stata tradotta a partire da lavori di ricerca già svolti e, in alcuni casi, anche pubblicati. In un settore, come quello della politica agraria, caratterizzato da frequenti e periodici aggiustamenti, ciò pone degli ovvi problemi per quanto riguarda l aggiornamento delle informazioni fornite. Anche in questo caso, si è deciso di privilegiare la qualità dell analisi, piuttosto che una generica tempestività. Ciò significa che il quaderno non si propone di diffondere le ultime notizie sulla politica agraria di un determinato paese, bensì che ha l ambizione di fornire degli strumenti di analisi che aiutino a capire come nascono e cosa significano i cambiamenti in atto. Proprio perché tali cambiamenti hanno cause e implicazioni complesse, che non possono essere ricondotte alla sola dimensione economica, la selezione dei saggi include contributi multidisciplinari, che prendono in considerazione anche gli aspetti sociologici e politico-istituzionali. 8 Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte

8 STATI UNITI: TRA RETORICA LIBERISTA E REALISMO POLITICO Il nostro giro d orizzonte non poteva che prendere le mosse dagli Stati Uniti, sia per il peso che questo paese ha negli equilibri economici e politici a livello internazionale, sia perché la politica agraria statunitense è stata recentemente rivista a seguito dell adozione del nuovo farm bill nel Quando, nell ormai lontano 1996, il Presidente Clinton firmò il Fair Act, la legge per l agricoltura precedente a quella varata da Bush lo scorso anno, molti salutarono (con maggiore o minore soddisfazione) il tramonto definitivo del modello accoppiato di politica agraria basato sulle garanzie di prezzo. La sensazione di trovarsi di fronte ad una svolta importante derivava dal fatto che il sostegno al settore non veniva più garantito attraverso lo strumento dell integrazione di prezzo (deficiency payment), bensì attraverso pagamenti disaccoppiati, predeterminati e degressivi nel tempo. In realtà, si stavano aumentando i trasferimenti a favore degli agricoltori in una situazione di mercato che non li avrebbe giustificati sulla base degli interventi tradizionali, e a partire dal 1998, ovvero non appena si registrò un inversione di tendenza sui mercati internazionali, i limiti di spesa previsti per i pagamenti diretti alle aziende sono stati sistematicamente (e largamente) superati sulla base di una serie di provvedimenti di emergenza. Il nuovo farm bill di Bush rende, per così dire, l emergenza permanente, in quanto vengono introdotti dei pagamenti anticiclici che sono erogati ai tradizionali produttori di seminativi (ovvero coloro che risultano registrati come tali) ogni qual volta il prezzo di mercato scende al di sotto di una determinata soglia (target price). Si cerca così di porre rimedio a quello che veniva percepito come il principale punto debole della precedente riforma, ovvero i potenziali effetti pro-ciclici associati a pagamenti totalmente disaccoppiati tanto dalle quantità (prodotte) che dai prezzi (di mercato): negli anni in cui i pagamenti si sommavano a redditi aziendali elevati, era difficile giustificare tali trasferimenti agli occhi dell opinione pubblica; mentre, in anni di crisi, l ammontare predeterminato del sostegno poteva rivelarsi insufficiente a garantire la sopravvivenza di numerose aziende. D altra parte, la nuova legge non elimina solamente il disaccoppiamento dai prezzi, ma attenua anche il disaccoppiamento dalle quantità: la revisione delle superfici e delle rese, sulla base delle quali vengono calcolati i pagamenti diretti, infatti, finisce per rafforzare la convinzione che, in fin dei conti, seppure con revisioni periodiche, il sostegno rimane (o torna ad essere) sostanzialmente proporzionale alla quantità prodotta. Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 9

9 Così come il farm bill del 1996 venne frettolosamente e semplicisticamente utilizzato nel dibattito politico ed economico europeo, come un fulgido esempio di liberalizzazione, oggi c è il rischio che il farm bill del 2002 venga citato strumentalmente per difendere o tornare a proporre strumenti e logiche di intervento antiquate. Un buon antidoto contro tale rischio è rappresentato dal saggio di David Orden, che sottolinea come il passaggio verso forme di sostegno (più o meno) disaccoppiato sia comunque una tendenza di lungo periodo della politica agraria statunitense. D altra parte, viene anche ricordato che le decisioni di politica agraria non sempre rappresentano un buon indicatore dell atteggiamento statunitense nell ambito dei negoziati commerciali. Infatti, mentre il farm bill è approvato dal Congresso, i negoziati sono gestiti dal governo e quest ultimo potrebbe decidere, come successe nel caso dell Uruguay Round, di non considerare le disposizioni esistenti di politica agraria interna come un ostacolo insormontabile. NUOVA ZELANDA: SI PUÒ (SOPRAV)VIVERE SENZA IL SOSTEGNO PUBBLICO? La Nuova Zelanda rappresenta un caso estremamente significativo, in quanto il sostegno interno (misurato attraverso il Producer Support Estimate - Pse) si è ridotto da qualche anno all 1% della produzione lorda vendibile, mentre era arrivato fino al 13% nel corso degli anni 80. Paradossalmente, all abbondanza delle citazioni di questo esempio di piena liberalizzazione non corrisponde un adeguata disponibilità di analisi economiche che ne valutino gli effetti. Si è perciò deciso di riproporre un saggio, quello di Richard Le Heron e Michael Roche, che, pur non fornendo un analisi dettagliata, ha il merito di sottolineare come l abolizione delle politiche di sostegno non elimini affatto la necessità di una complessiva regolamentazione del settore. Per la maggior parte delle produzioni neozelandesi, infatti, uno dei principali effetti della liberalizzazione è stato lo smantellamento dei tradizionali canali di commercializzazione gestiti dai marketing boards. Ciò ha portato ad una profonda ristrutturazione delle filiere produttive, che è certamente improntata ad una logica competitiva ma che sarebbe riduttivo e fuorviante considerare il semplice frutto delle forze di mercato. Gli agenti economici hanno messo in atto complesse strategie di adattamento che stanno producendo nuove forme di (auto)regolamentazione, in sostituzione delle vecchie forme di intervento di tipo obbligatorio. Il risultato finale dei processi di ristruttura- 10 Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte

10 zione, ancora in corso, non è facile da prevedere, ma il caso neozelandese sta certamente a dimostrare che ci può essere vita economica nel settore agricolo anche dopo la fine delle tradizionali politiche di intervento. GIAPPONE: NUOVI STRUMENTI DI INTERVENTO E VECCHIE FORME DI ORGANIZZAZIONE DEL CONSENSO Il Giappone rappresenta un altro punto di riferimento del dibattito internazionale sulle politiche agrarie, per molti versi antitetico rispetto alla Nuova Zelanda, in quanto il livello del Pse risulta ancora il doppio della media Ocse (e risulta quindi nettamente superiore agli stessi valori registrati per l Ue). La pervasività della politica agraria giapponese e la sua capacità di sfidare i vincoli esterni, posti dagli impegni sottoscritti nell ambito dell Uruguay Round, portano a chiedersi quali siano i meccanismi politico-istituzionali che garantiscono il mantenimento del consenso. Il saggio di Jennifer Amyx mette in evidenza come gli ingredienti del modello giapponese - legami clientelari con il partito al governo, ruolo delle cooperative agricole e intreccio di interessi con la pubblica amministrazione - non siano poi così diversi dai meccanismi che hanno a lungo caratterizzato (e per alcuni versi ancora caratterizzano) il mercato politico di altri paesi industrializzati. D altra parte, l analisi di Amyx ha anche il merito di ricordare che i punti di forza che hanno garantito il mantenimento del consenso, fino ad oggi, potrebbero non risultare più sufficienti di fronte alle spinte per il cambiamento, generate da un prolungato periodo di crisi economica e dai nuovi negoziati multilaterali. Con riferimento alle prospettive di riforma, è parso utile proporre il saggio di Masayoshi Honma che presenta la Legge base sull agricoltura adottata nel Il giudizio dell autore sulla riforma intrapresa è (comprensibilmente) piuttosto cauto, ma a distanza di un paio di anni si cominciano a vedere alcuni effetti concreti, quali l abolizione del sostegno del prezzo dei prodotti lattiero-caseari e la riduzione o il blocco degli altri prezzi garantiti. Tutto ciò si è tradotto in una drastica riduzione del sostegno notificato dal governo giapponese al Wto, dove la spesa sostenuta per le misure comprese nella cosiddetta amber box è passata da 70 a 32 miliardi di dollari. Si tratta di un cambiamento indubbiamente significativo, ma l analisi condotta da Honma sulle modalità di applicazione dell accordo agricolo dell Uruguay Round evidenzia altresì che le possibilità di accesso al mercato giapponese risultano ancora assai limitate. Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 11

11 CINA: L INGRESSO NEL WTO È UN OPPORTUNITÀ O UN PERICOLO? Al di là del varo di un nuovo ciclo di negoziati multilaterali, uno dei principali risultati della Conferenza ministeriale tenutasi a Doha nel novembre del 2001 è stato certamente la ratifica dell ingresso della Cina nel Wto. Ciò ha concluso un negoziato durato quasi 15 anni e ha dato nuovo impeto al dibattito relativo al ruolo che potrà avere la Cina sui mercati mondiali nei prossimi anni. Le dimensioni geografiche e demografiche, ma anche economiche, della Cina sono tali che le opinioni sugli scenari che si prefigurano per i mercati agricoli internazionali registrano spesso posizioni estreme. Da una parte, ci sono quelli che potremmo chiamare i pessimisti apocalittici, ovvero coloro che considerano il futuro della Cina già segnato: la crescita della popolazione, la perdita di terreni coltivabili dovuta a cause naturali e umane, la mancanza di acqua e i guasti ambientali derivanti dallo sviluppo economico sarebbero destinati a creare gravi problemi di scarsità alimentare. Dall altra, ci sono coloro che potremmo definire gli inguaribili ottimisti, che citano a piene mani una serie di dati mirabolanti (ma non sempre del tutto attendibili): Pil in crescita intorno all 8%, domanda interna in rialzo del 10%, aumenti degli investimenti fissi nell ordine del 16%, progressi nelle entrate fiscali del 12%, una crescita rapidissima della fascia di consumatori più abbienti che arriverebbero a 200 milioni entro il 2005 e renderebbero il mercato cinese addirittura più grande di quello statunitense. Anche se alcune cifre sono probabilmente gonfiate, rimane innegabile che a partire dal 1978 l economia cinese ha registrato una crescita economica notevolmente sostenuta. Sulle cause che sono alla base di tale crescita, tuttavia, le opinioni, ancora una volta, divergono. Da una parte, vi sono coloro che attribuiscono il successo della Cina alla natura graduale e innovativa delle riforme introdotte (interpretazione sperimentalista ); dall altra, vi è chi sostiene che le riforme hanno un ruolo positivo soltanto se e nella misura in cui hanno contribuito ad avvicinare la struttura economica a quella delle altre economie di mercato (interpretazione della convergenza ). La controversia non ha una rilevanza puramente accademica, in quanto l interpretazione adottata si riflette immediatamente sulla valutazione che si può dare dell ingresso della Cina nel Wto. Dal punto di vista dei sostenitori dell interpretazione sperimentalista, infatti, gli impegni derivanti dall appartenenza al Wto possono rappresentare un vincolo inopportuno, in quanto riducono la possibilità di sperimentare e/o mantenere alcuni assetti istituzionali specifici che risultano ottimali in considerazione delle caratteristiche proprie 12 Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte

12 dell economia e della società cinese. Chi sostiene l opportunità di una maggiore convergenza verso il modello rappresentato dalle economie di mercato, invece, considera l ingresso nel Wto un passaggio certamente positivo, in quanto sancisce l impegno a portare avanti il processo di armonizzazione delle istituzioni economiche cinesi con quelle esistenti negli altri paesi. Il saggio di Jikun Huang e Scott Rozelle non si presta ad essere facilmente etichettato, poiché fornisce una disamina completa e rigorosa dei diversi elementi che compongono il vasto puzzle cinese. Nel complesso, si può dire che le conclusioni dei due autori portano argomenti a favore della tesi ottimistica, circa la sostanziale convergenza della Cina verso le norme multilaterali che regolano il Wto. Per quanto riguarda l agricoltura, infatti, le riforme che hanno caratterizzato gli ultimi due decenni hanno sicuramente portato ad un aumento della produzione pro capite, ma sarà necessaria una profonda riforma strutturale, in quanto la minore crescita del settore primario rispetto a quello manifatturiero è una delle principali cause delle insostenibili sperequazioni regionali che caratterizzano il paese. La politica agraria, in questa fase di transizione, è chiamata a svolgere un ruolo particolarmente delicato. I cambiamenti che si renderanno necessari nei prossimi anni riguardano la creazione di un mercato fondiario (la maggior parte delle aziende hanno un estensione minima e spesso frammentata), la massiccia fuoriuscita di forza lavoro dall agricoltura (anche se non necessariamente dal mondo rurale, se si vuole evitare un processo di urbanizzazione troppo ampio e troppo rapido), l avvio di un processo di specializzazione produttiva che dovrebbe portare ad un notevole incremento dei flussi commerciali sia interregionali che internazionali. In questa prospettiva, la Cina appare sicuramente destinata a diventare una componente fondamentale dei mercati agricoli internazionali. AMERICA LATINA E MESSICO: LIBERALIZZAZIONE COMMERCIALE E NUOVE FORME DI INTERVENTO L America Latina è un continente con cui l Europa ha storicamente molti legami e che l Ue non vorrebbe lasciare, almeno dal punto di vista delle relazioni commerciali, nelle sole mani degli Usa. Si è perciò deciso di approfondire l analisi con due lavori espressamente scritti per questa occasione, nei quali, rispettivamente, si traccia un quadro di insieme dell evoluzione delle politiche nell intera regione e si approfondisce il caso particolarmente interessante di un paese come il Messico. Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 13

13 Il saggio di Alberto Valdés e William Foster si propone di analizzare l impatto delle politiche di liberalizzazione commerciale sull agricoltura latino americana e sulla sicurezza alimentare della regione. Poiché le politiche commerciali precedenti erano finalizzate a favorire u- na strategia protezionista di sostituzione delle importazioni, non desta certamente sorpresa che i settori di esportazione siano stati quelli maggiormente favoriti dalla liberalizzazione. La lezione principale che si trae dall esperienza latino americana, tuttavia, riguarda l importanza di effettuare le riforme economiche in modo coordinato e secondo una opportuna scansione temporale. In alcuni casi, infatti, la liberalizzazione commerciale ha avuto effetti almeno in parte indesiderabili, proprio perché è avvenuta in un contesto macroeconomico sfavorevole e senza che si sia proceduto ad una necessaria ridefinizione del ruolo complessivo dello Stato nell economia. Il caso del Messico, analizzato nel saggio di Benjamin Davis, presenta almeno due aspetti di particolare interesse. Da una parte, ricorda l importanza delle politiche che regolano l accesso ad una risorsa fondamentale come la terra e la sua disponibilità. Nei paesi sviluppati, i complessi problemi legati ai processi di riforma agraria possono sembrare questioni ormai destinate ai libri di storia, ciò nondimeno è bene tenere presente che in molte parti del mondo la distribuzione dei diritti di proprietà fondamentali rappresenta ancora una questione irrisolta. Nel caso dell Ue, del resto, questo tipo di problemi è destinato a tornare d attualità, poiché nella maggior parte dei nuovi paesi membri la distribuzione dei terreni, prima gestiti in modo collettivo, e la creazione di istituzioni, adeguate a garantire l esistenza di un mercato fondiario ben funzionante, hanno rappresentato uno dei problemi più difficili (e in alcuni casi ancora non del tutto risolti) del processo di transizione verso un economia di mercato. Un secondo aspetto interessante dell esperienza messicana riguarda uno specifico strumento di politica agraria, il programma Procampo, a cui il saggio di Davis dedica una particolare attenzione. L interesse deriva dal fatto che questo programma mostra come l approccio seguito nella riforma delle politiche agrarie dai paesi più ricchi, segnatamente Usa ed Ue, stia facendo scuola anche in altri paesi. Per facilitare l adattamento degli agricoltori al processo di liberalizzazione commerciale avviato con il Nafta, è stato istituito un programma di pagamenti diretti agli agricoltori, Procampo, che sotto diversi punti di vista (legame con il fattore terra, parziale disaccoppiamento) ricorda le politiche adottate negli ultimi anni in Europa e in Nord America. In particolare, i dati elaborati da Davis per il caso del Messico evidenziano come le politiche disaccoppiate, sebbene possano conseguire risultati positivi, 14 Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte

14 siano quasi sempre subottimali in termini di efficacia dell intervento. Si tratta di un risultato assai poco sorprendente rispetto a ciò che insegna la teoria economica, ma piuttosto in controtendenza rispetto al dibattito che caratterizza la riforma della Pac, dove sempre più spesso si ha la sensazione che il disaccoppiamento abbia perso la sua connotazione di strumento temporaneo, teso a facilitare il ridisegno delle politiche di intervento pubblico, per diventare l obiettivo ultimo e definitivo di tale intervento. AFRICA: IL RUOLO DELL AGRICOLTURA NELLO SVILUPPO ECONOMICO La scelta di guardare all insieme dei paesi africani nell ambito di un unico saggio può sembrare ardita, alla luce delle differenze che caratterizzano un continente così vasto e contrassegnato da influenze diverse e spesso contrastanti. Nei limiti dello spazio consentito, è parso comunque utile porre l accento su ciò che vi è di comune (e spesso, purtroppo, di sbagliato) nelle strategie di sviluppo economico scelte (o subite) dai paesi di quest area. Se si volesse sintetizzare in una sola frase l evoluzione delle politiche agrarie nel corso del secolo scorso, non sarebbe azzardato affermare che mentre la maggior parte dei paesi industrializzati ha sostenuto in modo crescente il settore primario, rispetto al resto dell economia, nei paesi africani, soprattutto a partire dalla fase di decolonizzazione, i governi hanno preferito proteggere i settori manifatturieri dalle importazioni mentre le esportazioni agricole sono state spesso tassate. La pressione sul settore agricolo, tipica delle prime fasi del processo d industrializzazione, ha fatto sì che la spesa pubblica destinata al settore primario non sia stata in grado di compensare il mantenimento di prezzi a- gricoli artificialmente bassi e la cronica carenza di investimenti nelle infrastrutture rurali rispetto a quelle urbane: la conseguenza è stata una tendenza strutturale delle politiche di sviluppo a generare un trasferimento di risorse dall agricoltura verso gli altri settori dell economia. Il saggio di Hans Binswanger ha il pregio di ribaltare l impostazione tradizionale, che attribuisce all industria un ruolo trainante nello sviluppo, esprimendo la convinzione che l agricoltura non solo possa, ma debba necessariamente essere considerata un motore di crescita economica, specie in un contesto come quello africano. Perché il settore a- gricolo possa svolgere tale ruolo nel continente africano, sono tuttavia necessarie alcune condizioni. Da una parte, occorre migliorare le politiche agrarie nazionali, garantire adeguati flussi di investimenti pub- Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 15

15 blici e privati nelle aree rurali, e intensificare la lotta contro l Aids. Dall altra, non si possono ignorare gli effetti negativi delle politiche protezionistiche adottate dai paesi Ocse, che nel loro complesso indirizzano alle proprie agricolture un ammontare di sussidi pari al Pil dell intera Africa. CONCLUSIONI Il nostro breve giro d orizzonte dimostra che la politica agraria mantiene una notevole rilevanza, e in molte parti si registra ancora una forte assunzione di responsabilità diretta da parte delle istituzioni pubbliche nell evoluzione del settore primario. D altra parte, ad uno sguardo più attento risulta evidente che notevoli modifiche sono intervenute e stanno intervenendo nella filosofia e nelle modalità dell intervento pubblico. Il vecchio modello di tutela dei redditi, attraverso il sostegno dei prezzi e la protezione commerciale, si sta rivelando sempre più inadeguato. Di qui, le tendenze ad una profonda revisione, che si manifestano a livello internazionale, e le tensioni tra interessi contrapposti, che si manifestano in sede multilaterale. E di qui, ancora, le crisi più o meno evidenti di aggiustamento che nell ultimo decennio si susseguono per le varie agricolture nazionali. L Ue, com è noto, non è stata certamente immune da tali crisi di aggiustamento. L ampia disponibilità di analisi e approfondimenti dedicati alla Pac ci ha portato a non includere in questo quaderno contributi specificamente dedicati all agricoltura europea. Tuttavia, uno dei criteri principali che ha guidato il disegno complessivo è stata proprio l individuazione di strumenti di intervento e di casi-paese che contenessero riferimenti o implicazioni rilevanti per l Europa. Riteniamo, infatti, che una maggior conoscenza del dibattito di politica agraria in corso in altri paesi possa essere utile sotto due punti di vista. Da una parte, alcuni problemi possono essere risolti solamente a livello globale, e non ha quindi alcun senso cercare delle soluzioni a prescindere da ciò che viene fatto altrove. D altra parte, anche per le questioni più strettamente locali, è utile verificare come problemi analoghi, se non simili, sono affrontati (e forse risolti) in altri paesi. In ogni caso, un soggetto come l Ue ha la responsabilità politica e morale di tenere conto di ciò che accade nel resto del pianeta, in quanto le decisioni che vengono prese all interno hanno un impatto non solo sulle aziende europee, ma anche su di un grande numero di agricoltori e di consumatori in tutto il mondo. 16 Le politiche agricole nel mondo: un giro d orizzonte

16 Le politiche agricole degli Usa fra retorica e realtà: il farm bill del 2002 e la proposta per il negoziato Wto di Doha David Orden All inizio del 2002, il presidente Bush ha ratificato il Farm Security and Rural Investment Act (Fsria), la nuova legge agricola Usa (farm bill) che definisce il quadro d intervento della politica agricola statunitense fino al Il Fsria sostituisce il farm bill del il Federal Agriculture Reform and Improvement Act (Fair Act), noto anche come freedom to farm - la cui portata liberalizzatrice aveva suscitato grandi aspettative. In effetti, qualora il Congresso avesse rispettato le indicazioni del Fair Act, il livello e la variabilità degli stanziamenti annuali in favore dei produttori agricoli si sarebbero ridotti significativamente. Tuttavia, il ridimensionamento dei prezzi agricoli del 1998, che seguiva tre anni di corsi mondiali sostenuti, portò il Congresso ad autorizzare la concessione di aiuti straordinari per misure di emergenza, e a mostrare come il costo di gestione del Fair Act fosse più alto del previsto. La struttura del Fsria è molto simile a quella del Fair Act, del quale esso mantiene ed espande i programmi dei prezzi garantiti e dei pagamenti diretti predeterminati per frumento, cereali destinati all alimentazione animale, semi oleosi, riso e cotone. Inoltre, il Frsia reintroduce un terzo livello di sostegno di tipo anticiclico, che interessa Sintesi di un intervento presentato il 21 novembre 2002 ad un seminario Ifpri (International Food Policy Research Institute) e il 19 settembre 2002 al convegno annuale della Australian A- gricultural and Resource Economics Society, Armidale, Australia. L autore desidera ringraziare Bruce Gardner, Edwin Young e Paul Westcott per gli utili suggerimenti forniti. David Orden è professore di Economia agraria e applicata alla Virginia Tech, Usa. Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 17

17 gran parte dei prodotti agricoli e che di fatto sostituisce i sussidi d emergenza erogati nel periodo del Fair Act. L adozione della nuova legge agricola Usa è stata accolta con forte perplessità, sia negli Usa che sul fronte internazionale. Il premio Nobel Joseph Stiglitz ha definito il nuovo farm bill come «la peggior forma di ipocrisia politica», mentre Malloch Brown, Direttore dell Undp (l Agenzia per lo Sviluppo delle Nazioni Unite), ha accusato la politica statunitense di «soffocare la prosperità delle popolazioni povere in Africa e in altre aree del mondo per meschini interessi egoistici». Il Ministro dell agricoltura australiano, Warren Truss, ha sottolineato invece come «l aspetto peggiore del farm bill statunitense sia il modo in cui esso limita la possibilità degli Usa di assumere la leadership nei negoziati sul commercio internazionale». In risposta a tali critiche, la Commissione Agricoltura del Congresso ha opposto un accorata difesa della politica agricola Usa, sostenendo che essa «è importante per la sicurezza nazionale, in quanto garantisce un abbondante approvvigionamento di alimenti sani, a prezzi ragionevoli». Un documento sul sito web della stessa Commissione sostiene che «i detrattori della politica agricola americana sarebbero disposti ad affidare la nostra produzione alimentare a zone instabili, come quelle dei paesi del Terzo mondo» e si chiede se «con i tempi che corrono, vi sia effettivamente qualcuno che voglia dipendere dal Terzo mondo per un abbondante e sicuro approvvigionamento di fibre ed alimenti». La varietà e il contrasto delle opinioni sulla nuova legge agricola U- sa indicano che il confronto sulle politiche agricole interne e commerciali è sempre più acceso e globale. In relazione al farm bill, tuttavia, sia gli avversatori che i sostenitori del Fsria ne stanno probabilmente sovrastimando la portata effettiva, in una situazione che è oggettivamente complessa. Se infatti è vero che il farm bill del 2002 non procede, in alcun senso, verso una riduzione unilaterale dei sussidi, è altrettanto vero che esso non espande indiscriminatamente il sostegno alle politiche agricole più distorsive, come sostenuto da alcuni. A breve distanza dalla ratifica del Fsria, gli Stati Uniti hanno presentato al Wto (World Trade Organization) una proposta per il negoziato a- gricolo del Doha round. È significativo notare che tale proposta non è completamente coerente con le misure e con il livello di sostegno della nuova politica agricola Usa. La proposta prevede la riduzione multilaterale, in cinque anni, di tutte le tariffe sui prodotti agricoli ad un livello non superiore al 25%, e la loro completa eliminazione entro una data da stabilire. Essa prevede inoltre la classificazione delle misure di sostegno al settore agricolo in due sole categorie: quelle esenti da vincoli, e dunque non soggette a riduzione, in quanto caratterizzate da effetti di- 18 Le politiche agricole degli Usa fra retorica e realtà: il farm bill del 2002 e la proposta per il negoziato Wto di Doha

18 storsivi del commercio minimi o nulli; e quelle non esenti, che influenzano la produzione e vanno quindi sottoposte agli impegni di riduzione previsti dal Wto. Per il sostegno soggetto a riduzione, gli Stati U- niti propongono un tetto massimo, da raggiungere in cinque anni, corrispondente al 5% del valore della produzione agricola nazionale aggregata, ma anche in questo caso con «l accordo di eliminare tutte le misure di sostegno interno soggetto a riduzione entro una data da stabilire». Appare dunque evidente che gli Usa presentano proposte di disciplina multilaterale del sostegno agricolo piuttosto estreme. L effettiva compatibilità della posizione presentata dagli Usa al negoziato agricolo del Wto con le misure introdotte dal Fsria ha una valenza cruciale per il buon esito dei negoziati del Doha round, in cui l agricoltura gioca un ruolo determinante. I paesi membri del Wto, infatti, andrebbero rassicurati sull effettiva disponibilità degli Usa a disciplinare i propri programmi di sostegno agricolo, in misura analoga a quanto proposto per gli altri paesi. Anche se il dibattito intorno al nuovo farm bill è molto acceso, ci sono almeno due motivi per i quali appare possibile compiere qualche passo in avanti. In primo luogo, coloro che criticano le politiche di sostegno interno Usa, pur avendo legittimi motivi per diffidare degli effetti distorsivi delle politiche agricole dei paesi ad alto reddito, devono anche riconoscere le sottili ma importanti differenze fra strumenti di politica agraria alternativi. Alcune forme di sostegno interno stimolano la produzione più di altre e, per questo motivo, danneggiano in misura maggiore i produttori agricoli esteri concorrenti. Sotto questo profilo, rispetto ai programmi Usa in vigore dopo il 1996, il Fsria rappresenta effettivamente un passo indietro, ma in realtà non modifica in modo sostanziale l orientamento di fondo della politica agraria Usa verso l adozione di misure meno distorsive della concorrenza. In secondo luogo, è molto probabile che, in sede negoziale, non saranno gli Stati Uniti ad opporre maggiore resistenza alla riduzione della protezione dei mercati interni e del sostegno all agricoltura. Il farm bill del 2002, quindi, non sarà l elemento più vincolante nel determinare in che misura si riuscirà a procedere verso la liberalizzazione del commercio e la regolamentazione dei sussidi agricoli nel Doha round. IL FARM BILL DEL 2002 Le misure del Fsria che garantiscono sostegno agli agricoltori e influenzano, anche se in modi diversi, la produzione agricola Usa sono essenzialmente quattro. Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 19

19 Un primo effetto di stimolo alla produzione deriva dal meccanismo di garanzia di prezzo dei loan rates. Il termine loan rate ha origine con i programmi di sostegno del prezzo degli anni 30, in virtù dei quali gli agricoltori potevano restituire il prestito sulla produzione loro concesso (loan), cedendo la produzione stessa allo stoccaggio pubblico, ad un controvalore (rate) che rappresentava, di fatto, un prezzo minimo garantito. Le misure attualmente in vigore associano al sistema dei loan rates i marketing loans e i loan deficiency payments, attraverso i quali vengono erogati ai produttori aiuti compensativi diretti, nei casi in cui i prezzi di mercato siano inferiori ai loan rates, evitando alla pubblica amministrazione di dover gestire onerosi stock di prodotti agricoli. Il meccanismo dei loan rates limita, dunque, la probabilità di ottenere ricavi al di sotto di una determinata soglia, generando un duplice incentivo a produrre: gli agricoltori indifferenti al rischio rispondono positivamente all effetto sussidio, che deriva dalla garanzia di un prezzo medio più elevato; gli agricoltori avversi al rischio rispondono anche alla riduzione della variabilità dei prezzi, beneficiando in più di un effetto assicurazione. Le risorse pubbliche destinate al sostegno dei loan rates, proprio per gli effetti di incentivazione della produzione agricola, ricadono nella categoria delle politiche non e- senti, soggette a riduzione. Nell Accordo sull agricoltura dell Uruguay round, gli Usa si sono impegnati a non superare il tetto dei 19,1 miliardi di dollari l anno per l insieme del sostegno soggetto a riduzione. Nel primo periodo di applicazione del Fair Act, i loan rates erano inferiori ai prezzi di mercato ma, con il crollo dei prezzi successivo al 1997, il meccanismo di garanzia ha ripreso ad erogare sussidi alla produzione, tanto che, fra il 2000 ed il 2001, le spese per i loan rates hanno superato i 6 miliardi di dollari. Il Fsria innalza i loan rates di gran parte dei prodotti e ne introduce di nuovi, creando così le premesse per una potenziale crescita della spesa. Il secondo programma di sostegno del Fsria è il sistema di pagamenti diretti predeterminati, introdotti con il Fair Act del Per ricevere tali pagamenti, gli agricoltori non sono tenuti a realizzare produzioni specifiche (possono anche non coltivare affatto), né ad adottare misure di set-aside. L ammontare di pagamenti fissi, cui ogni azienda ha diritto, viene determinato sulla base di produzioni e rese storiche. I pagamenti diretti del Fair Act hanno sostituito i deficiency payments, strumenti di sostegno che richiedevano la produzione di colture specifiche e imponevano, in alcuni casi, limitazioni della superficie coltivata per esercitare un azione di controllo dell offerta. I deficiency payments hanno carattere anticiclico rispetto ai prezzi delle colture: 20 Le politiche agricole degli Usa fra retorica e realtà: il farm bill del 2002 e la proposta per il negoziato Wto di Doha

20 per assicurare ai produttori un prezzo obiettivo (target price), prezzi di mercato più bassi vengono compensati da pagamenti più alti. Sia i deficiency payments utilizzati appena prima del Fair Act, sia i pagamenti diretti che li hanno sostituiti sono in parte disaccoppiati dalla produzione, perché la quantità di produzione ammessa al programma, sulla cui base si calcola il livello dei pagamenti, è predeterminata. Diversamente dalle garanzie di prezzo fornite dai loan rates, i pagamenti diretti e i deficiency payments non rappresentano, dunque, un incentivo ad aumentare la produzione anche in caso di prezzi bassi. Le innovazioni introdotte con il Fair Act, tra le quali la flessibilità nella scelta delle produzioni (planting flexibility), l eliminazione di o- gni obbligo di set-aside e l erogazione di pagamenti diretti predeterminati, portarono a ribattezzare il Fair Act come freedom to farm (libertà di produrre) e furono accolte come importanti sviluppi nel processo di disaccoppiamento del sostegno dalla produzione. Grazie a tali caratteristiche, i pagamenti fissi del Fair Act vennero classificati, in ambito Wto, tra le misure di sostegno esenti. I pagamenti diretti del Fsria mantengono la flessibilità produttiva, ma consentono ai produttori di aggiornare al triennio la superficie di base da utilizzare nel calcolo dei pagamenti. La natura disaccoppiata di tali pagamenti viene in parte compromessa dal fatto che gli agricoltori potrebbero essere incentivati ad espandere la produzione corrente, per beneficiare di eventuali ulteriori aggiornamenti delle superfici di base. Tuttavia, nonostante tale aggiornamento, è probabile che l amministrazione Usa notifichi al Wto i pagamenti fissi del Fsria come sostegno non soggetto a riduzione. Il terzo programma del Fsria prevede la reintroduzione di strumenti simili a quelli utilizzati prima del Fair Act, indicati nella versione attuale come pagamenti integrativi anticiclici (counter-cyclical deficiency payments). Con l adozione dei pagamenti anticiclici, il livello di sostegno garantito ai produttori Usa cresce rispetto a quello stanziato nel 1996 ma, tenendo conto delle spese straordinarie autorizzate dal Congresso successivamente al Fair Act, non supera quanto effettivamente erogato nel periodo Anche in questo caso, il diritto a ricevere i nuovi pagamenti anticiclici del Fsria è stabilito in funzione delle superfici coltivate e delle rese produttive delle annate precedenti. Diversamente dai pagamenti compensativi antecedenti al 1996, viene invece ammessa la flessibilità nelle scelte produttive. In tal modo, con il Fsria, quando i prezzi delle colture ammesse al programma scendono al di sotto dei prezzi obiettivo prefissati, gli agricoltori ricevono pagamenti anticiclici, anche se non coltivano più tali prodotti. Per questo motivo, se è possibile affermare che i nuovi pagamenti an- Quaderni del Forum Internazionale dell Agricoltura e dell Alimentazione 21

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