UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PARMA DIPARTIMENTO di ECONOMIA

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1 UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PARMA DIPARTIMENTO di ECONOMIA Programmazione, Controllo e Bilancio nelle Aziende Pubbliche I controlli nella PA Marco Ferretti 6 ottobre 2014 IL SISTEMA DI CONTROLLO Attività decisionale Attività operativa Attività di gestione 2 Realtà semplice Controllo legato all amministrazione diretta Realtà complessa Divisione dei compiti Marco Ferretti 1

2 Se aumenta la complessità aziendale si ha separazione tra: 3 Amministrazione Attività di controllo interno esterno Questa separazione nelle aziende pubbliche ha una duplice motivazione: Istituzionale: SEPARAZIONE DEI POTERI Aziendale: SUDDIVISIONE DEI COMPITI IL CONTROLLO BUROCRATICO Pubblica Amministrazione definita come: «attività che, attraverso la combinazione tecnica ed economica di risorse realizzata da un organismo personale a ciò preposto, consente di realizzare le finalità dello Stato e delle sue molteplici articolazioni territoriali (enti territoriali) e funzionali (enti ed organismi parastatali)». 4 Quindi, la PA in termini funzionali è intesa come l attività che consente all organizzazione politica di una popolazione su un territorio (Stato) di attuare i propri interventi di regolazione e di governo del sistema di relazioni economiche e sociali. (Borgonovi) Marco Ferretti 2

3 IL CONTROLLO BUROCRATICO WEBER: modello di burocrazia come sistema di razionale organizzazione WILSON: concezione classica di Public Administration 5 In particolare, Woodrow Wilson ha proposto la distinzione della politica, che ha la funzione di definire gli obiettivi, dall amministrazione, che ha la funzione di attuarli, mentre Max Weber ha indicato che il miglior modo per raggiungere gli obiettivi è quello di procedimentalizzare l amministrazione e di imporre ai pubblici ufficiali e in generale ai dipendenti pubblici di perseguire gli obiettivi politici nel pieno rispetto della legge e delle procedure definite a priori in grado di garantire l autonomia, l indipendenza e la neutralità rispetto ad interessi particolari. IL CONTROLLO BUROCRATICO 1. Separazione tra attività amministrativa e di governo 6 2. Definizione esterna degli obiettivi 3. Scomposizione dell attività amministrativa nelle sue unità di base (le singole operazioni) 4. Attività amministrativa codificata in atti 5. Il rispetto delle modalità di svolgimento dell attività è ritenuto di per sé garanzia di ottenimento dei risultati L attività amministrativa può essere studiata come sottosistema di: Operazioni Decisioni che producono determinati risultati Informazioni Marco Ferretti 3

4 IL CONTROLLO BUROCRATICO Il controllo burocratico si occupa della forma più che dei contenuti: 7 può essere effettuato anche da chi non ha una conoscenza specifica dell amministrazione. Il controllo burocratico è sovente una delle principali cause del mancato conseguimento dell obiettivo che esso stesso si propone, ossia la responsabilizzazione dell amministrazione pubblica. Il sistema di controllo burocratico crea un rilevante squilibrio tra: Azioni formalmente corrette Azioni rispondenti ai criteri efficienza, efficacia ed economicità, ma discutibili sul piano formale Il rapporto vantaggi svantaggi, premi rischi favorisce il primo tipo. IL CONTROLLO BUROCRATICO Il controllo burocratico è lo strumento di una logica di conduzione delle organizzazioni complesse sintetizzabile nei seguenti elementi: 8 I fenomeni sono interpretati in base a modelli Modelli dotati di coerenza interna Si ritiene possibile tradurre modelli teorici in operativi Si cerca la coerenza tra azione reale e modello Con il controllo burocratico si cerca di vincolare/influenzare i fenomeni reali in modo che essi affermino la validità dei modelli di riferimento Motivi che hanno favorito il controllo burocratico: Sistema amministrativo chiuso (razionalità interna e non rapportata all ambiente esterno) Interesse generale Regole della politica più che «regole di mercato» Marco Ferretti 4

5 IL CONTROLLO MANAGERIALE 9 Insieme delle analisi, delle valutazioni, delle decisioni e delle azioni idonee a migliorare continuamente la combinazione tecnica ed economica per aumentare la capacità di risposta del sistema pubblico a bisogni sempre crescenti. (per obiettivi diversi occorrono strumenti diversi e quindi non può esistere un modello operativo predefinito valido per il conseguimento degli obiettivi) Ciclo di controllo manageriale dell amministrazione pubblica Obiettivo: la continua modificazione dei modelli di riferimento e non la loro riproduzione IL CONTROLLO MANAGERIALE Fattori strutturali per il diffondersi del controllo manageriale: Miglioramento dei processi di trasformazione dei fattori produttivi in servizi 2. Sempre meno aspetti ideali o ideologici, sempre più legato alla capacità operativa 3. Concorrenza nei servizi pubblici 4. Dominare la complessità fattore critico 5. Ricerca della minore dispersione di ricchezza Marco Ferretti 5

6 Differenze tra Controllo Burocratico e Controllo Manageriale Contesto istituzionale: C.B. Pubblica Amministrazione come sistema sociale organizzato politicamente C.M. Pubblica Amministrazione come azienda autonoma Legittimazione: C.B. strumento operativo dello stato C.M. effettiva capacità di produrre beni Oggetto: C.B. singoli atti C.M. processi Contenuto: C.B. forma C.M. risultati Criteri: C.B. correttezza formale C.M. efficienza, efficacia ed economicità Obiettivi: C.B. la conformità dell azione al modello C.M. innovazione ed adattamento Influssi sui comportamenti amministrativi: C.B. standard C.M. creatività e sperimentazione Ambiente di riferimento: C.B. evoluzione lenta e lineare C.M. fortemente dinamico C.B. in quei settori in cui l ente pubblico svolge funzione di garanzia (certificaz., autorizzaz., ecc.) C.M. settori in cui si ha produzione ed erogazione di beni e servizi 11 I CONTROLLI NEGLI ENTI PUBBLICI LOCALI 12 Negli ultimi anni si è sviluppata in tutti gli enti pubblici una forte attenzione al controllo di gestione e su questo strumento si è spesso sviluppata una forte attesa di cambiamento. Negli ultimi 20 anni: da controllo sugli atti a controllo di gestione Marco Ferretti 6

7 Negli anni 70 negli enti pubblici hanno prevalso elementi connessi alla programmazione a scapito dei sistemi di controllo. 13 Negli anni 90 molti enti pubblici hanno iniziato a dotarsi di meccanismi di controllo interno di gestione anche grazie ad alcuni provvedimenti legislativi che hanno imposto l introduzione di queste innovazioni: Normativa: Legge 142/90 autonomie locali D. Lgs. 29/93 pubblico impiego Legge 20/95 Corte dei Conti D. Lgs. 77/95 nuovo ordinamento contabile ee.ll. D.Lgs. 267/2000 T.U. delle leggi sull ordinamento degli ee.ll. Consapevolezza di progettare e realizzare sistemi di controllo che permettessero alle aziende di valutare la qualità dei risultati conseguiti, nonché di permettere di valutare le performance a cui ricollegare il sistema retributivo. 14 Controllo tradizionale atti amministrativi (controllo interno & controllo esterno) Controllo di gestione obiettivi & risultati conseguiti Marco Ferretti 7

8 Forme e logiche dei controlli tradizionali negli enti pubblici: il controllo interno. 15 tre diverse tipologie di controllo tradizionale: a) il controllo dei responsabili di unità operative; b) il controllo delle ragionerie; c) il controllo degli organi di governo. La caratteristica comune è il riferimento alla formalità ; è possibile individuare in tutte le tipologie di controllo il riferimento alla norma. a) il controllo dei responsabili di unità operative; 16 Le singole unità operative assumono la responsabilità di verifica delle attività svolte e di rispetto della normativa specifica relativa alle prestazioni ed ai servizi erogati. Questa tipologia di controllo non trova solitamente procedure di funzionamento omogenee nei vari settori, ma è lasciata alla discrezionalità dei responsabili che hanno come riferimento le specifiche legislazioni di settore. Questa tipologia di controllo non sempre considera le conseguenze economico-finanziarie dell attività svolta. Marco Ferretti 8

9 b) il controllo della Ragioneria; Il controllo economico-finanziario, assume il ruolo di verifica della disponibilità finanziaria da un lato e della coerenza degli impegni assunti rispetto agli stanziamenti di bilancio dall'altro. 17 Questo sistema di controllo è rivolto prevalentemente all'aspetto contabile e autorizzativo e solo raramente si estende a valutazioni di carattere economico sulle attività svolte ai fini della determinazione dei costi o delle analisi di convenienza tra alternative. il ruolo di controllo svolto dalla Ragioneria si limita ad un riscontro contabile della gestione delle diversefasidientrataeuscita c) il controllo degli organi di governo; La modalità operativa attraverso cui si esplicita questa forma di controllo si può definire controllo sugli atti o direzione per atti. 18 Gli amministratori degli enti pubblici sono impegnati a verificare i singoli provvedimenti. Le conseguenze di questa logica di controllo sono spesso controproducenti e non migliorano la qualità dei prodotti e servizi erogati. Il controllo sugli atti per la stessa natura del processo che porta alle deliberazioni è orientato ad alcuni aspetti della gestione e non al complesso di attività. Marco Ferretti 9

10 I controlli esterni 19 I CONTROLLI ESTERNI a) i controllo sugli atti; b) il controllo sul bilancio e sulla programmazione; IL CONTROLLO SUGLI ATTI è attuato da organi non inseriti nella struttura organizzativa dell'ente pubblico 20 ha come funzione quella di verificare gli atti amministrativi e di decidere, in base ad alcuni criteri (principalmente controlli di legittimità), la loro validità è un controllo ex post sulle decisioni proprie dell'ente pubblico che conferisce alle stesse la piena efficacia (è condizionante per la loro validità giuridica) si frappone tra la formazione della decisione all'interno degli enti pubblici, come scelta tra alternative di comportamento, e la validità giuridica delle stesse dalla quale dipende lo svolgimento dei processi di esecuzione nasce dalla necessità che organi esterni, autonomi rispetto agli enti pubblici, verifichino le azioni amministrative poste in essere Marco Ferretti 10

11 IL CONTROLLO SUGLI ATTI (segue) Schema del processo decisionale e gestionale 21 SITUAZIONE PROBLEMATICA PROCESSO DECISIONALE ATTO AMMINISTRATIVO CONTROLLO ESTERNO SVOLGIMENTO DEI PROCESSI OTTENIMENTO DEI RISULTATI LE CARATTERISTICHE DEL CONTROLLO ESTERNO 22 a) la funzione delle norme come criterio oggettivo del controllo; b) la rilevanza del momento decisionale rispetto alla verifica dei risultati; c) l'organizzazione del controllo; d) i criteri del controllo. Marco Ferretti 11

12 a) la funzione delle norme come criterio oggettivo del controllo La norma traccia le linee guida per le decisioni e rappresenta il criterio di giudizio per il controllo. 23 b) la rilevanza del momento decisionale rispetto alla verifica dei risultati La modalità attraverso cui si sviluppa il controllo e la necessità che esso sia incentrato sulla conformità della decisione alla norma ha come conseguenza la particolare attenzione alle specifiche decisioni, ai singoli atti e non alla gestione nel suo complesso. c) l'organizzazione del controllo Può essere considerata analizzando gli organi cui è affidata tale funzione: la Corte dei conti (art. 100 Costituzione), la Commissione di controllo (art. 125 Costituzione) e il Comitato regionale di controllo (in funzione dal 1992 al 2002). d) i criteri del controllo il controllo di legittimità ha come scopo di verificare la conformità della decisione alla norma, cioè la verifica di elementi sostanziali e formali dal cui rispetto dipende l'efficacia della decisione medesima 24 il controllo di merito ha per oggetto una valutazione dell'organo esterno sui contenuti delle decisioni (in cui esiste la discrezionalità dell'ente pubblico); si tratta cioè di un controllo sullo scopo per il quale la decisione è posta in essere La differenza fondamentale tra il criterio della legittimità ed il criterio del merito è che nel primo esistono norme e regolamenti che individuano precise lineeguida, mentre nel secondo, esistono principi di carattere generale È quindi implicita una definizione di criteri specifici per valutare la decisione da parte dell organo esterno che assume un ruolo rilevante riducendo di fatto la discrezionalità degli amministratori dell ente pubblico Marco Ferretti 12

13 Controlli esterni: Il bilancio e la programmazione Per quanto riguarda i bilanci: 25 sistema di controllo interno: in quanto il controllo è centrato sul rispetto degli stanziamenti e delle verifiche della Ragioneria; sistema di controllo esterno: in quanto il bilancio è sottoposto al giudizio di legittimità, ed in alcuni casi di merito, da parte degli organi esterni; L'autorizzazione è il fulcro del sistema molto spesso il processo che porta alla determinazione dei valori di bilancio non è collegato a specifiche previsioni finanziarie, ma semplicemente ai valori storici Controlli esterni: Il bilancio e la programmazione Il secondo tipo di controllo esterno: 26 non riconducibile unicamente agli organi di controllo è legato alle varie relazioni che si instaurano fra i vari enti pubblici. La realtà di distribuzione delle funzioni e le relazioni che collegano i vari livelli di governo sono molto complessi e le decisioni su specifici problemi coinvolgono molto spesso enti pubblici con responsabilità territoriali diverse (ad esempio nell'ambito del territorio dello Stato le Regioni e nell'ambito di queste le Province ed i Comuni). Esempio: trasporti, urbanistica, lavori pubblici Relative implicazioni in Comuni limitrofi. Marco Ferretti 13

14 In sintesi, la necessità di controlli e verifiche sulla gestione degli enti pubblici ai fini della programmazione non può essere limitata al solo aspetto decisionale, ma deve investire anche la valutazione sui risultati conseguiti. 27 Gli effetti del controllo esterno sulla gestione. E possibile individuare alcuni fattori sui quali il controllo esterno assume rilevanza: 1. i criteri decisionali considerati; 2. il ruolo del controllo interno; 3. la valutazione dei risultati; 4. il bilancio (come sistema di controllo). a) I criteri decisionali Si può affermare che il controllo esterno condiziona in modo rilevante la gestione degli enti pubblici in quanto i criteri decisionali sono spesso da questi acquisiti o comunque condizionano in modo rilevante ogni tipologia di decisione. b) Il ruolo del controllo interno Il controllo esterno sulla gestione degli enti pubblici condiziona altresì gli stessi sistemi di controllo interno. 28 c) La valutazione dei risultati Il controllo esterno non prende in considerazione i risultati ottenuti dall'ente pubblico e la loro valutazione è prevalentemente orientata ai giudizi espressi dagli utenti dei servizi o dal consenso manifestato nei confronti degli amministratori. Marco Ferretti 14

15 d) Il controllo economico-finanziario Il bilancio ed il meccanismo delle autorizzazioni rappresenta lo strumento di controllo delle risorse economico-finanziarie. La struttura del bilancio, la natura dei valori in esso contenuti ed il meccanismo delle autorizzazioni non sempre però consentono un controllo economico sulla gestione. La struttura del bilancio non permette di addivenire a significativi riscontri tra gli obiettivi dell'attività e le risorse ad essa destinate. 29 Marco Ferretti 15