Fatturazione elettronica e conservazione sostitutiva - novità della Finanziaria 2008 * Alessandro Mastromatteo ** e Benedetto Santacroce ***

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1 Fatturazione elettronica e conservazione sostitutiva - novità della Finanziaria 2008 * Alessandro Mastromatteo ** e Benedetto Santacroce *** L articolo esamina le novità introdotte dalla Finanziaria 2008 in materia di fatturazione elettronica e conservazione sostitutiva dei documenti oggetto di approfondimento nel prossimo Libro MAP. 1. Premessa Il Governo ha preso coscienza dell importanza della fatturazione elettronica e della conservazione sostitutiva rendendo la stessa obbligatoria dal 2008 in tutti i rapporti con le Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e con gli enti pubblici nazionali. La posizione assunta dal legislatore individua il percorso che porterà necessariamente alla obbligatorietà generalizzata dell adempimento. Ciò costituisce un ulteriore tassello che si affianca alla disciplina in materia di elenco clienti e fornitori e alla fattura informatica ad esso collegata. Le disposizioni sulla fattura elettronica e sulla conservazione sostitutiva, come sottolineato dalla relazione illustrativa alla Finanziaria 2008, si inseriscono in un contesto normativo oramai maturo per la diffusione del sistema di fatturazione elettronica come standard sul mercato imprenditoriale: tutte le imprese sono quindi chiamate a valutare attentamente l opportunità, ovvero la necessità nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni, di adeguare i propri sistemi, riorganizzando i processi di fatturazione e sviluppando adeguate tecnologie interne. La Finanziaria 2008, oltre a ribadire l intenzione del Legislatore di dare effettiva vigenza all utilizzo della fatturazione elettronica, sottolinea come le disposizioni normative in materia costituiscono per le Regioni principi fondamentali in ambito di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai sensi dell art. 117, co. 3 della Costituzione. Anche le Regioni dovranno quindi recepire nei propri ordinamenti l obbligo dell introduzione della fattura elettronica nei rapporti con i propri fornitori di beni e servizi. L obbligo pare estendersi anche alle Province del Trentino-Alto Adige le quali, a differenza delle altre Province che sono meri enti di rilevanza costituzionale, sono veri e propri enti costituzionali al pari delle Regioni. Analoga quindi alla potestà legislativa ordinaria delle Regioni, è la potestà riconosciuta alle Province di Trento e Bolzano. Per i fornitori di enti pubblici diviene quindi obbligatorio il passaggio alla fatturazione elettronica e alla conservazione sostitutiva: tuttavia, la stessa Relazione illustrativa alla Finanziaria 2008 sottolinea come si tratti in ogni caso di un ulteriore decisivo avvicinamento alla obbligatorietà generalizzata come standard della fatturazione elettronica nei rapporti B2B con evidenti benefici in termini di trasparenza e innovazione. FATTURAZIONE ELETTRONICA FACOLTÀ OBBLIGO Dal 2008 nei rapporti business to government (B2G)......successivamente anche nei rapporti business to business (B2B) Emissione, trasmissione e conservazione elettronica della fattura nei rapporti con le Amministrazioni dello Stato e con gli enti pubblici nazionali: la disposizione, contenuta nella Finanziaria 2008, secondo le intenzioni del Governo dovrebbe essere operativa dal 1 luglio All obbligo di fatturazione elettronica per gli operatori economici si contrappone il divieto posto in capo alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e agli enti pubblici nazionali di accettare le fatture emesse o trasmesse in forma cartacea e di procedere ad alcun pagamento, anche parziale, sino all invio in forma elettronica. La previsione è di per sé rivoluzionaria in quanto determina, in materia di smaterializzazione dei documenti contabili e fiscali un totale cambiamento di approccio. Si passa difatti da * Tratto dal Libro MAP n. 35 Fatturazione elettronica e conservazione sostitutiva dei documenti contabili e fiscali, ** Avvocato tributarista Studio Legale Tributario Santacroce - Procida - Fruscione. *** Avvocato, pubblicista in Roma. 1

2 un sistema facoltativo, liberamente adottabile da imprese pubbliche e private, ad un sistema obbligatorio. Come precisato dalla relazione illustrativa alla Finanziaria 2008, l intervento si colloca nell ambito delle linee d azione richieste dall Unione europea relativamente alla digitalizzazione dei processi amministrativi tra cui, in particolare, l iniziativa i2010 più avanti esaminata. Occorre inoltre precisare che alcuni Paesi europei, tra cui Danimarca, Norvegia e Finlandia hanno già avviato un processo di fatturazione elettronica nelle relazioni tra mercati di fornitura e Pubbliche Amministrazioni. Più precisamente, in Danimarca è già obbligatoria la fatturazione elettronica per i fornitori che intendono operare sul mercato pubblico. 2. L unione europea ed il progetto i2010 Con la Comunicazione COM(2005)229 del 1 giugno 2005, intitolata i Una società europea dell informazione per la crescita e l occupazione la Commissione europea ha affrontato in modo integrato le problematiche della società dell informazione e le politiche in materia di audiovisivi nell UE. Lo scopo dell iniziativa è quello di coordinare le azioni degli Stati membri per facilitare la convergenza digitale e rispondere alle sfide legate alla società dell informazione. L iniziativa i2010 è difatti il nuovo quadro strategico della Commissione europea che definisce gli orientamenti strategici di massima per la società dell informazione ed i media. Questa nuova politica integrata mira, in particolare, ad incoraggiare la conoscenza e l innovazione al fine di sostenere la crescita, nonché la creazione di posti di lavoro più numerosi e di migliore qualità. In particolare, gli Stati membri vengono sollecitati a dotarsi di un quadro normativo, organizzativo e tecnologico atto a gestire in forma elettronica l intero ciclo degli acquisti. UNIONE EUROPEA COM(2005)229 del 01/06/2005: i quadro strategico della Commissione europea che definisce gli orientamenti strategici di massima per la società dell'informazione ed i media zione. Le fatture devono essere inviate obbligatoriamente in standard OIOXML. Il fornitore delle pubbliche amministrazioni può alternativamente: generare le fatture elettroniche direttamente sul proprio gestionale in formato OIOXML, un particolare formato XML; digitare manualmente le fatture su un portale internet; inviare la propria fattura in forma cartacea ad un servizio di scanning che la scannerizza trasformandola in fattura elettronica, inoltrandola così all autorità destinataria. A prescindere dal canale utilizzato, le fatture elettroniche vengono inviate al VANS network (Value Added Network), un servizio di posta elettronica fornito da intermediari che ricevono le fatture elettroniche e le inoltrano ai destinatari. Il principale vantaggio del VANS network consiste nel fatto che gli utenti necessitano di un unico punto di contatto costituito da un VANS provider. Tutte le Amministrazioni pubbliche risultano peraltro obbligate ad essere connesse con il network. Per gestire meglio il ciclo passivo, è richiesto inoltre che le fatture contengano quattro nuovi campi : il codice EAN del compratore; il numero di ordine; un riferimento alla persona che ha ordinato l acquisto; un riferimento al conto di contabilità analitica del compratore. Fattura elettronica in formato OIOXML DANIMARCA dal 01/02/2005, obbligo fatturazione elettronica nei rapporti con Pubbliche Amministrazioni EID - Electronic Invoicing in Denmark invito a dotarsi di un quadro normativo, organizzativo e tecnologico atto a gestire in forma elettronica l intero ciclo degli acquisti SISTEMA MULTICANALE GESTIONALE genera le fatture elettroniche 3. L esperienza danese Come anticipato, in Danimarca dal 1 febbraio 2005 è stato reso obbligatorio l utilizzo della fatturazione elettronica nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni (B2G) con il progetto EID-Electronic Invoicing in Denmark. È stato ideato un sistema di multicanalità per la creazione e l inoltro delle fatture elettroniche alla pubblica amministra- FORNITORE fatture digitate manualmente su PORTALE INTERNET invio cartaceo fattura a OUTSOUCER che scansiona e invia VANS NETWORK 2

3 4. Normativa nazionale: lo stato dell arte In Italia è maturo il contesto normativo per avviare la diffusione del sistema di fatturazione elettronica a seguito del D.Lgs. 20/02/2004, n. 52, e del D.Lgs. 07/03/2005, n. 82, che disciplinano l emissione, l archiviazione e la conservazione della fattura. 5. Finanziaria 2008 Utilizzo obbligatorio della fattura elettronica nei rapporti con le Amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali. Con la Finanziaria 2008, gli operatori economici sono tenuti difatti ad emettere e trasmettere le fatture esclusivamente in forma elettronica, nonché a procedere alla loro archiviazione e conservazione sostitutiva Emissione La fattura elettronica è un documento informatico, predisposto secondo modalità che garantiscono non solo l integrità dei dati in essa contenuti ma anche l attribuzione univoca del documento al soggetto emittente. A tal fine, l art. 21, co. 3, D.P.R. 633/1972, prevede che l emittente deve apporre il riferimento temporale e la propria firma digitale su ciascuna fattura, ovvero sul lotto delle fatture destinate ad un unico soggetto. I requisiti di autenticità e integrità possono essere garantiti mediante l utilizzo del sistema EDI di trasmissione elettronica di dati Trasmissione La fattura emessa in formato elettronico deve essere trasmessa mediante l utilizzo di procedure informatizzate, quali il sistema di trasmissione EDI, la posta elettronica, il telefax, via modem. Per tale modalità di invio, è tuttavia richiesto il preventivo consenso del destinatario. L emissione della fattura elettronica coincide con il momento della sua trasmissione per via elettronica Conservazione e archiviazione La conservazione sostitutiva delle fatture elettroniche deve avvenire con le modalità individuate dal D.M. 23/01/2004, mediante apposizione sul documento informatico di firma digitale e di marca temporale entro quindici giorni dall emissione. Tra gli obblighi posti in capo agli operatori vi è anche quello dell archiviazione, da intendersi come processo di memorizzazione, su un qualsiasi idoneo supporto, di documenti informatici. Si tratterebbe tuttavia di una ridondanza in quanto, come precisato dall Agenzia delle entrate con la Circolare n. 45/E/2005, l art. 39, D.P.R. 633/1972, pur parlando di archiviazione delle fatture elettroniche, si riferisce alla conservazione delle stesse, ossia alla trasposizione dei documenti informatici su supporti ottici o su qualsiasi supporto idoneo a garantirne la conservazione nel tempo. 6. interessate 6.1. Amministrazioni dello Stato La norma trova applicazione nei confronti delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo. Oltre alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e ai diversi Ministeri, rientrano nel divieto di ricevere fatture cartacee anche gli organi costituzionali e di rilievo costituzionale, quali la Presidenza delle Repubblica, la Camera, il Senato, la Corte Costituzionale Enti pubblici nazionali L obbligo di inviare fatture elettroniche riguarda anche i pagamenti che devono essere richiesti agli enti pubblici nazionali. Tra gli altri, si pensi alle diverse Agenzie nazionali previste dal D.Lgs. 300/1999, quali l Agenzia italiana del farmaco AIFA, l Agenzia nazionale per la protezione dell ambiente e per i servizi tecnici APAT, l Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ANSV, l Agenzia per la rappresentanza negoziale delle P.A. ARAN nonché le quattro Agenzie fiscali. L ambito soggettivo comprende tra gli altri anche il Centro nazionale per l informatica nella Pubblica Amministrazione CNIPA, i Monopoli di Stato, le Camere di Commercio, la Cassa depositi e prestiti, l INPS. Come anticipato, in Senato è stato peraltro proposto un emendamento che ha introdotto il comma 41-bis secondo cui gli obblighi in materia di fatturazione elettronica e conservazione sostitutiva costituiscono per le Regioni principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ai sensi dell art. 117, co. 3, della Costituzione. Si viene di fatto ad estendere l obbligo della fatturazione elettronica anche nei riguardi di tali Enti. 7. Effetti per le Amministrazioni Il divieto di accettare fatture cartacee richiede quindi l adattamento delle infrastrutture informatiche e delle procedure interne delle amministrazioni interessate alla ricezione e alla gestione delle fatture elettroniche. Le amministrazioni interessate potranno comunque avvalersi di intermediari privati abilitati allo svolgimento delle attività informatiche necessarie all assolvimento degli obblighi richiesti. Le linee guida per l adeguamento e saranno infine individuate con decreto del Ministero dell Economia e delle Finanze, da adottarsi a norma dell art. 5, co. 41. La gestione elettronica delle fatture ricevute permetterà comunque alla Pubblica Amministrazione di risparmiare sui costi operativi e logistici legati all archiviazione e alla conservazione dei documenti. Ulteriori benefici deriveranno dalla trasparenza del flusso di fatturazione e dalla disponibilità di un patrimonio informativo da utilizzare ai fini della raccolta dei dati previsionali sui flussi di spesa. Il sistema di interscambio, che verrà realizzato per definire il flusso delle fatture tra l operatore economico e l amministrazione cliente, si avvarrà della rete che collega 3

4 tra loro tutte le amministrazioni pubbliche dello Stato: il Sistema Pubblico di Connettività integrando e diffondendo il patrimonio informativo e di dati agevolerà di fatto anche i controlli incrociati degli agenti della riscossione ai fini del blocco dei pagamenti di cui all art. 48-bis, D.P.R. 602/ Effetti per gli operatori Il passaggio alla fatturazione elettronica comporterà per le imprese la necessaria ristrutturazione del ciclo attivo di fatturazione, richiedendo altresì un potenziamento, ove già non esistente, dell infrastruttura tecnologica. Occorre quindi un attenta analisi dei processi interni di fatturazione, che porterà benefici sotto il profilo di un maggiore coordinamento dell attività degli uffici operativi, di semplificazioni nella gestione della documentazione amministrativa, con possibilità di accessi simultanei ai documenti, e di migliorata efficienza economico-gestionale dell intera impresa attraverso l automazione del flusso di fatturazione. Gli operatori dovranno peraltro dotarsi degli strumenti tecnologici necessari alla gestione del processo di fatturazione elettronica, eventualmente potenziando le infrastrutture interne ovvero avvalendosi di intermediari privati, presenti sul mercato, in grado di supportare gli operatori con minori capacità di investimento. A tal fine, con il decreto ministeriale da adottarsi a norma dell art. 5, co. 41, verranno individuate le misure di supporto, anche di natura economica, per le piccole e medie imprese. La relazione illustrativa al DDL precisa a questo proposito che, in relazione alla capacità di spesa e ai volumi di fatturazione verso le Amministrazioni, saranno individuate diverse soluzioni tecnologiche: sistemi di fatturazione elettronica proprietari, fruizione via Internet di soluzioni gestite da operatori esterni ovvero ancora utilizzo di intermediari che si occupano in toto del processo di digitalizzazione. FINANZIARIA 2008 OPERATORI ECONOMICI AMMINISTRAZIONI STATALI ed ENTI OBBLIGO emissione, trasmissione, conservazione e archiviazione delle fatture esclusivamente in formato elettronico CLIENTI OBBLIGO DIVIETI 8. Flussi di fatturazione amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e enti pubblici nazionali fatture anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili accettare fatture emesse o trasmesse in forma cartacea procedere a pagamenti, anche parziali, sino a invio in forma elettronica La trasmissione delle fatture elettroniche avverrà attraverso il Sistema di Interscambio istituito dal Ministero dell Economia e delle Finanze e da questo gestito anche avvalendosi delle proprie strutture societarie. Il Sistema costituirà l unica interfaccia per i fornitori, garantendo il coordinamento e l indirizzamento del flusso informativo a tutte le amministrazioni. Nella realizzazione del sistema si utilizzeranno la Posta Elettronica Certificata (PEC) e le infrastrutture già create per il Servizio Pubblico di Connettività (SPC). Invio delle fatture Il flusso di fatturazione prevede l invio delle fatture elettroniche dal fornitore al sistema di interscambio, attraverso idonei canali telematici di trasmissione, quali la Posta Elettronica Certificata o l EDI. La PEC Posta elettronica certificata, disciplinata dal D.P.R. 68/2005 è già utilizzata dall Agenzia delle entrate per le richieste e lo scambio di informazioni ai fini delle indagini finanziarie. La PEC consente l invio di messaggi, attraverso la posta elettronica, il cui contenuto è valido a tutti gli effetti di legge. L invio e la ricezione del messaggio, che costituiscono i momenti fondamentali per lo scambio, vengono certificati dal soggetto gestore del servizio che provvede ad inviare al mittente un messaggio di ricevuta dell avvenuta spedizione. Quando il messaggio giunge al destinatario, il gestore spedisce una ulteriore recante la ricevuta dell avvenuta (o mancata) consegna. La trasmissione della fattura elettronica al sistema di interscambio può peraltro essere demandata dal fornitore ad un terzo outsourcer, sulla base di specifici accordi. L intermediario può essere delegato a occuparsi integralmente del processo di predisposizione e invio della fattura elettronica. Al contrario, l operatore esterno può limitarsi ad offrire la fruizione via internet delle proprie soluzioni operative per le imprese che non intendono investire in campo informatico avendo limitate transazioni con le pubbliche amministrazioni. Sistema di Interscambio Una volta ricevute le fatture elettroniche dai fornitori o dall intermediario privato, il Sistema di Interscambio pro- 4

5 cederà all inoltro delle stesse alle amministrazioni destinatarie, curando anche la gestione dei dati in forma aggregata e dei flussi informativi ai fini della loro integrazione nei sistemi di monitoraggio della finanza pubblica. A norma dell art. 5, co. 40, il gestore del Sistema sarà individuato con decreto del Ministro dell Economia e delle Finanze da emanarsi entro il 31/03/2008. Sistema Pubblico di Connettività - SPC La base per la realizzazione del Sistema di Interscambio è costituita dalle infrastrutture già create per il Sistema Pubblico di Connettività, istituito e disciplinato dal D.Lgs. 42/2005 e gestito dal CNIPA. Si tratta della rete che collega tra loro tutte le amministrazioni pubbliche italiane, consentendo la condivisione e lo scambio di dati e risorse informative. L insieme di infrastrutture tecnologiche e di regole tecniche che lo compongono assicurano difatti l interoperabilità e la cooperazione dei sistemi informatici e dei flussi informativi. Gli obiettivi perseguiti con l SPC sono quelli di fornire un insieme di servizi di connettività condivisi dalle Pubbliche Amministrazioni (PA) interconnesse, graduabili in modo da poter soddisfare le differenti esigenze. Gestire la fatturazione elettronica tramite il Sistema di Interscambio, utilizzando le infrastrutture del Sistema Pubblico di Connettività, pare in grado di far attivare con più efficacia il blocco dei pagamenti di cui all art. 48-bis, D.P.R. 602/1973 nei confronti degli operatori che, inviata una fattura elettronica, risultano essere altresì debitori di imposta nei confronti dell Erario. 9. Conclusioni L utilizzo obbligatorio della fatturazione elettronica rappresenta indubbiamente un punto di svolta di notevole importanza, in grado di fornire importanti vantaggi in termini economici, logistici ed organizzativi. Questa breve sintesi, finalizzata semplicemente a focalizzare l attenzione del contribuente sulla novità della Finanziaria 2008, rinvia, per una più approfondita ed attenta analisi della questione, all ormai prossimo Libro MAP n. 35 in uscita in occasione della Diretta del 24/01/2008. FATTURAZIONE ELETTRONICA - FLUSSO SPC IMPRESA x IMPRESA IMPRESA IMPRESA y IMPRESA z INTERMEDIARI PRIVATI PEC Trasmissione elettronica SISTEMA DI INTERSCAMBIO (c/o Min. Economia e Finanze) AMMINISTRAZIONI STATALI ENTI PUBBLICI REGIONI PROVINCE AUTONOME 5