Regole chiare e governo del settore: investire nell acqua, investire in sviluppo. Position Paper

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1 Regole chiare e governo del settore: investire nell acqua, investire in sviluppo Position Paper

2 Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il luogo ideale sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di razionalità economica, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore dberardi@refricerche.it tel Il presente lavoro è stato redatto da Donato Berardi, Francesca Casarico e Samir Traini. Tutte le elaborazioni sono state realizzate sulla base delle informazioni disponibili al 23 ottobre 2015.

3 Executive summary Le regole rimettono in moto gli investimenti Il ritardo infrastrutturale e il fabbisogno di investimento dei territori Le ferite del settore Qual è il reale fabbisogno? L impatto economico degli investimenti nel settore idrico BOX - Il moltiplicatore degli investimenti idrici BOX - Gli investimenti strategici I limiti degli attuali assetti di governance BOX La legge siciliana di riordino del servizio idrico Governance e utilizzo delle risorse pubbliche disponibili Verso il nuovo periodo regolatorio: MTI La rafforzata responsabilità degli Enti di Governo d Ambito (EGATO) Le innovazioni al Metodo Tariffario Idrico Schemi regolatori : una prima valutazione BOX - Le gestioni alla prova dei nuovi schemi regolatori Regolazione e finanziabilità degli investimenti: questioni aperte Investimenti ed equilibrio economico e finanziario Valore residuo e convenzioni tipo Perequazione finanziaria e fondo di garanzia Gli oneri finanziari e le specificità del settore idrico Investimenti e finanza: lo stato dell arte La ritrovata fiducia nel settore BOX Le tipologie di finanziamento del settore idrico BOX Il finanziamento Viveracqua... 54

4 Executive summary Le infrastrutture idriche: un patrimonio comune - A distanza di quasi quattro anni dal primo mandato di regolazione del servizio idrico conferito all Autorità per l Energia Elettrica, il Gas e (ora, anche) del Sistema Idrico (AEEGSI) e a meno di due dall emanazione del primo metodo tariffario transitorio, poi consolidato nel Metodo Tariffario Idrico, il tempo sembra maturo per un primo bilancio delle ricadute delle nuove regole. Sembra innanzitutto doveroso premettere che le buone regole sono solo uno dei tasselli di una strategia di rilancio. Superata la contingenza, dettata dalle emergenze e dai ritardi documentati dalle sanzioni comunitarie e dalla conta dei disastri autunnali, è necessario ripartire da un disegno più alto, dotato di più ampio respiro, che delinei una strategia coerente con la rigenerazione delle risorsa, con i cambiamenti climatici in atto e con la consegna di un patrimonio comune, di infrastrutture in buono stato, alle generazioni future. Per queste ragioni allo sforzo per recuperare il ritardo è opportuno affiancare una analisi delle cause che a più livelli vi hanno concorso: dall assenza di un disegno di sviluppo incentrato sull ambiente, alle inerzie e allo stallo istituzionale dovuto ai conflitti tra Stato e Regioni, a procedimenti autorizzativi complessi e al contempo pletorici, dove è assente ogni responsabilità sulle conseguenze del non fare, anche quando queste ultime sono di portata superiore a quelle dell azione. Solo di recente, con i provvedimenti contenuti nello Sblocca Italia dell agosto 2014 e nella Legge di Stabilità 2015, con l approdo in Parlamento della Riforma del Titolo V della Costituzione e ancora, con la Riforma della PA, si è avviata una riflessione organica sul futuro dei servizi pubblici locali, che attendono ancora uno stabile riassetto. Gli investimenti si rimettono in moto - I più recenti dati disponibili mostrano una chiara accelerazione degli investimenti realizzati e di quelli programmati per il quadriennio , segno che l avvento della regolazione indipendente ha posto le condizioni affinché il servizio idrico torni attrattivo agli occhi degli investitori. L incremento degli investimenti del 2014 rispetto al 2011 è del 14% considerando tutte le gestioni, percentuale che sale al 30% al netto delle gestioni in economia. Se si confrontano gli investimenti programmati realizzati, si osserva parimenti un miglioramento rispetto al dato del 2011 (si passa dal 78% al 82% di realizzato). Va considerato che almeno fino al 2012 il settore ha subito l incertezza della riforma delle ATO, soppresse nel 2009 anche se formalmente prorogate, che ha avuto pesanti ripercussioni sulla pianificazione, sprofondando il settore in uno stallo da cui è lentamente uscito solo nel I 34 euro/abitante/anno (27 al netto dei contributi pubblici) contemplati dalla programmazione non rendono adeguatamente conto dello sforzo profuso: gli investimenti programmati si scontrano infatti con una governance ancora immatura in larga parte del Mezzogiorno, e con una ancora inadeguata rappresentazione del reale fabbisogno. 1

5 Una polarizzazione é ben visibile nei Piani degli Interventi per il periodo , dove a regioni virtuose si affiancano situazioni più problematiche. Una situazione che sintetizza il diverso ruolo giocato dagli Enti locali nel governo del settore: da un lato, infatti, vi sono realtà, come la Toscana, dove il sostegno agli investimenti nel servizio idrico fa parte di un disegno strategico avviato sin dai primi anni Duemila, e dall altro Regioni come la Campania, dove solo di recente, e comunque a seguito di diffida della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è stato istituito l Ente di Governo d Ambito. Le risultanze raccolte documentano dunque un salto di qualità che ancora non si è verificato. Appare tuttavia altrettanto evidente che senza AEEGSI sarebbe andata molto peggio. L analisi degli investimenti realizzati mostra che le dimensioni delle gestioni sono una determinante importante della capacità di attrarre finanziamenti e di avviare i cantieri. Si riscontra infatti un tangibile divario della spesa per investimenti tra gli operatori più strutturati, affidatari del servizio, e i gestori di minori dimensioni: nel 2014, i primi hanno investito circa 37 euro/abitante/anno, un volume tre volte superiore ai 12 euro/abitante/anno delle gestioni minori. I bassi investimenti di ieri zavorrano quelli di domani - Il ritardo in cui versa il servizio idrico è ingente. AEEGSI indica in almeno 65 miliardi le esigenze per i prossimi 30 anni, circa 2,1 miliardi di euro l anno. Sono invece meno di 40 miliardi quelli attualmente incorporati nella pianificazione d ambito. La programmazione di lungo termine non è evidentemente coerente con il reale fabbisogno del Paese perché sconta ancora molte delle contraddizioni del passato: vuoi per contenere gli sviluppi della tariffa vuoi per non interferire con il già precario equilibrio economico finanziario di molte gestioni, secondo la logica per cui si fa quel che si può. Il reale fabbisogno è 3 volte superiore alla spesa corrente - Uno scenario coerente con il volume degli investimenti registrati nelle maggiori economie europee e che ambisca a recuperare il ritardo accumulato negli ultimi 20 anni dovrebbe prevedere almeno 5 miliardi di euro l anno (90 euro/abitante/anno), per assicurare una convergenza della dotazione infrastrutturale alle migliori esperienze nazionali e internazionali. La ridotta patrimonializzazione del servizio idrico italiano è sintetizzata da un dato: 230 euro pro capite il valore delle infrastrutture attualmente in dotazione alle gestioni (13 miliardi di euro, tra reti idriche, reti fognarie e impianti di depurazione), rispetto ai circa euro pro capite del caso inglese. Il divario sembrerebbe fotografare un ritardo ingente, di una dimensione anche superiore a quella apprezzabile attraverso le statistiche sui principali indicatori infrastrutturali (lunghezza delle reti, perdite di rete, popolazione depurata, ecc.). Un semplice raffronto con il caso inglese rivela, infatti, una dotazione pro capite di reti di acquedotto tutto sommato coerente con quella del caso italiano, a segnalare che, al netto del maggiore fabbisogno testimoniato dalle carenze nella depurazione e dalle perdite nelle reti, il sistema paga anche la mancata emersione di parte del patrimonio esistente. Investimenti nell acqua: un sostegno di 0,7 punti percentuali annui alla crescita del Pil - Per ogni miliardo di spesa per investimenti nel settore idrico realizzati nel nostro Paese è 2

6 possibile stimare un aumento del PIL pari a oltre 2 miliardi di euro e la creazione di circa 34 mila nuovi posti di lavoro. Sono grandezze prudenziali che consentono comunque di affermare che in uno scenario di convergenza alle migliori esperienze nazionali e internazionali (90 euro/abitante/anno) si associa un sostegno alla crescita cumulata sul prossimo decennio di una dimensione non trascurabile, equivalente a 6-7 punti percentuali di Pil (0,7 punti percentuali per ciascun anno), e la creazione sul medesimo arco temporale di 1,8 milioni di posti di lavoro in ragione d anno (183mila occupati per ciascun anno). Superare le inerzie nella governance per un nuovo progetto di sviluppo industriale La prima emergenza da superare è la necessità di superare i problemi di coordinamento tra gli enti deputati alla programmazione (Regione, Autorità di bacino, Enti di Governo d Ambito) e di ricostruire una catena di comando incardinata sugli EGATO alla luce del ruolo di governo a questi ultimi assegnato dallo Sblocca Italia e dalla regolazione AEEGSI. Un percorso che necessità di un rafforzamento degli EGATO chiamati a governare le direzioni di un disegno industriale per il settore si completa la regolazione a sostegno degli investimenti - AEEGSI si appresta a disciplinare alcuni tasselli mancanti nella regolazione: dalle convenzioni tipo, agli oneri finanziari e fiscali, all introduzione di meccanismi di profit sharing per incentivare l efficienza, alla introduzione di premi e penalità tariffarie in materia di qualità del servizio. La nuova regolazione attende anche la disciplina di strumenti straordinari di perequazione finanziaria per i casi di dissesto e delle garanzie sul valore di riscatto. Nel delicato passaggio dei prossimi mesi occorrerà tener conto delle specificità del servizio idrico. Rispetto agli altri settori regolati, che possono vantare una lunga esperienza di regolazione e che hanno beneficiato ad oggi di un flusso di investimenti più che decennale, appare necessario assicurare al settore idrico un sostegno finanziario dedicato, in considerazione dell ingente fabbisogno, della fragile governance, della elevata frammentazione, oltre che di una credibilità della regolazione ancora da consolidare. Una precondizione poggia anche sulla necessità di recuperare il pregresso, evitando che i conguagli limitino gli spazi di crescita della tariffa necessari a finanziare gli investimenti. Un illustre assente: il Mezzogiorno - Le buone regole hanno certamente rimesso in moto gli investimenti. Molto rimane, pur tuttavia, ancora da fare se nel Mezzogiorno quasi un terzo delle gestioni (oltre 1.400) è risultato destinatario di provvedimenti di decurtazione delle tariffe da parte di AEEGSI per non avere inviato informazioni complete, sufficienti alla determinazione delle tariffe, o per non averne inviata alcuna. Le sanzioni, che manifestano la volontà di procedere con il percorso di enforcement delle regole danno una risposta solo parziale al problema, che origina, dalla carenza delle competenze necessarie o da una precisa volontà politica. Le sanzioni se non accompagnate da opportune iniziative di governo dei territori, rischiano di accrescere i divari e di tradursi in una mera penalizzazione delle poche iniziative a carattere industriale presenti. Si rendono necessari un disegno e una strategia per l infrastrutturazione del Mezzogiorno, con competenze, percorsi e strumenti finanziari dedicati, per avviare finalmente un disegno industriale moderno. Alla luce delle difficoltà nella governance, che affliggono alcune regioni del Mezzogiorno, sembra importante ammettere la possibilità di surroga da parte del gestore nei confronti degli enti di 3

7 governo inerti o inadempienti, in analogia con quanto già previsto in materia di proposta tariffaria. Investimenti e finanza, il ritorno delle banche commerciali - Gli investitori istituzionali tornano a guardare al settore con maggiore fiducia: dopo il crollo dell operatività finanziaria seguito al referendum del 2011 nel 2014 si assiste ad un ritorno di interesse degli investitori istituzionali, a cui dal 2015 si affianca anche il sostegno delle banche commerciali. Alcune rilevanti esperienze, Smat, Acquedotto Pugliese, Cap Holding, MM, Viveracqua, Acquedotto del Fiora, Multiservizi, mostrano che le nuove regole, accompagnate da adeguate competenze manageriali, da un solido piano industriale e da una governance locale chiara ed affidabile, sono già oggi in grado di assicurare uno sviluppo degli investimenti coerente con le migliori esperienze internazionali, con un costo della provvista competitivo. Crescita dimensionale e scala finanziaria efficiente sono requisiti imprescindibili - Gran parte delle gestioni di piccole dimensioni impegnata a finanziare interventi non particolarmente corposi (tra i 20 e i 30 euro/abitante/anno) lamenta difficoltà all accesso al mercato dei capitali, a causa del basso grado di patrimonializzazione e del ridotto volume complessivo. Per questa ragione, nelle pagine di questo studio ci si interroga sulla reale capacità delle piccole gestioni industriali di sostenere lo sforzo di propulsione coerente con l avvio di un nuovo e più ambizioso corso degli investimenti, in analogia con quanto osservato nelle migliori esperienze internazionali. L analisi rivela che per realtà poco patrimonializzate, il completamento della regolazione (una compiuta disciplina delle convenzioni tipo e del valore residuo, un adeguato riconoscimento degli oneri finanziari e fiscali) non è comunque sufficiente ad assicurare la sostenibilità dell equilibrio economico-finanziario necessaria ad attrarre i capitali. Le piccole realtà soffrono dunque di un comune problema di scala finanziaria inefficiente. Si impone una riflessione: le alternative vanno dall aggregazione in realtà più patrimonializzate e di maggiori dimensioni, secondo un percorso coerente con l approdo alla gestione unica, alla fornitura di garanzie pubbliche contro il rischio di fallimento (un fondo di garanzia giace in un collegato ambientale da due anni), alle sinergie finanziarie e di risk-pooling tra territori. E un percorso obbligato senza il quale ogni ambizioso percorso di recupero del ritardo rischia di naufragare. Un cammino che potrà giovarsi del sostegno della perequazione finanziaria, chiamata ad accompagnare questo cambiamento di regime, assicurando gradualità. La crescita delle tariffe è un falso problema - L analisi mostra altresì che quello della crescita della tariffa è un falso problema: un sentiero di efficientamento dei costi operativi, un graduale rientro dalla morosità endemica, unitamente ad un adeguato sostegno al disagio economico delle utenze più deboli (bonus idrico), rappresentano un mix di azioni in grado di assicurare una progressione della tariffa sostenibile e socialmente accettata. 4

8 1. Le regole rimettono in moto gli investimenti Da diversi anni si discute di come colmare il pesante deficit infrastrutturale che attanaglia il servizio idrico italiano, dall emergenza quali-quantitativa dell approvvigionamento idrico alle carenze della rete fognaria e della depurazione. Il Paese è già stato oggetto di condanne da parte della Corte di Giustizia Europea per il mancato rispetto della direttiva 1991/271/CE, concernente il trattamento delle acque reflue urbane, con sanzioni che interessano oltre agglomerati urbani. Dopo gli anni di incertezza causata dalla riforma delle Autorità d Ambito (AATO), avviata nel 2009 e più volte prorogata, e dall esito del Referendum del 2011 che ha minato l assetto tariffario del sistema, il settore è stato affidato alla regolazione dall Autorità per l Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI). La scelta di delegare (D.L. 201/11) ad un autorità nazionale di riconosciuto standing la riscrittura delle regole è motivata dalla necessità di rifondare la credibilità di un settore industriale penalizzato da limiti strutturali: elevata frammentazione delle gestioni, governo debole dei territori e scelte che si muovono su orizzonti di breve periodo, secondo logiche politiche alla ricerca del consenso e con livelli di servizio non all altezza dei migliori standard europei. Le competenze del nuovo regolatore si estendono a diversi aspetti: dalla definizione dei costi ammissibili nel rispetto del principio comunitario del full cost recovery, alla determinazione del metodo tariffario, alle fissazione di standard di qualità del servizio, alla verifica dei piani d'ambito, alla predisposizione delle convenzioni tipo per l'affidamento del servizio. In questi anni, nel definire un quadro di regole a sostegno degli investimenti, AEEGSI ha ricercato un difficile equilibrio tra il necessario recupero dei costi pregressi, figli di una stagione politica nella quale la tariffa idrica è stata anche strumento di gestione del consenso, il recupero del ritardo infrastrutturale accumulato e l aggravio di costi per le utenze, in particolare per quelle che versano in condizioni di disagio economico. A tre anni dall investitura data ad AEEGSI è possibile tracciare un primo bilancio. L analisi dei Piani degli Interventi (PdI) dei gestori con proposta tariffaria approvata dall AEEGSI mostra una crescita significativa degli investimenti programmati rispetto a quanto realizzato nel biennio : si passa infatti dai circa 24 euro/abitanti/anno ai 34 euro/abitanti/anno (+43%). Ipotizzando un tasso di realizzazione coerente con l esperienza più recente, e pari all 80% del programmato 1, ci si può attendere per il periodo un valore degli investimenti pro capite di 28 euro/abitante/anno, in crescita del 16% rispetto ai consuntivi del E del tutto evidente che un incremento nella capacità di realizzazione degli interventi, coerente con una regolazione che si consolida e con un accesso più agevole delle gestioni ai mercati dei capitali, potrebbe condurre a esiti anche superiori. Si può notare tuttavia come per il Mezzogiorno il dato degli investimenti netti pro capite annui programmati (a valere sulla tariffa) per il periodo sia inferiore a quello dei 1 La stima del tasso di realizzazione è stata effettuata rapportando gli investimenti realizzati nel biennio pubblicati nella Relazione 2015 di AEEGSI al Parlamento e gli investimenti programmati, riferiti al medesimo periodo. 5

9 consuntivi Una evidenza che sottolinea come in questa area del Paese persistono criticità che non appaiono superabili con il mero ricorso alle buone regole. Investimenti netti pro-capite realizzati e programmati, anni (Investimenti al netto dei contributi pubblici dei gestori con tariffa approvata dall'aeegsi* in /ab/anno) Investimenti Investimenti realizzati programmati Nord-Ovest Nord-Est Centro Sud Isole TOTALE * campione di 126 gestori che servono una popolazione di circa 40 milioni di abitanti Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati AEEGSI Per il periodo , è possibile analizzare anche lo spaccato regionale come riportato dalla Tabella seguente, da cui emerge una netta polarizzazione, con Regioni virtuose a cui si affiancano situazioni più problematiche. Una fotografia che sintetizza il diverso ruolo giocato dagli Enti locali nel governo del settore: da un lato, infatti, vi sono realtà, come la Toscana, dove il sostegno agli investimenti nel servizio idrico fa parte di un disegno strategico avviato sin dai primi anni Duemila, e dall altro Regioni come la Campania, dove solo di recente, e comunque a seguito di una diffida da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è stato istituito l Ente di Governo dell Ambito. 6

10 Investimenti programmati finanziati dalla tariffa (Investimenti al netto dei contributi pubblici programmati dai gestori con tariffa approvata dall'aeegsi*) Area geografica (Mln ) Pro-capite ( /ab/anno) NORD Valle d Aosta 2 17 Piemonte Liguria Lombardia Veneto Friuli Venezia Giulia Lemene - ATO interregionale Emilia Romagna CENTRO Toscana Umbria Marche Lazio SUD E ISOLE Abruzzo Molise 0 0 Campania 10 4 Basilicata Puglia Sicilia Sardegna TOTALE * campione di 126 gestori che servono una popolazione di circa 40 milioni di abitanti Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati AEEGSI E opportuno evidenziare che i dati appena esposti si riferiscono agli investimenti riconosciuti in tariffa e non considerano gli investimenti finanziati con contributi pubblici. Motivo che in parte può contribuire a spiegare i valori più contenuti osservati nelle Regioni del Sud e delle Isole che, come noto, sono le principali destinatarie di risorse pubbliche comunitarie a sostegno agli investimenti (si veda la Tabella). 7

11 Fondi CIPE: interventi deliberati nel Settore Idrico per Regione* Interventi (N ) Totale risorse (Mln ) Investimenti pro capite ( /ab/anno) Sicilia Puglia Calabria Campania Sardegna Basilicata TOTALE *Delibere CIPE 62/ /12-87/ /2012 Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia Si tratta di fondi messi a disposizione da diverse delibere del CIPE e rinvenienti da risorse comunitarie. Nonostante le note problematiche e ritardi nella loro attivazione 2, tali fondi rappresentano una leva fondamentale per agevolare la ripartenza dei cantieri nelle Regioni del Mezzogiorno: nella sola Sicilia, dove i fondi sono attualmente fermi a causa di carenze nella progettazione, il loro utilizzo consentirebbe di quadruplicare il volume degli investimenti attualmente finanziati dalla sola tariffa. Nel caso della Regione Puglia, che invece ha impegnato tali fondi per finanziare gli interventi programmati per il periodo , la spesa pro capite per investimenti al lordo dei contributi sale dai 21 euro/abitante/anno coperti dalla tariffa a 48 euro/abitante/anno. 2 Si veda Contributo n Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno

12 2. Il ritardo infrastrutturale e il fabbisogno di investimento dei territori 2.1 Le ferite del settore Il settore idrico soffre di una cronica mancanza di investimenti. Da tempo vengono evidenziate le criticità che lo caratterizzano: dall obsolescenza delle infrastrutture, agli elevati livelli delle perdite idriche nelle reti, alle carenze negli standard di qualità dell acqua destinata al consumo umano, al deficit di trattamento dei reflui urbani. La Tavola seguente riassume alcuni indicatori chiave del deficit infrastrutturale che caratterizza il servizio idrico nei suoi tre segmenti (acquedotto, fognatura e depurazione). Deficit infrastrutturale: copertura dei servizi per area geografica (In % della popolazione) Depurazione Acquedotto Fognatura (capacità) copertura deficit copertura deficit copertura deficit copertura deficit Nord 95% 5% 95% 5% 93% 7% 85% 15% Centro 94% 6% 93% 7% 87% 13% 81% 19% Sud 98% 2% 91% 9% 71% 29% 69% 31% Totale Italia 96% 4% 93% 7% 85% 15% 79% 22% Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Utilitatis - Blue Book Depurazione (carico trattato) Sebbene il servizio di acquedotto presenti un buon grado di copertura esistono ancora problematiche persistenti e gravose che riguardano l efficienza della rete idrica di adduzione e distribuzione. Secondo gli ultimi dati disponibili, le dispersioni idriche rimangono elevate, con il 37,4% dei volumi immessi in rete che non raggiungono le utenze finali, in peggioramento rispetto al 2008 (32,1%). I casi di maggiore criticità si concentrano soprattutto nelle Isole e nel Centro-Sud; tuttavia un deterioramento dello stato delle infrastrutture è documento a tutte le latitudini. 9

13 Perdite di rete (%) Valle d'aosta Alto Adige Emilia-Romagna Trentino Lombardia Basilicata Marche Liguria Puglia Calabria Veneto Piemonte Umbria Toscana Abruzzo Friuli-Venezia Giulia Lazio Sicilia Campania Molise Sardegna Fonte: Istat, censimento delle acque per uso civile Per quanto riguarda i livelli di continuità del servizio, sono circa il 9% le famiglie che dichiarano di subire irregolarità nell erogazione, in diminuzione rispetto all 11,7% del Sempre in diminuzione, sebbene ancora in percentuale rilevante, e pari al 28%, sono le famiglie che manifestano un disagio a bere l acqua del rubinetto (erano il 40,1% nel 2002). La sfiducia raggiunge livelli elevati soprattutto nelle Regioni del Mezzogiorno e del Centro Italia, quali Sardegna (53,4%), Calabria (48,5%), Sicilia (46,2%) e Toscana (38,3%). Del resto l Italia rimane uno dei Paesi al mondo a maggiore consumo di acque minerali: la spesa per l acquisto di acque naturali, gassate e/o naturalmente effervescenti da parte delle famiglie supera i 3 miliardi di euro l anno, con una vendita di oltre 16 miliardi di litri e un prezzo medio di circa 20 centesimi di euro al litro (ovvero circa 200 euro per mille litri, oltre 100 volte quello dell acqua distribuita attraverso le reti idriche urbane). Preoccupante appare la situazione dei servizi di fognatura e depurazione dei quali risultano sprovvisti rispettivamente il 7% e il 22% degli italiani. In molte Regioni italiane i carichi inquinanti civili non subiscono un adeguato trattamento, con situazioni particolarmente critiche quali la Sicilia, dove quasi il 60% dei reflui civili è privo di trattamento. A dispetto di una graduatoria che vede in testa la maggiore delle Isole, il ritardo infrastrutturale è tutt altro che confinato al Mezzogiorno, una volta considerato che in Friuli- Venezia Giulia, in Veneto e nelle Marche la quota degli scarichi civili non depurati supera comunque il 50%, e che la stessa Toscana e la Lombardia si collocano su valori di incidenza non distanti. 10

14 Carichi inquinanti civili non trattati (%) Piemonte Trentino-Alto Adige Umbria Emilia-Romagna Puglia Molise Basilicata Sardegna Liguria Lazio Campania Abruzzo Valle d'aosta Lombardia Calabria Toscana Marche Veneto Friuli-Venezia Giulia Sicilia Fonte: Istat, censimento delle acque per uso civile Il trattamento delle acque reflue urbane è essenziale per assicurare la tutela della vita nei fiumi e evitare l eutrofizzazione delle coste, eppure l Italia registra ancora ritardi nell adeguarsi agli obiettivi previsti dalla Direttiva 91/271/CE (recepita con il D. Lgs. 152/2006, il Codice dell Ambiente). Secondo i dati disponibili sul portale Italia Sicura del Governo 3 sono più di gli agglomerati con oltre 2 mila abitanti equivalenti che non sono dotati di adeguate infrastrutture di raccolta e trattamento dei reflui, per le quali sono già scattate procedure di richiamo da parte della Commissione UE o oggetto di condanna da parte della Corte di Giustizia Europea (CGE)

15 Mappa delle infrazioni per agglomerato in Italia Fonte: Italiasicura In due casi (il primo aperto nel 2004, il secondo nel 2009) il rinvio al giudizio della CGE si è già risolto in una condanna. Una terza procedura è in corso: si tratta della n. 2014_2059 per mancata attuazione della direttiva 1991/271/CEE in relazione alla quale un parere motivato, ultimo passo che precede quello del rinvio al giudizio, è stato inviato all Italia il 26 marzo u.s. Le stime del Ministero dell Ambiente e dalla Tutela del territorio (MATT) pongono a oltre 485 milioni di euro l ammontare delle sanzioni in arrivo a partire dal 2016 e fino al completamento delle opere. 12

16 Infrazioni comunitarie per Regione e procedimento C mancato trattamento scarichi per agglomerati > ab. C mancata realizzazione fognatura e pretrattamento scarichi PR mancato trattamento scarichi per agglomerati >2 000 a.e. TOTALE Potenziali sanzioni (Mln ) Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli-Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Piemonte Provincia di Bolzano Provincia di Trento Puglia Sardegna Sicilia Toscana Umbria Valle d'aosta Veneto TOTALE Legenda C : Causa in cui l'italia è stata condannata con sentenza 19 luglio 2012 per mancato trattamento degli scarichi di agglomerati con più di abitanti. C 85-13: Causa in cui l'italia è stata condannata con sentenza 10 aprile 2014 per mancata realizzazione di reti fognarie e trattamento preventivo prima dello scarico. PR : Procedura d'infrazione relativa al trattamento delle acque reflue urbane negli agglomerati con carico generato superiore a abitanti equivalenti Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia e MATT La ricognizione delle criticità desumibile dai Programmi degli Interventi trasmessi dagli EAGTO ad AEEGSI ha evidenziato: - una significativa discontinuità del servizio, importanti perdite di rete e carenza di sistemi fognari e depurativi nell area Sud e Isole; - l assenza di misuratori e limitate attività di lettura dei contatori nell area Centro; - criticità riguardo lo stato di conservazione di reti e impianti nell area Nord. Si può comprendere perché la promozione degli investimenti è necessaria per raggiungere obiettivi quali: estendere la copertura dei servizi idrici a quelle aree che ne sono tuttora sprovviste, in particolare nel Mezzogiorno; mantenere il buono stato di funzionamento delle reti 13

17 e degli impianti esistenti; ridurre i livelli delle perdite ad impedire che i reflui urbani siano riversati nell ambiente senza un trattamento adeguato. 2.2 Qual è il reale fabbisogno? Ad oggi il Paese non dispone di un sistema informativo in grado di identificare il reale fabbisogno di investimento del servizio idrico. Negli ultimi anni in diverse occasioni si è cercato di pervenire ad una sua quantificazione 4. La stessa AEEGSI nel luglio del 2013 ha recepito la proiezione oramai consolidata di un fabbisogno di 65 miliardi di euro in trent anni, ossia circa 2,17 miliardi di euro l anno, corrispondenti a un flusso di 36 euro/abitante/anno a valori Tuttavia, tale stima, basata su una estrapolazione dai Piani d Ambito (logica bottom-up), è ritenuta a distanza di pochi anni superata, in ragione della carenza di ricognizioni affidabili: una situazione figlia soprattutto di una gestione politica della tariffa, ispirata alla massima secondo cui si fa quel che si può. Non a caso la dimensione degli interventi previsti dalla pianificazione risulta ad oggi ancora notevolmente distante da quella dei maggiori Paesi europei: siamo allo stesso tempo tra i Paesi che investono meno in Europa e tra quelli con il peggiore stato delle infrastrutture idriche. In effetti la stessa AEEGSI, già nel 2013, ha riconosciuto che la pianificazione può risentire di una sottostima riconducibile al ritardo nelle revisioni dei Piani d Ambito dovuto a tempi lunghi di recepimento degli obiettivi imposti dalla Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60/CE) e dallo stallo istituzionale legato al conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni 6. Del resto, un quadro di regole ancora incompleto riguardo le convenzioni tipo e il valore residuo delle opere, e incardinato essenzialmente sul metodo tariffario e su una programmazione dettagliata degli interventi sul periodo , oltre ai tempi necessariamente stretti degli adempimenti richiesti, hanno certamente incoraggiato una soluzione di compromesso, e condotto nuovamente ad una stima non realistica del fabbisogno anche in occasione della più recente revisione della pianificazione La congiunzione di una interpretazione restrittiva del rispetto dell equilibrio economico-finanziario, sostanziato dal rimborso integrale del debito per interventi da realizzare entro la scadenza della concessione 7, e il freno della politica locale agli aumenti tariffari, hanno di frequente condotto alla decurtazione dei piani di investimento e alla dilazione delle opere. Alla luce della mancanza di una quantificazione attendibile del fabbisogno di investimento, non appare fuori luogo fare riferimento alle indicazioni offerte da Paesi, come l Inghilterra che hanno una dimensione comparabile, in termini di popolazione residente, e una esperienza di regolazione e governo del settore assai più lunga. 4 Si vedano anche OCSE (2013), Anea (2013) e Federutility (2013). 5 DCO 339/2013/R/IDR. 6 Si veda Contributo n Acqua - Riforma della Costituzione: sull'ambiente decide lo Stato, marzo L Art. 6.2, Allegato A, delibera 643/2013/R/IDR richiede di tener conto dell estinzione, entro la scadenza dell affidamento, dei finanziamenti contratti per la realizzazione degli investimenti. 14

18 Il flusso annuale degli investimenti sviluppato dal settore idrico inglese è peraltro coerente con le esperienze di altri Paesi Europei, quali Germania, Danimarca, Francia, che presentano una migliore dotazione di infrastrutture idriche rispetto all Italia, a suggerire che l intensità dello sforzo profuso nel nostro Paese è inadeguata a realizzare le infrastrutture già oggi necessarie e a rispondere alle ulteriori esigenze che si prospettano per le generazioni future. Non sembra dunque azzardato ritenere che in termini di patrimonializzazione, cioè di valore delle infrastrutture di cui ciascun cittadino è dotato, il nostro Paese debba aspirare a colmare il divario che ci separa dalle migliori esperienze europee. Investimenti nel settore idrico: un confronto europeo Fonte: Utilitatis - Blue Book Il settore idrico inglese, tra il 1989 e il 2015, ha investito complessivamente 125 miliardi di sterline (espressi a valori attuali), equivalenti a oltre 2 mila sterline pro capite. L accelerazione degli investimenti, sostenuta da una regolazione incentivante, ha permesso un significativo miglioramento della qualità del servizio erogato agli utenti finali (qualità dell acqua, contenimento delle perdite, estensione e copertura delle reti, ecc.) e, soprattutto, un rinforzo alla protezione ambientale. Il flusso di investimenti, pari a circa 20 miliardi di sterline per ciascun periodo regolatorio (quinquennale), ha permesso al settore di raggiungere una patrimonializzazione coerente con il fabbisogno: le immobilizzazioni nette a fini regolatori (regulatory asset base, RAB) sono oggi pari a 63 miliardi di sterline (circa 88 miliardi di euro al cambio corrente), corrispondenti a circa sterline pro capite (poco meno di euro/abitante). Per l Italia si può stimare che il patrimonio del servizio idrico si attesti oggi a circa 12/13 miliardi di euro 8, corrispondenti a circa 230 euro/abitante: un valore di quasi 7 volte inferiore a quello inglese. 8 Il dato relativo alla RAB del nostro campione, pari a 7,5 miliardi, si discosta di circa 2 miliardi rispetto a quanto indicato da AEEGSI nella relazione annuale 2015, da cui emerge che il valore degli investimenti (riferito ai due terzi della popolazione) come risultante dagli atti sottostanti alle predisposizioni tariffarie a oggi approvate presuppone interventi pari al valore totale dalla relativa RAB: l indicatore, calcolato come media ponderata per la popolazione residente, rappresentato dal rapporto fra gli interventi programmati fino al 2017 e il valore delle infrastrutture idriche esistenti, è infatti di poco superiore all unità, in parte anche in ragione del sottodimensionamento della RAB 15

19 Il divario sembrerebbe fotografare un ritardo ingente, di una dimensione anche superiore a quella apprezzabile attraverso le statistiche sui principali indicatori infrastrutturali (lunghezza delle reti, perdite di rete, popolazione depurata, ecc.). Un semplice raffronto con il caso inglese rivela, infatti, una dotazione pro capite di reti di acquedotto tutto sommato coerente con quella del caso italiano, a segnalare che, al netto del maggiore fabbisogno testimoniato dalle carenze nella depurazione e dalle perdite nelle reti, il sistema paga anche la mancata emersione di parte del patrimonio esistente 9. Dallo spaccato territoriale emerge poi una netta cesura tra l area centro settentrionale e meridionale del Paese. La patrimonializzazione presenta valori più elevati nelle Regioni del Nord (276 euro/abitante), con una consistenza doppia rispetto all area del Sud e delle Isole (128 euro/abitante), e di poco superiore a quella delle Regioni del Centro (249 euro/abitante). Servizio Idrico in Italia: valore delle immobilizzazioni nette (Anno 2013) Immobilizzazioni nette pro capite Immobilizzazioni nette /ab Mld Nord 276 7,5 Centro 249 2,9 Sud 128 2,6 Italia ,0 Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO Sono valori che manifestano il ritardo infrastrutturale del Paese, quantificabile in un divario medio di RAB pro capite rispetto all esperienza inglese di euro/abitante, ovvero 75 miliardi di euro in minore patrimonializzazione 10. Le Figure seguenti mostrano la stima del volume di investimenti annui necessari a traguardare un obiettivo di patrimonializzazione coerente con il fabbisogno espresso dal settore idrico inglese al variare della finestra temporale considerata. La misura del flusso annuale va dai 9,8 miliardi di euro l anno nell ambizioso scenario in cui l obiettivo viene raggiunto nei prossimi 10 anni (entro il 2025) ai 6,2 miliardi di euro l anno in uno scenario a 20 anni (entro il 2035), sino al più abbordabile valore di 5,4 miliardi di euro l anno su un orizzonte di 30 anni (ovvero entro il 2045) 11. del settore. Secondo i dati a disposizione di AEEGSI, i soggetti competenti hanno quantificato, per il periodo , un fabbisogno di investimenti pari a circa 5,5 miliardi di euro, al netto dei contributi pubblici. 9 Le valutazioni fanno infatti riferimento alla sole opere iscritte tra i cespiti di pertinenza del servizio idrico integrato e per le quali è stato possibile documentare la natura dei fondi impiegati per la loro realizzazione (contributi pubblici o finanziamenti). Trattandosi di opere e di incartamenti che in taluni casi affondano le loro origini in tempi lontani, e in gestioni in economia degli Enti Locali, l assenza di una contabilità analitica in questi ultimi pregiudica la stessa possibilità di ricostruzione. 10 Occorre precisare che il grado di patrimonializzazione delle diverse gestioni/territori presenta anche nel caso inglese una certa eterogeneità: tra i 13 gestori del servizio idrico inglese si va da un minimo di 220 euro/abitante ad un massimo di oltre euro/abitante, a suggerire l importanza di un valutazione puntuale dei fabbisogni quale attività propedeutica alla costruzione di scenari di investimento nei singoli territori. 11 La riduzione meno che proporzionale del flusso medio annuale di investimento che si osserva all ampliarsi dell orizzonte temporale di riferimento riflette la necessità di incrementare il flusso di investimenti necessario a mantenere in efficienza lo stock di capitale esistente, per tenere conto dell obsolescenza dei cespiti. Gli scenari si 16

20 SII in Italia: flusso di investimento medio annuale al variare dell'orizzonte temporale (In Mld ) PdI 2014/ anni 20 anni 30 anni Nord 0,9 4,5 2,9 2,5 Centro 0,6 1,9 1,2 1,1 Sud 0,4 3,4 2,1 1,9 Italia 1,9 9,8 6,2 5,4 Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO, OFWAT Anni al raggiungimento del target Le proiezioni per area geografica prevedono uno scenario di convergenza, ovvero ipotizzando che il flusso di investimenti permetta a tutte le aree di raggiungere nel tempo preventivato il medesimo livello di patrimonializzazione. Ciò implica un flusso di investimenti maggiore nelle realtà che ad oggi versano in condizioni maggiormente deficitarie, ovvero nelle Regioni del Sud e delle Isole, laddove anche nell orizzonte di più lungo termine il flusso annuale dovrebbe crescere di quasi cinque volte rispetto ai valori espressi dalla pianificazione sul Il percorso si presenta ambizioso anche per le Regioni più virtuose del Nord dove il cambio di regime dovrebbe vedere un volume di investimenti quasi 3 volte superiore a quello incorporato nella pianificazione più recente. Questa siffatta evoluzione comporta un riequilibrio del peso relativo della RAB delle diverse aree sul totale nazionale: il peso al Nord passerebbe dal 58% al 46%, mentre quello del Sud e delle Isole salirebbe al 34% dal 20% attuale, un valore più coerente con quello della popolazione residente. E evidente che quello descritto è un esercizio puramente teorico che ha il pregio di quantificare la dimensione dello sforzo necessario al raggiungimento di una dotazione patrimoniale coerente con quella di un Paese di più lunga tradizione di regolazione indipendente. E di tutta evidenza la natura straordinaria dello sforzo a cui è chiamata l area più deficitaria del Paese, il Mezzogiorno: uno scenario nel quale difficilmente lo sviluppo degli investimenti potrà essere sostenibile con le sole risorse auto-generate dalla tariffa. Resta il fatto che, a prescindere dalle specificità geografiche, i circa 5 miliardi l anno di investimenti su un orizzonte temporale trentennale costituiscono una misura coerente con il flusso annuale di investimenti pro capite ( euro/abitante) che caratterizza le maggiori esperienze europee. basano su una assunzione di vita utile residua di 15 anni per lo stock di capitale esistente, e in parte già ammortizzato, e di 25 anni per i cespiti di nuova realizzazione. 17

21 3. L impatto economico degli investimenti nel settore idrico L idrico è un settore che presenta elevate ricadute in termini di ricchezza, redditi e occupazione attivati dagli investimenti. L impatto economico di un programma di investimenti nelle infrastrutture idriche va ben oltre i benefici diretti per il settore. Le ulteriori direttrici sono almeno due: i benefici indiretti, che creano valore a monte del servizio, dalla realizzazione opere alle forniture di materiali, apparecchiature e servizi (con ricadute positive le aziende che si occupano della progettazione, per i produttori di impianti e tecnologie, per l edilizia, ecc.); gli effetti di spillover, che catturano le ricadute e i benefici non solo economici, come ad esempio la riduzione dell inquinamento delle acque e la migliore protezione dell ambiente in senso più ampio. Il complesso di queste interazioni e effetti diretti e indiretti è comunemente indicato con il termine di moltiplicatore della spesa pubblica. Si tratta dell incremento nei redditi interni (tipicamente misurato in termini di Pil) che consegue all aumento di una unità addizionale di investimento (i.e. quanti euro di redditi interni si creano nel Paese a fronte di 1 euro in più di investimenti). Si può facilmente intuire come tale quantificazione è tanto maggiore quanto maggiore è l attivazione di produzione interna piuttosto che estera, e quanto maggiore é la propensione al consumo o nuovo investimento di coloro che percepiscono i redditi distribuiti dal settore e dai settori da esso attivati. Le ricadute occupazionali, che sono poi un buon corollario delle ricadute economiche, sono tanto maggiori quanto più elevata è l intensità di lavoro delle produzioni e dei settori attivati dagli investimenti addizionali. I risultati degli studi 12 indicano che gli investimenti nel settore idrico generano ricadute positive superiori a quelle di impieghi alternativi, sia nell ambito della spesa pubblica sia di altri settori infrastrutturali. Ricadute che sono peraltro concentrate nei territori destinatari degli interventi. Assumendo prudenzialmente un valore del moltiplicatore pari a 2 e una stima di 17 mila occupati addizionali per ogni miliardo di Pil a regime, coerenti con la fascia bassa delle quantificazioni rinvenute negli studi, è possibile offrire una misurazione dei benefici occupazionali e di Pil associati ad alcuni scenari di investimento nel nostro Paese: un primo scenario (conservativo) è quello rinveniente dal volume degli investimenti previsto dai diversi piani di ambito (38 miliardi complessivi, 12,8 miliardi in 10 anni); un secondo scenario (consolidato) proietta sui prossimi 10 anni uno sviluppo degli investimenti coerente con il fabbisogno indicato da AEEGSI (21 miliardi, 65 miliardi nei prossimi 30 anni); un terzo scenario (sviluppo) è quello coerente con il volume di investimenti realizzati dalle migliori esperienze europee, se si assume un percorso di convergenza (90 euro/abitante/anno, ovvero 5 miliardi di euro l anno). 12 Si veda il Box Il moltiplicatore degli investimenti idrici. 18

22 La Tavola che segue illustra le diverse possibili quantificazioni. Stima dell'impatto su PIL e occupazione degli investimenti nel settore idrico Scenari Investimenti annui pro capite ( /ab/anno) Investimenti medi annuali (Mld ) Investimenti in 10 anni (Mld ) Impatto annuale PIL PIL Occupazione (Mld ) (Var %) (Addetti) Impatto cumulato su 10 anni PIL (Mld ) Occupazione (Addetti) Conservativo 21 1,3 12,8 2,6 0,2% , Consolidato 34 2,1 20,7 4,1 0,3% , Sviluppo 90 5,5 54,7 10,9 0,7% , Fonte: stime Laboratorio REF Ricerche su dati ISTAT, EGATO, AEEGSI Nello scenario conservativo l impatto sul PIL è stimabile in 2,6 miliardi di euro all anno (+0,2% di aumento del PIL di inizio periodo) con la creazione di oltre 40 mila nuovi posti lavoro all anno. Nello scenario consolidato, il PIL aumenterebbe di oltre 4 miliardi all anno con attivazione di quasi 70 mila posti di lavoro annuali. Infine in quello di sviluppo, l aumento del PIL annuale supera i 10 miliardi all anno con oltre 180 mila nuovi posti di lavoro. Sono grandezze prudenziali che consentono comunque di affermare che allo scenario di convergenza verso le migliori esperienze internazionali (investimenti per 90 euro/abitante/anno) si associa un sostegno annuo alla crescita del Pil dello 0,7% e la creazione dell equivalente di 182 mila nuovi occupati. BOX - Il moltiplicatore degli investimenti idrici Gli studi empirici volti a quantificare le ricadute sulle economie locali e/o sull intero sistema economico degli investimenti nel settore idrico sono in gran parte di matrice internazionale e misurano la relazione tra la spesa per investimenti infrastrutturali nel settore idrico e alcune variabili economiche, quali il prodotto interno lordo e il numero degli occupati. Pereira (2000) per gli USA e Pereira e Pereira (2015) per il Portogallo indagano l evoluzione del prodotto interno lordo e dell occupazione a fronte della spesa in conto capitale nel settore idrico su orizzonti temporali di lungo termine ( per gli USA, per il Portogallo). L elasticità rispetto al PIL oscilla dallo 0,8% nel caso americano al 3% nel caso portoghese, mentre l elasticità rispetto all occupazione si colloca intorno all 1% L elasticità stimata dal modello deve essere interpretata come la variazione percentuale nelle variabili economiche indagate per ogni punto percentuale di variazione degli investimenti in infrastrutture idriche. 19

23 Elasticità del PIL e dell'occupazione rispetto alla spesa per investimenti nel settore idrico Autore Misura Paese Anni Pereira 2000 Investimenti infrastrutturali in acquedotto e fognatura su: (1) PIL (2) Occupazione Elasticità degli Investimenti USA (1) 0,00856 (2) 0,01239 Pereira e Pereira 2015 Investimenti infrastrutturali in acquedotto e fognatura su: (1) PIL (2) Occupazione Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche Portogallo (1) 0,0296 (2) 0,0181 Gli stessi autori indagano anche la dimensione del moltiplicatore associato agli investimenti in infrastrutture, ovvero la variazione monetaria nel prodotto interno lordo e nel numero di nuovi posti di lavoro per ogni variazione unitaria degli investimenti in infrastrutture. Pereira (2000) stima per gli USA un incremento di lungo termine di oltre 6$ nel Pil per ogni dollaro investito in infrastrutture idriche, Pereira e Pereira (2014) per il Canada quantificano un aumento di oltre 8$, mentre per il Portogallo Pereira e Pereira (2015) prospettano un incremento di quasi 5 per ogni euro investito in infrastrutture idriche. Effetti moltiplicativi su PIL e occupazione di un investimento unitario monetario nel settore idrico Autore Misura Paese Anni Prodotto Marginale Pereira 2000 Effetto degli investimenti in acquedotto e fognatura sul PIL USA $ 6,35 Pereira e Pereira 2014 Effetto degli investimenti in acquedotto e fognatura sul PIL Canada $ 8,29 Pereira e Pereira 2015 Effetto degli investimenti in acquedotto e fognatura sul PIL Fonte: elaborazioni Laboratorio SPL REF Ricerche Portogallo ,80 Altri studi hanno indagato il moltiplicatore degli investimenti in infrastrutture idriche sul reddito e sull occupazione. Tra questi, il Bureau of Economic Analysis (2008) del Dipartimento del Commercio degli Stati Uniti d America calcola che per ogni dollaro aggiuntivo investito nel settore idrico si ha un aumento del valore della produzione nei settori industriali a valle di circa 2,62 dollari. Sotto il profilo delle ricadute occupazionali, la creazione di un nuovo posto di lavoro nel settore idrico conduce alla creazione di 3,68 nuovi occupati in attività collegate. Sono valori medi che sottendono una elevata variabilità a livello territoriale, ma che comunque confermano che il settore idrico è un settore che assicura elevate ricadute economiche e occupazionali ai territori Sulla corretta quantificazione dei moltiplicatori si è incentrato negli anni più recenti un acceso dibattito. A completamento si riporta un dato: nel caso dei programmi di aumento della spesa pubblica l evidenza disponibile indica che l attivazione di Pil può oscillare tra valori del moltiplicatore inferiori all unità (Cogan e altri, 2009) nell ipotesi che i percettori di redditi decidano di aumentare il tasso di risparmio, anticipando maggiori tasse future, e 20

24 La letteratura sembra anche indicare che l intensità dell impatto degli investimenti in infrastrutture idriche sull economica sia inversamente proporzionale alle condizioni di partenza, ovvero al grado di sviluppo dello stock infrastrutturale al momento di avvio dell accelerazione sugli investimenti. USA: stima del moltiplicatore degli investimenti nel settore idrico su domanda e occupazione con modello Input-Output Incremento PIL (dollari)1 Incremento occupazione (unità)2 USA 2,62 3,68 Min 1,22 1,97 Max 2,19 3,06 1) Aumento in termini di valore economico della produzione di tutti i settori industriali causato da un aumento di un dollaro nel valore economico del settore idrico 2) L'effetto sull'impiego è l'aumento del numero di posti di lavoro in tutti i settori industriali dovuto ad un posto di lavoro addizionale creato nel settore idrico Fonte: Bureau of Economic Analysis (2008) Sempre con riferimento al caso USA, il Clean Water Council (2009) stima che l investimento di 1 miliardo di dollari in infrastrutture idriche può triplicare la domanda di beni e servizi a livello nazionale con un effetto moltiplicativo compreso tra 2,87 e 3,46 miliardi di dollari, in grado di attivare nuova occupazione compresa tra i 20 mila e i 26 mila nuovi addetti, anche in questo caso con intensità differenziate a livello regionale e locale. Più di recente uno studio del National Economic&Labor Impatcs of the Water Utility Sector (2014) ha quantificato le ricadute dell attività delle 30 maggiori gestioni del servizio idrico americane nel periodo La spesa programmata è pari a 23 miliardi di dollari l anno, di cui il 60% destinata a finanziare costi operativi e la restante quota del 40% a manutenzione straordinaria e nuovi investimenti. Grazie all effetto del moltiplicatore, indicato in 2,17 si stima un contributo al Pil americano di oltre 50 miliardi di dollari l anno (524 miliardi di dollari nei dieci anni) e l attivazione di 289mila occupati all anno (2,9 milioni in dieci anni) tra lavoratori diretti e indiretti, nonché ricadute in termini di aumento dei redditi da lavoro per i sistemi locali nei quali le opere sono realizzate pari a 19 miliardi all anno (189 miliardi in dieci anni). USA: stima dell'impatto sull'economica del piano di investimenti nel settore idrico (spese operative e spese di capitale per 230 Mld US$) Addetti (Mgl) Reddito da lavoro (Mld $) PIL (Mld $) Impatto complessivo (10 anni) Impatto annuale Fonte: WRF e WERF (2014) in questo modo neutralizzando parte dei benefici dello stimolo iniziale, e valori superiori a 1,5 (Romer e Bernstein, 2009), nell ipotesi che la politica monetaria abbia segno espansivo e i tassi di interesse siano bassi. Un dibattito che rispetto alle quantificazioni riportate più sopra sembra suggerire l opportunità di veicolare i pur ristretti spazi di spesa pubblica verso gli investimenti nelle infrastrutture idriche. 15 Le gestioni considerate servono una popolazione di 83 milioni abitanti e occupano addetti. 21

25 Il contributo al Pil della sola spesa in conto capitale è di 22 miliardi di dollari l anno (con effetto moltiplicativo pari a circa 2,6) e sono circa 130mila l anno i nuovi posti di lavoro creati grazie al volume di investimenti addizionali. USA: stima dell'impatto sull'economica del piano di investimenti nel settore idrico (spese in conto capitale per 88 Mld US$) Impatto complessivo (sui 10 anni) Impatto annuale Effetto diretto Effetto indiretto Addetti (Mgl unità) PIL (Mld US$) Fonte: WRF e WERF (2014) 22

26 BOX - Gli investimenti strategici Una ricognizione dei Programmi degli Interventi dei principali gestori del SII rivela investimenti ambiziosi. Tra di essi è possibile rinvenire alcune opere che più di altre presentano caratteri di strategicità in quanto connotate da un impatto significativo sul territorio locale in termini di impulso all attività economica e di miglioramento della qualità del servizio e della risorsa idrica. La Tabella seguente ne riporta un elenco sintetico con indicazione del gestore chiamato a realizzarle, l ambito territoriale di riferimento, la declinazione dell opera e il controvalore in termini di impegno monetario. Elenco opere "strategiche" per gestore e area territoriale Gestore ATO Opera Valore Investimento (Mln ) SMAT ATO 3 - Torinese Collettore mediano per acque di prima pioggia ed adeguamento del collettore intercomunale 166 SMAT ATO 3 - Torinese Acquedotto Valle Orco a servizio dell'eporediese e del Canavesano 153 SMAT ATO 3 - Torinese Potenziamento quali-quantitativo dell'impianto di potabilizzazione del Po 97 MM MM ATO Città di Milano ATO Città di Milano Interventi di risanamento e riabilitazione, tramite interventi trenchless tipo CIPP e consolidamento statico, di reti fognarie in località diverse Ristrutturazioni edili-elettromeccaniche (anche comprensive di impianti di biodenitrificazione) delle Centrali Acquedottistiche MM ATO Città di Milano Interventi di sostituzione e/o potenziamento, con nuove pose, e di risanamento, con tecniche trenchless varie, in vie diverse di tubazioni vetuste e/o ammalorate in ghisa grigia e acciaio della rete acquedottistica 50 CAP HOLDING ATO provincia di Milano Costruzione di nuovi collettori e di nuove reti di fognature e relative infrastrutture di volanizzazione funzionali al potenziamento del servizio di raccolta e recapito delle acque reflue ed riduzione di infiltrazioni di acque parassite 107 CAP HOLDING ATO provincia di Milano e Monza Brianza Costruzione di oltre 85 km di nuovi collettori e di nuove reti di fognature funzionali al corretto recapito dei reflui agli impianti di depurazione di bacino (Infrazioni Comunitarie) 77 CAP HOLDING ATO provincia di Milano e Monza Brianza Riassetto e costruzione di condotte idriche intercomunali e di reti di distribuzione locali per l'aumento della disponibilità di risorsa idrica e la riduzione delle perdite ACEA ATO 2 Roma Messa in sicurezza acquedotto Peschiera 400 ACEA ATO 2 Roma Potenziamento e adeguamento della linea liquami dell'impianto di depurazione Roma Nord ACEA ATO 2 Roma Collettore di Isola Farnese crescenza III lotto 34 HERA ATO RIMINI Piano di balneazione delle acque di Rimini 85 HERA ATO Trieste Adeguamento depuratore di Servola 47 HERA ATO Bacchiglione Adeguamento depuratore Ca'Nordio 20 IREN ATO Genova Costruzione nuovo impianto e fangodotto del depuratore Area Centrale 99 IREN ATO Genova Costruzione sistema di collettamento e impianto del depuratore di Entella 71 IREN ATO Genova Costruzione impianto depuratore di Rapallo 41.5 VIVERACQUA ATO Brenta Ampliamento dell'impianto di depurazione di Montegrotto Terme 7,3 VIVERACQUA ATO Bacchiglione Raddoppio linea adduttrice idrica Arsiero - Piovene Rocchette 8,5 VIVERACQUA ATO Laguna Veneta Realizzazione rete fognaria in San Giorgio di Livenza - Caorle 2,4 AQP ATO Puglia Potenziamento dell'impianto di depurazione di Bari Ovest e Bari Est 61 AQP ATO Puglia Progetto di Risanamento Reti 2 44 AQP ATO Puglia Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su informazioni dei gestori Realizzazione di un nuovo adduttore di 37 Km per il completamento del Sifone Leccese Ramo Ionico dal serbatoio di San Paolo (in agro di Salice Salentino) al serbatoio di Seclì

27 Una buona parte delle opere riguarda la depurazione, con l adeguamento e/o costruzione di depuratori per risolvere una serie di criticità quali la vetustà degli impianti, la presenza di scarichi fuori norma e non conformità alla Direttiva UE 91/271/CEE. Nel caso della città di Roma è emersa la necessità di adeguare il collettamento dei reflui a seguito della eliminazione di scarichi diretti ai fossi e all eliminazione degli impianti di depurazione minori, mentre per quanto riguarda l area di Padova risulta urgente la necessità di ampliare la capacità di trattamento dei reflui per garantirne un adeguato trattamento. Il secondo segmento per numero di interventi strategici è l acquedotto. Gli interventi sono principalmente volti a migliorare il livello di efficienza della distribuzione idrica, tramite revamping delle stazioni di pompaggio o ricerca e recupero delle perdite, e a perseguire il miglioramento del livello qualitativo e 24

28 quantitativo della risorsa idropotabile. Per quanto riguarda le reti fognarie si annoverano interventi nella Città di Milano per garantire la funzionalità idraulica nonché statica dei collettori fognari cittadini ammalorati e nella Città di Roma con la realizzazione di un grande collettore fognario di intercettazione degli scarichi e di trasporto nella zona di Isola Farnese e della Giustiniana. Infine, ma non da meno, si evidenziano il piano di balneazione delle acque di Rimini finalizzato a risolvere il problema dei divieti di balneazione che scattano sulla fascia costiera in seguito all'apertura degli scarichi a mare, il potenziamento quali-quantitativo dell'impianto di potabilizzazione del fiume Po e il collettore mediano per acque di prima pioggia ed adeguamento del collettore intercomunale nella zona di Torino. 25

29 4. I limiti degli attuali assetti di governance I recenti interventi legislativi, dallo Sblocca Italia (D.L. 133/2014), alla Legge di Stabilità (L.190/2014), alla Riforma del Titolo V della Costituzione e alla recente Riforma Madia sembrano cogliere la necessità di un riassetto nel governo dei servizi pubblici locali, con l attivazione di poteri sostituivi da parte delle amministrazioni centrali nei confronti di Regioni e Enti locali nei casi di reiterata inadempienza. Lo scopo è rinforzare la catena di comando ponendo le condizioni per rimediare alle carenze fotografate nelle numerose Sentenze di condanna della Corte di Giustizia Europea in materia di ambiente e utilizzare al meglio le risorse comunitarie disponibili. Si tratta, in particolare, dei fondi del nuovo ciclo di programmazione degli interventi infrastrutturali per il periodo relativi al Fondo Europeo di Sviluppo Regionale e Fondo Sociale Europeo. Lo Sblocca Italia è intervenuto sugli aspetti di governance del settore prescrivendo: l individuazione da parte delle Regioni degli Enti di Governo d Ambito (EGATO) entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014, prevedendo, in difetto, l attivazione dei poteri sostitutivi da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri; l adesione obbligatoria dei Comuni agli EGATO, con l attivazione dei poteri sostitutivi da parte dei Presidenti delle Regioni nei casi di mancata adesione. Quella degli EGATO è una storia lunga più di 20 anni. Già la Legge Galli (Legge 36/1994) e quindi il Codice dell Ambiente (D. Lgs. 152/2006) prevedevano che negli ambiti territoriali ottimali individuati dalle Regioni l organizzazione del servizio idrico integrato fosse demandata alle Autorità d Ambito (AATO). Come è noto le AATO sono state soppresse a partire dal 2011 e alle Regioni è stato delegato il compito di procedere al ridisegno della governance dei servizi entro il 2012, riassetto che, dove si è concluso, ha comportato una significativa razionalizzazione del numero dei soggetti competenti (in molte Regioni le AATO provinciali sono state sostituite da autorità/agenzie regionali). In questo contesto si inserisce il secondo intervento dello Sblocca Italia che ha sancito l obbligatorietà dell adesione dei Comuni agli EGATO. Ancora oggi infatti vi sono Comuni che si sono rifiutati di aderire dapprima alle ex AATO e quindi ai nuovi enti individuati dalle Regioni. L obbligo di adesione agli EGATO avrebbe dovuto essere perfezionato entro il 1 marzo 2015 o, nel caso in cui la Regione non avesse ancora adempiuto al riassetto, entro 60 giorni dall individuazione dell EGATO. In caso di mancato adempimento, lo Sblocca Italia assegnava al Presidente della Regione poteri sostitutivi nei confronti dei Comuni inadempienti 16. Dalle informazioni disponibili più aggiornate il processo di adesione degli Enti locali agli EGATO non è ancora completo: AEEGSI ha avviato un monitoraggio finalizzato a proporre alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le iniziative necessarie 17, anche alla luce del rafforzato 16 Contributo n.29, Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015, dicembre AEEGSI, con una determinazione del 31 marzo us (4/2015 DSID), ha definito le procedure di raccolta dati per monitorare gli affidamenti del servizio idrico integrato e l adesione degli enti locali agli Enti di governo dell ambito. 26

30 ruolo di responsabilità nell ambito delle scelte degli schemi tariffari che il regolatore è orientato ad assegnare agli EGATO con il nuovo metodo tariffario in avvio dal 2016 (si veda paragrafo 5.2). Il processo di riordino risulta comunque avviato, sebbene con disomogeneità territoriali. Allo stato attuale si riscontrano rilevanti criticità a partire dalla solo recente costituzione degli EGATO da parte di alcune Regioni a cui si aggiunge una diffusa mancata adesione degli Enti locali agli EGATO e i ritardi da parte di questi ultimi negli affidamenti su scala d ambito. L Osservatorio dei servizi pubblici locali del Ministero dello Sviluppo Economico (Invitalia) opera un monitoraggio a livello regionale dello stato di attuazione delle norme sull organizzazione dei sevizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, evidenziando le aree in cui si concentrano i ritardi e le inadempienze. Con riferimento al settore dei servizi idrici i risultati che emergono evidenziano che la delimitazione degli ambiti territoriali risulta completata in tutte le Regioni. La scala territoriale scelta presenta una certa varietà: in dieci casi si è fatto riferimento alla dimensione regionale, nelle altre situazioni ci si è orientati sul territorio provinciale o su scale infra, sub o sotto provinciali in considerazione dei bacini idrografici. Queste ultime riguardano 11 bacini subprovinciali, delineando una situazione di contrasto con le previsioni della Sblocca Italia che fissano quale dimensione minima di bacino il perimetro provinciale. Questo è anche il caso della recente legge varata dalla Regione Sicilia laddove si prevede la possibilità di articolare bacini a livello sub-provinciale. Quanto alla costituzione degli EGATO, giova sottolineare che Calabria e Molise, destinatarie unitamente a Campania e Sicilia di una provvedimento di diffida da parte della Presidenza del Consiglio, hanno provveduto nel mese di luglio u.s. alla costituzione degli Enti di Governo d Ambito. La Sicilia ha varato ad agosto la nuova legge sul riassetto del servizio idrico a cui fa seguito l effettiva costituzione dell Ente di Governo d Ambito (si veda il Box La legge siciliana di riordino del servizio idrico ), mentre in Campania solo con la recente Delibera della Giunta Regionale si è rimesso mano al riordino del servizio idrico con l istituzione dell Ente di Governo d Ambito. 27

31 Ricognizione riordino assetti di governance* Regione Numero ATO Dimensione ATO Costituzione EGATO Criticità Abruzzo 1 Regionale SI L'Ente di governo d'ambito è stato istituito direttamente dalla legge regionale senza necessità di uno specifico atto di adesione da parte degli enti locali. La ricognizione dell'aeegsi riporta tuttavia la mancata adesione all'egato di 20 enti locali nonostante l'obbligatorietà prevista dalla normativa nazionale. Inoltre, ad oggi le funzioni dell'egato sono ancora svolte dal Commissario Unico Straordinario, così come previsto dal regolamento esecutivo della legge regionale in oggetto. Basilicata 1 Regionale SI Calabria 1 Regionale SI Adesione assente degli Enti locali all'egato per mancanza del provvedimento della Giunta Regionale contenente il disciplinare-tipo di convenzione costitutiva dell'ente. In attesa della piena operatività della Conferenza interistituzionale idrica, quale EGATO, le funzioni amministrative relative alla gestione del SII sono attribuite a un Commissario Unico nominato dal Presidente della Giunta regionale. Le funzioni già in capo alle AATO sono esercitate dalla Regione Calabria. Non è prevista dalla legge regionale la partecipazione degli Enti Locali all'egato in contrasto con quanto previsto dalla normativa nazionale Campania 1 Regionale SI La delibera della Giunta Regionale n.441 del 9 settembre 2015 ha rimesso mano al riordino del servizio idrico integrato in Campania, con l'istituzione dell'ente Idrico Campano soggetto di governo d'ambito. Quest'ultimo dovrà diventare operativo, aggiornare il Piano d'ambito e affidare il servizio entro il 30 settembre per rispettare i termini di legge previsti dalla normativa nazionale. Emilia Romagna 1 Regionale SI Non si riscontrano criticità degne di nota Friuli Venezia Giulia 5 4 provinciali 1 interregionale SI In base alla ricognizione AEEGSI un Ente locale non ha aderito agli EGATO, pur essendovi obbligato dalla normativa. Lazio 5 Provinciali SI L attuale assetto organizzativo (mai avviato operativamente) è definito dalla L.R. 6/1996. La L.R. 5/2014 rinvia ad un successivo provvedimento normativo, la definizione degli ambiti di bacino idrografico e la definizione di forme e modi di cooperazione fra gli enti locali per l organizzazione e la gestione del servizio idrico integrato. In base alla ricognizione AEEGSI 1 Ente locale non ha aderito agli EGATO, pur essendovi obbligato dalla normativa. Liguria 5 3 provinciali 2 sub-provinciali SI Presenza di due ATO con dimensioni sub-provinciali; situazione in apparenza non conforme al quadro normativo attuale che prescrive l individuazione di ATO di dimensioni non inferiori al territorio delle province o delle città metropolitane. Lombardia 13 Marche 5 11 provinciali 2 sub-provinciali 2 interprovinciali 3 provinciali SI SI Presenza di due ATO con dimensioni sub-provinciali; situazione in apparenza non conforme al quadro normativo attuale che prescrive l individuazione di ATO di dimensioni non inferiori al territorio delle province o delle città metropolitane. La Regione Lombardia ha attribuito le funzioni già esercitate dalle Autorità di ambito alle Province e al Comune di Milano per l ATO corrispondente al territorio comunale, che esercitano le funzioni di governo dei rispettivi ATO attraverso un'azienda speciale, denominata Ufficio di ambito. Si ricorda che il comma 90 art. 1 L. 56/2014 richiede la soppressione di enti o agenzie che svolgono funzioni di organizzazione dei servizi pubblici di rilevanza economica di competenza comunale o provinciale e la contestuale attribuzione delle funzioni alle Province. Inoltre, in base alla ricognizione AEEGSI, 23 Enti locali non hanno aderito agli EGATO, pur essendovi obbligati dalla normativa. Mancanza di adesione degli Enti locali agli EGATO: le Assemblee d ambito non risultano al momento insediate. La competenza ad avviare i poteri sostitutivi per mancata adesione all Ente di governo d ambito da parte degli Enti locali è del Presidente della Regione. Molise 1 Regionale SI Piemonte 6 4 sovraprovinciali 2 provinciali *informazioni aggiornate a settembre 2015 Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI e Invitalia SI Con delibera n.285 del 15 giugno 2015 la Giunta Regionale ha istituito l'ente di governo d'ambito del Molise. I comuni hanno 60 giorni di tempo, a partire da tale data, per approvare una deliberazione comunale di adesione all EGAM e alcuni hanno già manifestato la loro contrarietà. Nelle more della piena operatività di tutti gli organi dell EGAM, il Presidente della Regione nomina, con proprio decreto, un commissario straordinario che dispone di tutti i poteri necessari alla gestione ordinaria e straordinaria dell ente di governo. Non si riscontrano criticità degne di nota 28

32 Ricognizione riordino assetti di governance* Regione Numero ATO Dimensione ATO Costituzione EGATO Puglia 1 Regionale SI Criticità Sebbene sia rappresentativo di tutti i comuni dell ATO, l organo deliberante dell'egato è composto da un numero selezionato di sindaci. In base alla ricognizione AEEGSI 2 Enti locali non hanno aderito all' EGATO, pur essendo obbligati dalla normativa. Sardegna 1 Regionale SI Sicilia 9 Provinciali SI L Ente di governo d'ambito è istituito e, in via provvisoria, il commissario straordinario ne detiene la legale rappresentanza, ne cura la gestione ordinaria e ne adotta gli atti amministrativi strettamente necessari per assicurare la corretta erogazione dei servizi a decorrere dal 1 gennaio Il 2 aprile 2015 si è insediato il Comitato istituzionale d ambito, organo deliberativo dell Ente di governo dell ambito della Sardegna. I criteri dettati dalla L.R. 9/2015 per la delimitazione dei nuovi ATO sono coerenti con le disposizioni di cui all art. 3-bis del D.L. 138/2011 e all art. 147 del D.Lgs. 152/2006. Quest ultimo limita, tuttavia, la possibilità di perimetrare sub-ato per la gestione del servizio (si veda sotto) al solo caso in cui l ATO abbia dimensioni regionali. Enti di governo d'ambito individuati nelle Assemblee idriche territoriali non ancora operative. Le Assemblee territoriali idriche sono costituite per legge senza necessità della sottoscrizione di un accordo (es. convenzione) tra gli enti locali ricadenti nei rispettivi ATO. Tuttavia, in base alla ricognizione AEEGSI 37 Enti locali non hanno aderito agli EGATO, pur essendovi obbligati dalla normativa. Toscana 1 Regionale SI Non si riscontrano criticità degne di nota Umbria 1 Regionale SI La legge regionale individua l AURI quale ente di governo dell ATO, ma ne rinvia l istituzione a successivo decreto del Presidente della Giunta Regionale. A metà settembre è stata approvata la delibera che fissa i termini per la costituzione dell'auri e entro fine settembre si attende il decreto di costituzione dell'ente da parte del Presidente della Giunta Regionale. Valle d'aosta 1 Regionale SI Si evidenzia che la competenza dell affidamento del servizio idrico integrato dovrebbe essere dell Ente di Governo d Ambito, B.I.M., mentre la L.R. n. 13/2008 prevede che i Comuni associati possano scegliere direttamente il gestore nei sub-ambiti. Veneto 9 4 interptovinciali 1 provinciale 3 sub-provinciali 1 interregionale *informazioni aggiornate a settembre 2015 Fonte: elaborazione Laboratorio SPL REF Ricerche su informazioni AEEGSI e Invitalia SI Presenza di 2 ATO di dimensioni sub-provinciali; situazione in apparenza non conforme con il dettato della normativa nazionale. In base alla ricognizione AEEGSI 1 Ente locale non ha aderito agli EGATO, pur essendovi obbligato dalla normativa. Per quanto riguarda l adesione degli Enti locali agli EGATO si deve distinguere tra le 3 Regioni in cui l obbligatorietà dell adesione degli enti locali agli EGATO, sancita dallo Sblocca Italia, non è ancora stata recepita e le 6 in cui si riscontra la mancata adesione degli enti locali. In queste circostanze, ai sensi del comma 1-bis dell articolo 147 del D.Lgs 152/2006 come modificato dall articolo 7 dello Sblocca Italia, occorre prevedere un intervento del Presidente della Regione di diffida e, trascorsi trenta giorni, l esercizio di poteri sostitutivi. Sembra qui importante sottolineare che la definizione dell assetto di governance è elemento imprescindibile una volta considerato che sia la pianificazione sia il processo che dovrebbe condurre alla gestione unica hanno un perno nell azione dell EGATO. 29

33 BOX La legge siciliana di riordino del servizio idrico Un recente provvedimento dell Autorità per l Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico (Delibera 474/2015/R/IDR) ha riacceso le luci sulla governance alta del servizio idrico integrato, e in particolare sul ruolo delle Regioni a statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano. Le competenze legislative in materia di ambiente sono da sempre organizzate su molti livelli: lo Stato e le Regioni, in primis, e più di recente anche gli Enti di Governo d Ambito (EGATO), senza che siano chiaramente definiti i rispettivi ambiti di azione. La riforma costituzionale del 2001 ha reso ancora più complesso il quadro di riferimento, distinguendo tra la tutela dell ambiente, di competenza esclusiva statale, e la sua valorizzazione, di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. La giurisprudenza della Corte Costituzionale, chiamata a dirimere i conflitti di attribuzioni in materia ambientale, si è pronunciata in modo non sempre coerente: quella che in uno stadio iniziale era un impostazione possibilista e ispirata alla convivenza dei diversi livelli legislativi, anche e forse soprattutto per la eccessiva litigiosità delle controparti, è divenuta negli anni un orientamento di maggiore separazione di ruoli, che prelude, nei fatti, alla più netta distinzione cui il legislatore sta approdando con l attesa riforma del Titolo V della Costituzione, in questi giorni approvata al Senato. L ennesimo casus belli è offerto dalla recente legge di riforma del servizio idrico approvata dalla Regione Sicilia (legge 19/2015) negli ultimi giorni di agosto u.s., attraverso la quale l assemblea siciliana, chiamata dopo la diffida dell esecutivo a recepire le prescrizioni dello Sblocca Italia, ha inteso delineare un assetto normativo e regolatorio che si pone in aperto contrasto con la disciplina nazionale. L intervento legislativo della Regione Sicilia disciplina diversi aspetti: dai criteri per la determinazione della tariffa, all approvazione delle proposte tariffarie, alla durata delle concessioni, alle decurtazioni della tariffa riservate ad alcune destinazioni d uso, alla previsione di un quantitativo minimo vitale la cui erogazione che non può essere sospesa, alle modalità di affidamento. In alcuni passaggi la legge siciliana introduce varianti rispetto alla regolazione nazionale, in altri giunge ad esautorare il ruolo di AEEGSI prevendo l approvazione da parte della giunta regionale delle proposte tariffarie formulate dagli EGATO. Accanto a questo introduce alcune previsioni chiaramente discriminatorie nei confronti delle gestioni non pubbliche che manifestano la volontà politica di tornare alle gestioni dirette da parte dei Comuni. La legge regionale ha cagionato una presa di posizione da parte di AEEGSI che annunciato la decadenza dell efficacia dei propri provvedimenti sul territorio siciliano a far data dall entrata in vigore della legge, oltre alla possibilità di revoca degli effetti dei provvedimenti già adottati in precedenza: si tratta in particolare di provvedimenti di approvazione delle tariffe, di determinazione d ufficio delle stesse o di esclusione dall aggiornamento, adottati in conformità al Metodo Tariffario Transitorio (biennio ) e al Metodo Tariffario Idrico ( ). L azione AEEGSI si presta a diverse letture, ma può verosimilmente essere interpretata alla stregua di un invito all esecutivo a riportare la necessaria chiarezza in merito alla legittimità costituzionale della legge di riforma del servizio idrico in Sicilia. 30

34 Al di là dei risvolti giurisprudenziali che l intervento di AEEGSI potrà eventualmente comportare, appare utile soffermarsi su alcuni aspetti della legge siciliana. In materia di regolazione tariffaria la legge lascia ampi spazi di discrezionalità alle singole EGATO siciliane nella determinazione delle tariffe. Il generico richiamo a quanto disposto dal Codice dell Ambiente (art. 154 D.Lgs. 152/06) rischia di creare non solo un distacco rispetto ai criteri nazionali stabiliti da AEEGSI ma anche una eterogeneità di scelte, assetti e interpretazioni sul territorio siciliano. Una disposizione che si pone in contrasto con le più recenti pronunce della Consulta laddove si stabilisce che l organo regionale è comunque tenuto a uniformarsi alle direttrici della metodologia tariffaria statale. La legge prevede altresì una riduzione della tariffa del 50% nei casi in cui l acqua non sia utilizzabile per fini alimentari e l erogazione giornaliera destinata a soddisfare il fabbisogno minimo vitale (alimentazione e igiene), pari ad almeno 50 litri per persona (circa 18 mc/anno a testa). Se la decurtazione della tariffa in ragione della scarsa qualità della risorsa idrica può essere in linea di principio condivisibile, qualche perplessità è sollevata dalla previsione di un flusso gratuito di acqua alle utenze finali, in aree del territorio nazionale caratterizzate da elevati livelli di morosità endemica. Il gestore dovrebbe infatti assicurare l erogazione di un quantitativo minimo di acqua indipendentemente dalla presenza o meno di condizioni di disagio economico, potendo esclusivamente tutelarsi con l installazione di un limitatore di flusso. Sembra abbastanza chiaro che una siffatta previsione, calata in contesti nei quali il servizio idrico paga già oggi il prezzo di forti squilibri economici e finanziari, è suscettibile di condurre all impossibilità di una gestione economica, rispettosa del principio comunitario che prescrive la piena copertura dei costi di gestione e investimento, e preludendo ad un ritorno alle gestioni pubbliche in economia laddove il costo del servizio è annegato nel bilancio degli enti locali. Andando oltre il versante tariffario, si riscontrano ulteriori criticità in merito alle scelte in materia di organizzazione del servizio. In particolare, gli interventi prospettati in materia di affidamento del servizio sono chiaramente indirizzati ad assicurare la proprietà pubblica delle gestioni, con un trattamento discriminatorio nei confronti delle gestioni private o miste. La legge regionale prevede che la gestione del servizio idrico integrato possa essere affidata ad enti di diritto pubblico (aziende speciali, aziende speciali consortili, consorzi tra Comuni, società a totale partecipazione pubblica) a condizione che i Comuni componenti le assemblee territoriali esercitino il controllo analogo. Qualora invece gli affidatari della gestione siano privati, individuati attraverso procedura pubblica, la concessione potrà avere una durata massima di 9 anni e in tale periodo le condizioni economiche dell'affidamento non potranno mutare. Un limite temporale molto ristretto, che stride con i 30 anni indicati nello Sblocca Italia. Inoltre, per i gestori privati le condizioni economiche dell affidamento non possono mutare per l intera sua durata, restando a carico dell affidatario gli oneri relativi ad eventuali varianti, per qualsiasi causa necessarie, ove funzionali all espletamento del servizio. Diverso appare anche il trattamento in caso di interruzione del servizio. Per il soggetto privato il contratto di affidamento sarà risolto qualora si verifichino interruzioni del servizio per oltre 4 giorni, se l interruzione interessa oltre il 2% della popolazione; mentre nel caso di interruzioni 31

35 di durata superiore al giorno il gestore sarà comunque chiamato a sostenere una penale per ciascun giorno di interruzione. Per il soggetto pubblico, invece, si prevede una riduzione delle tariffe a carico degli utenti finali proporzionale alla durata dell interruzione. Sono questi aspetti che si pongono in aperto contrasto con i principi di parità di trattamento e che sembrano trovare fondamento in una precisa volontà politica. Per quanto riguarda l assetto organizzativo del settore, se da una parte la Regione mette mano alla riforma delle ATO suddividendo il territorio in 9 ambiti, dall altra lascia facoltà ai Comuni che non hanno consegnato gli impianti ai gestori del servizio idrico integrato, di gestire il servizio in forma singola e diretta, in chiara contraddizione con la normativa nazionale (Sblocca Italia) che prevede che gli Enti locali o i gestori senza titolo concessorio giuridicamente valido debbano consegnare gli impianti al gestore d ambito. Non da ultimo la previsione che, per i gestori pubblici già titolari di affidamento, la gestione può proseguire a condizione che non siano cedute quote di capitale a soggetti privati, sempre che l'attività prevalente della società sia rivolta agli enti pubblici soci e che questi esercitino nei confronti della società il controllo analogo. Il possesso di tale requisiti dovrà essere verificato per le gestioni attuali affidatarie entro 90 giorni dalla pubblicazione della legge, dai consigli comunali degli enti soci, che potranno anche modificare la durata dell affidamento. Le stesse società potranno ampliare il proprio perimetro di gestione all'interno dell'ato di riferimento stipulando appositi contratti di servizio con gli Enti locali interessanti o mediante il loro ingresso nella compagine sociale. Queste ultime previsioni sembrano promuovere un idea di gestione unica d ambito purché però sia affermata la natura interamente pubblica della proprietà del soggetto gestore. Quello che maggiormente perplime è l opportunità di una legge che chiude le porte ad ogni sviluppo industriale del servizio idrico siciliano. Una legge che rottama ciò che di buono la regolazione AEEGSI ha fatto in questi anni, con regole che agli occhi di tutti gli osservatori hanno avuto il pregio di riportare la fiducia degli investitori e creare le condizioni per migliorare la qualità del servizio, realizzare depuratori e reti fognarie, ovvero quelle infrastrutture che particolarmente deficitano ad una regione, come la Sicilia, dove le condutture perdono quasi metà dell acqua (il 46% in media), un quarto dei residenti lamenta interruzioni e disservizi nell erogazione dell acqua e quasi metà della popolazione non si fida a bere l acqua del rubinetto (il 46%). A ciò si aggiunga, che a differenza del caso Valdostano o della Provincie autonome trentine, che vantano una tradizione di pubblica amministrazione efficiente, nel caso siciliano la situazione è ben diversa: lo testimonia la mancanza di capacità e organizzazione che impedisce di spendere gli 1,1 miliardi di fondi CIPE disponibili per realizzare i depuratori, a fronte di sanzioni comunitarie per 185 milioni di euro in arrivo per violazione delle direttive sulla depurazione stessa. Alla luce di tali criticità, ad inizio ottobre la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha deciso di ricorrere davanti alla Corte costituzionale per contrasto con le norme statali di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente: secondo il governo la regione siciliana ha acceduto i limiti posti alle competenze regionali dallo Statuto speciale della Regione stessa, violando al contempo l'art. 117 della Costituzione che disciplina le competenze su materie concorrenti tra Stato e Regioni. 32

36 4.1 Governance e utilizzo delle risorse pubbliche disponibili La mancanza di un chiaro assetto di governance ha ricadute importanti sull efficacia delle politiche pubbliche di sostegno agli investimenti. Nel biennio 2011/2012 sono stati stanziati dal CIPE, con tre distinte delibere, circa 2,5 miliardi di euro per interventi infrastrutturali nel Mezzogiorno 18, cui si aggiungono, a partire dal lontano 2007, circa 4,3 miliardi di euro a valere sui Fondi Strutturali Europei (FSE), destinati al finanziamento di circa interventi. Di questi ultimi però, solo 76 sono stati portati a compimento, mentre 768 sono ancora in corso (per un impegno di spesa pari a 1,5 miliardi di euro) e addirittura 452 (per 2,7 miliardi), sono bloccati, non progettati o solo in fase iniziale. Emblematico è il caso della delibera CIPE 60/2012, che ha messo a disposizione oltre un miliardo e 700 milioni di euro per il finanziamento di circa 180 interventi. A inizio anno, il Ministero dell'ambiente aveva esaminato la progettazione relativa a 128 interventi, pari al 70% del totale impegnato, valutandone positivamente appena 36: ciò implica che oltre il 72% dei progetti sottoposti a valutazione richiede correzioni e integrazioni funzionali a ben 3 anni di distanza dallo stanziamento dei fondi. In particolare, le principali carenze rilevate riguardano la completezza, la congruità e la conformità agli obiettivi attesi degli elaborati progettuali presentati dai soggetti attuatori. In termini operativi, sono stati firmati contratti di assegnazione dei lavori solo per 69 opere su 180, pari a circa 367 milioni di euro, il 20% del totale, mentre i lavori sono stati avviati per appena 32 opere, per un controvalore di 148 milioni di euro. Per i restanti 1,4 miliardi, gli interventi sono per lo più ancora in fase di progettazione. La percentuale di avanzamento della spesa per le opere finanziate è praticamente nulla (Tabella seguente) Con tre distinte Delibere del Cipe: delibera 62/2011 per 695 milioni, delibera 87/2012 per 121 milioni e delibera 60/2012 per circa 1,6 miliardi). 19 Non sono disponibili i dati relativi alla Regione Sicilia. 33

37 Utilizzo dei fondi CIPE per il finanziamento delle infrastrutture idriche Investimenti Investimenti Numero Regione Intervento finanziati realizzati progetti (A) (B) Tasso di realizzazione (B/A) Mln Mln % Campania Basilicata Basilicata Delibera CIPE 60/ Settore Idrico Depurazione - Collettamento Delibera CIPE 60/ Settore Idrico - Depurazione Delibera CIPE 60/ Settore Idrico Collettamento 8 211,1 3,2 1,5 % 9 21,9 0,1 0,3 % 2 10,5 0,0 0,4 % Calabria Depurazione delle acque ,9 0,0 0,0 % Puglia Depurazione delle acque ,4 0,3 0,1 % Sardegna Interventi nei settori della depurazione delle acque e del trattamento dei reflui 15 55,3 0,6 1,1 % Totale ,2 0,6 % Fonte: elaborazione Laboratorio REF Ricerche su dati Invitalia 34

38 5. Verso il nuovo periodo regolatorio: MTI 2.0 A fine settembre si è chiuso il termine per la presentazione delle osservazioni al DCO 406/2015/R/IDR, documento con il quale AEEGSI ha aperto la consultazione pubblica che condurrà all aggiornamento del metodo tariffario idrico (MTI) per il periodo regolatorio Nel biennio , AEEGSI ha adottato una regolazione per schemi, con un approccio di tipo asimmetrico, delegando agli Enti di Governo d Ambito (ex AATO, ora EGATO) la responsabilità di definire il programma degli investimenti e gli obiettivi di qualità del servizio. I primi orientamenti confermano una regolazione per schemi pensati per favorire il processo di aggregazione delle gestioni, in un disegno coerente con l approdo alla gestione unica d ambito 20 e con la razionalizzazione delle partecipazioni detenute dagli Enti locali. In questo scenario gli EGATO sono chiamati a esercitare un ruolo centrale di ulteriore responsabilità e indirizzo. AEEGSI riconosce che un ostacolo al processo di aggregazione è rappresentato dalle situazioni di squilibrio economico e finanziario in cui versano numerose gestioni, in particolare del Mezzogiorno. Per superare lo stallo si prevedono percorsi e strumenti dedicati (temporanei) con l accesso alla perequazione finanziaria, le cui disciplina è ancora oggetto di studio 21. Sembra opportuno offrire in rapida rassegna le innovazioni proposte, analizzandone punti di forza e criticità. 5.1 La rafforzata responsabilità degli Enti di Governo d Ambito (EGATO) AEEGSI è orientata a riconoscere agli EGATO un ruolo cardine nel disegno di sviluppo del settore, che si esplicita lungo due direzioni: 1. la promozione dei processi di aggregazione e consolidamento necessari a pervenire in tempi celeri alla gestione unica; 2. un ruolo di istruttoria e vaglio preventivo delle richieste di accesso ai fondi perequativi finanziari destinati alle ristrutturazioni aziendali e ai programmi straordinari di investimento. Pur confermando una impostazione del metodo a matrice nazionale, AEEGSI intende declinare percorsi tariffari dedicati a sostenere i processi di integrazione e consolidamento. 20 Come noto il Decreto Sblocca Italia ha previsto: 1) l obbligo, per gli Enti d Ambito di adottare il Piano d Ambito e scegliere la forma di gestione e disporre l affidamento al gestore unico d ambito entro il 30 settembre 2015; 2) il subentro del gestore unico del servizio idrico integrato agli ulteriori soggetti operanti all'interno del medesimo ambito territoriale; 3) la cessazione ex-lege delle gestioni diverse dall affidatario unico del servizio idrico integrato per l ambito, con la sola eccezione delle c.d. gestioni salvaguardate, che proseguono ad esercire il servizio fino alla scadenza naturale del contratto di servizio. 21 Si rimanda al Contributo n Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economicofinanziaria nel servizio idrico, luglio

39 Due sono anche i percorsi tariffari identificati: 1. un primo percorso dedicato ai territori in cui l aggregazione interessa gestioni per le quali nel biennio è risultata disponibile tutta l informazione necessaria alla definizione e all approvazione della proposta tariffaria; 2. un secondo percorso interessa invece quelle gestioni che sono state oggetto di una determinazione d ufficio delle tariffe (escluse dall aggiornamento o destinatarie di un provvedimento di decurtazione del 10%). Nel secondo caso le criticità discendono dalla difficoltà di applicare il medesimo schema tariffario a gestioni verosimilmente assai differenziate per la presenza di gestioni con tariffe aggiornate e di gestioni con tariffa bloccata o addirittura ridotta, oltre che alla carenza di informazioni sui costi operativi e di investimento che, qualora non sanabili, richiederebbero l adozione di ipotesi per finalizzare la fusione nella gestione unica. AEEGSI ipotizza l adozione di schemi regolatori virtuali in base al peso che i gestori destinatari di provvedimenti di determinazione d ufficio assumeranno nella nuova entità risultante dalla fusione. Per quanto concerne invece il ricorso alle misure di perequazione per le ristrutturazioni aziendali, l EGATO dovrà sottoporre ad AEEGSI specifica richiesta da esaminare. Tre sono dunque gli schemi tariffari, a durata variabile: 1) schemi regolatori ordinari: definiti per il secondo periodo di regolazione AEEGSI in continuità con quelli del precedente biennio per una durata di 4 anni; 2) schemi eccezionali: per le situazioni di squilibrio economico-finanziario ammesse alla perequazione finanziaria, con una attenzione alla razionalizzazione dei costi e all evoluzione delle tariffe applicate all utenza, nonché una estensione limitata al tempo necessario al ripristino dell equilibrio; 3) schemi virtuali: applicabili al caso di aggregazioni tra gestori soggetti a determinazione d ufficio della tariffa, per il tempo necessario a reperire le informazioni mancanti e/o a valorizzare in modo congruo. E opportuno evidenziare due implicazioni degli orientamenti AEEGSI. La prima: il rafforzamento delle competenze degli EGATO deve fare i conti con le realtà ove questi ultimi risultano non ancora operativi o inerti; in tutti questi casi è auspicabile che sia confermata la possibilità di surroga da parte delle gestioni in materia di proposta tariffaria ad AEEGSI. La seconda: dalla lettura del documento di consultazione si ha l impressione che gli incentivi all aggregazione siano pensati e riferiti alle sole gestioni intra ambito, una impostazione peraltro coerente con le disposizioni di legge che prescrivono l approdo alla gestione unica. Rimane pur tuttavia non chiaro il futuro di quelle situazioni in cui lo scenario naturale di consolidamento dovrebbe interessare gestioni di ambiti diversi: si pensi al caso di infrastrutture condivise da più ambiti o addirittura da più Regioni, situazione abbastanza frequente nel Mezzogiorno. 36

40 In questi casi, laddove è il perimetro degli ambiti che non è coerente con la conformazione del bacino idrografico, AEEGSI si dichiara disponibile a valutare proposte frutto di un accordo tra Enti di Governo d Ambito. Una impostazione che, seppur condivisibile nei suoi intenti, rischia di rallentare il cammino delle aggregazioni giacché le inerzie di alcuni EGATO possono ripercuotersi sulla operatività di altri. Sarebbe auspicabile in questo senso prevedere precise tempistiche e l esercizio di poteri sostitutivi: decorso un certo termine congruo e in assenza di una convergenza di intenti, il disegno strategico di aggregazione andrebbe rimesso ad un livello territoriale superiore, la Regione, ovvero in caso di inerzia anche da parte di quest ultima o di mancata convergenza tra diverse Regioni coinvolte, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. 5.2 Le innovazioni al Metodo Tariffario Idrico AEEGSI si avvia a rivedere i criteri di determinazione delle tariffe per il nuovo periodo regolatorio. Le proposte avanzate sono di carattere generale e rinviano ad un futuro documento di consultazione. Pur tuttavia è possibile soffermarsi su alcuni aspetti di rilievo 22 : 1. possibile revisione della soglia percentuale del rapporto investimenti/rab (oggi al 50%) oltre la quale scatta la possibilità di accedere a incrementi tariffari più capienti; 2. monitoraggio e controllo sulla realizzazione degli interventi programmati nel biennio nonché di verifica degli scostamenti tra interventi programmati per il biennio e successive revisioni della pianificazione nel nuovo periodo regolatorio; 3. eliminazione della distinzione tra costi endogeni e costi esogeni 23 ; 4. efficientamento dei costi operativi per il tramite di un meccanismo di profit sharing. La Tabella seguente illustra i nuovi schemi tariffari proposti da AEEGSI. Si osserva una prima grande bipartizione: da un lato le gestioni che non presentano variazioni negli obiettivi o nel perimetro dell attività; dall altro, gestioni frutto di processi di aggregazione, ovvero chiamate a migliorare la qualità. Limitatamente al primo gruppo di gestioni si prevedono due percorsi di efficientamento: uno più impegnativo per le gestioni con un costo operativo pro capite superiore alla media nazionale; uno più graduale per le gestioni che presentano un costo inferiore alla media nazionale. Il secondo gruppo di gestioni interessate processi di aggregazione dovrebbe essere esentato, almeno nella sua prima applicazione, da efficientamenti Tra gli altri orientamenti vi sono la riformulazione del moltiplicatore per far fronte alla criticità di eccessiva penalizzazione imposta delle gestioni in presenza di margini negativi sulle altre attività idriche. 23 Per costi endogeni si intendono i costi di materiali e servizi, costo personale, eccetera, mentre tra i costi esogeni rientrano i costi per energia elettrica, mutui e canoni a proprietari terzi, costo funzionamento ATO, eccetera. 37

41 5.3 Schemi regolatori : una prima valutazione In relazione al primo punto del precedente elenco sembra importante ricordare che il fabbisogno di investimento contenuto nei Piani degli interventi per il quadriennio è ad oggi pari alla RAB media italiana, come peraltro riconosciuto anche da AEEGSI nella sua ultima Relazione al Parlamento. Già oggi dunque, in media, le gestioni sono chiamate a realizzare un volume di investimenti pari al 100% della RAB. Questa semplice osservazione aiuta a capire il perché la gran parte delle gestioni ricada nei quadranti a più elevato fabbisogno. Una tendenza destinata a intensificarsi nei prossimi anni se, come sembra ragionevole ritenere, la attuale pianificazione non riflette il reale fabbisogno di investimento, secondo la massima per cui si fa qual che si può. In questo senso i quadranti regolatori sembrano riflettere lo status quo piuttosto che una visione prospettica del sistema idrico. La circostanza di un volume degli interventi approvati pari alla RAB esistente avrebbe forse suggerito un approccio pragmatico in cui gli interventi programmati per un volume superiore al 100% della RAB trovano una loro ragionevole collocazione negli schemi ordinari, senza necessità del ricorso a istruttorie dedicate. Non sembra irragionevole in questo senso prevedere l aggiunta di due ulteriori schemi regolatori, dedicati alle situazioni, invero assai frequenti, in cui gli investimenti programmati nel quadriennio eccedono il valore del patrimonio installato (ovvero la soglia del 100% della RAB, che è la media del sistema Italia), riservando a queste ultime la possibilità di beneficiare di un adeguamento tariffario sino al 15%. Sarebbe questo un segnale importante, perché da un lato testimonierebbe il riconoscimento anche da parte del regolatore di una situazione emergenziale e di un fabbisogno ingente; 24 Per mantenere elevato il grado di efficacia della regolazione ed evitare che le aggregazioni o le modifiche del perimetro dell attività siano motivate dal mero desiderio di sottrarsi a efficientamento, AEEGSI propone alcune soluzioni. La prima è ammettere allo schema regolatorio più appropriato la sola parte di gestione risultante dal processo di aggregazione (e dunque con la possibilità di applicazione di schemi diversi alla stessa gestione). La seconda punta a valorizzazione le singole componenti di costo post-fusione al fine di adeguare la regola applicabile al soggetto risultante dalla riorganizzazione/aggregazione (portando dunque all applicazione di un unico schema ad ogni singola gestione interessata). 38

42 dall altro consentirebbe di alleviare il carico amministrativo delle istruttorie. La riduzione dei tempi dell azione amministrativa AEEGSI avrebbe anche il pregio di depotenziare l annoso problema dei conguagli pregressi. A prescindere da questi ipotetici sviluppi, la questione dei conguagli pregressi merita comunque di una riflessione dedicata. Negli anni sono stati accusati di sottrarre spazio ai costi di capitale nel delicato equilibrio tra realizzazione delle opere necessarie e contenimento della crescita della tariffa. Un problema che potrebbe essere efficacemente superato con l esclusione degli stessi dal computo dell incremento massimo tariffario. Si tratterebbe di una soluzione di buon senso, una volta considerato che gran parte dei conguagli emersi negli anni più recenti origina dalla diminuzione dei consumi di acqua e dunque risponde all esigenza di assicurare una migliore tutela della risorsa idrica. Per quanto riguarda il secondo punto del precedente elenco, il monitoraggio AEEGSI è assolutamente auspicabile al fine di verificare che la pianificazione sia coerente e consistente nel tempo, promuovendo una più accurata attività di ricognizione dei fabbisogni per assicurare l emersione delle reali esigenze a assicurare, anche in futuro, la rigenerazione della risorsa. L accorpamento dei costi endogeni ed esogeni presenta qualche risvolto di criticità legato alla impossibilità o alla non desiderabilità di efficientamento per alcune voci di costo. L aspetto più delicato è però legato al meccanismo di efficientamento. Il fattore di sharing sarà declinato sulla base del rapporto tra i costi operativi pro capite di ciascuna gestione e quelli medi nazionali 25. La scelta di fare affidamento ai costi operativi pro capite appare ragionevole a condizione che tali costi siano opportunamente corretti per tenere conto delle specificità del territorio servito 26 : in termini di densità delle utenze, estensione della rete di distribuzione, caratteristiche dell acqua prelevata dall ambiente, scarsità della risorsa, maggiore/minore presenza di utenze industriali, eccetera, ovvero di tutti quei parametri strutturali che possono influire sulla diversa incidenza dei costi non efficientabili. Il profit sharing immaginato da AEEGSI configurerebbe allo stato attuale una decurtazione alla variazione della tariffa piuttosto che un vero e proprio efficientamento dei costi operativi. Se da un lato una correzione alla dinamica tariffaria lascia alla gestione margini di manovra sul come conseguire la maggiore efficienza, dall altra rischia di comprimere gli spazi di crescita della tariffa e dunque di ripercuotersi indirettamente sugli investimenti, con conseguenze simili a quelle che si osservano in contesti caratterizzati da ingenti conguagli pregressi. 25 Si sceglie la strada dei costi pro capite in luogo dei tradizionali indicatori di costo per metro cubo di acqua erogata, per evitare che si instaurino incentivi che contrastano con l esigenza di risparmio della risorsa. L ausilio di indicatori di costo operativo al metro cubo erogato potrebbe confliggere con l attenzione al risparmio idrico, giacché un maggiore consumo, come conseguenza di comportamenti non responsabili e/o sprechi, nel caso abbastanza frequente in cui il costo marginale sia inferiore al costo medio, potrebbe favorire una riduzione dei costi operativi unitari al crescere del consumo. 26 Per una rassegna delle peculiarità della funzione di produzione e di costo del servizio idrico si rimanda a Analisi delle strutture di costo dell industria idrica italiana - Le economie di scala, di densità e di scopo, Quaderno REF Ricerche n. 43, Giugno

43 Un ulteriore aspetto da chiarire è la modalità di raccordo tra schemi tariffari di periodi regolatori diversi: quali sono le regole applicabili nei casi in cui, ad esempio, una gestione che beneficia di ammortamenti finanziari venga successivamente a ricadere in uno schema regolatorio che non li prevede? Una possibile soluzione appare quella di stratificare nel patrimonio i cespiti in relazione alle regole vigenti all atto della loro inclusione nel PdI, secondo una logica per cui gli interventi approvati continuano a beneficiare delle regole in base alle quali sono stati previsti. 40

44 INVESTIMENTI BOX - Le gestioni alla prova dei nuovi schemi regolatori Alla luce delle innovazioni contenute nel DCO 406/2015/R/IDR sembra interessante proporre una ricostruzione della mappa delle gestioni nel nuovo assetto regolatorio. La Figura seguente ne illustra il risultato 27. Stima della distribuzione delle gestioni e della popolazione per i nuovi schemi regolatori 2016* Nessuna variazione di obiettivi o attività del gestore Variazioni negli obiettivi o nelle ** ** attività del gestore (stima fusioni per gestione unica) SCHEMA I SCHEMA II SCHEMA III Gestioni 13% 0% 17% Popolazione 8% 0% 9% Ibrido Gestioni 14% Popolazione 13% SCHEMA IV SCHEMA V SCHEMA VI Gestioni 17% 13% 25% Popolazione 27% 36% 8% * Le stime sono state condotte mantenendo gli stessi valori dei parametri K, rpi, γ e ω adottati nel MTI ** OPEX 2013 e stima OPM su dati 2013 Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO Si osserva come il 55% delle gestioni (70% della popolazione) ricade attualmente nel IV e V quadrante, ovvero presenta un elevato fabbisogno di investimento. Il 30% delle gestioni (34% della popolazione) sarebbe invece soggetto a vincoli di efficientamento più o meno stringenti (I e IV quadrante). Nel IV quadrante si collocherebbero dunque le gestioni più critiche, perché a fronte di un ambizioso programma di investimenti sarebbero chiamate ad affrontare contestualmente un percorso di riduzione dei costi operativi. Nello scenario di aggregazione qui presentato (Figura seguente) il 20% delle gestioni (22% della popolazione) è potenzialmente candidato ad accorpare altre gestioni, le quali a loro volta rappresentano il 36% dei gestori ma appena l 8% della popolazione. Più nel dettaglio, il 17% delle gestioni soggette a processi di aggregazione presenta un contenuto fabbisogno di investimento, il 34% un fabbisogno elevato, mentre il 15% delle gestioni interessate da aggregazioni unisce realtà con fabbisogni differenziati. 27 L esercizio è sviluppato sotto le seguenti assunzioni: costanza dei valori dei parametri K, rpi, γ e ω adottati con il MTI; volume di investimenti in PdI per il periodo equivalente a quello del periodo ; aggregazione delle gestioni per ciascun ATO secondo un criterio per cui il gestore di maggiore dimensioni incorpora le gestioni minori. 41

45 INVESTIMENTI Variazioni negli obiettivi o nelle attività del gestore (stima fusioni per gestione unica)* Gestioni accorpanti Gestioni accorpate SCHEMA III SCHEMA III Gestioni 17% 7% 10% Popolazione 9% 7% 2% Ibrido Ibrido Gestioni 14% 6% 9% Popolazione 13% 10% 3% SCHEMA VI SCHEMA VI Gestioni 25% 7% 17% Popolazione 8% 5% 3% * Le stime sono state condotte mantenendo gli stessi valori dei parametri K, rpi, γ e ω adottati nel MTI ** OPEX 2013 e stima OPM su dati 2013 Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, EGATO Nel complesso, secondo le informazioni disponibili 2/3 delle gestioni sarà chiamato ad affrontare uno sforzo di investimento superiore al 50% della RAB corrente e circa 1/3 sarà coinvolto in un percorso di efficientamento. Per queste realtà, e in particolare per le gestioni poco patrimonializzate e di dimensioni minori, sarà importante valutare se le regole saranno sufficienti ad assicurare la sostenibilità economico-finanziaria dei relativi programmi di investimento. 5.4 Regolazione e finanziabilità degli investimenti: questioni aperte Investimenti ed equilibrio economico e finanziario L obiettivo di raggiungere un livello di RAB pro capite di euro/abitante nei prossimi trent anni è ambizioso perché richiederebbe un flusso di investimenti annuali di circa 90 euro/abitante/anno. Si tratta di un volume di investimenti, lo ricordiamo, di quasi 3 volte superiore alle recenti risultanze per il 2014 e coerente con il raggiungimento di un obiettivo di mid-term di una dotazione patrimoniale di 800 euro/abitante nell arco dei prossimi dieci anni. Si tratterebbe di un cambiamento di regime coerente sia con le migliori pratiche internazionali sia con le migliori esperienze già presenti sul territorio del Paese. Sembra a questo proposito interessante comprendere se, almeno in linea teorica, tale proiezione è sostenibile con gli attuali assetti e le implicazioni per l equilibrio economico-finanziario delle gestioni chiamate a contribuire a questo disegno, in particolare per quelle di minore dimensione. A tale fine si propone un esercizio di ricostruzione del piano economico-finanziario di due gestioni di piccole dimensioni (popolazione servita di 35 mila abitanti). Entrambe le gestioni sono caratterizzate da un fabbisogno di investimento elevato in rapporto alla dotazione patrimoniale di partenza (con un rapporto tra investimenti e RAB maggiore del 50%) e da costi operativi superiori a quelli medi nazionali. Si tratta di due profili che si collocano nel III quadrante dell attuale matrice degli schemi regolatori declinati nel MTI, ma che dovrebbero ricadere nel nuovo IV quadrante qualora gli orientamenti espressi da AEEGSI in un recente documento in consultazione dovessero essere confermati. 42

46 Le caratteristiche dei due profili sono esposti nella Tavola seguente da cui emerge che il profilo del piccolo gestore poco patrimonializzato presenta una RAB pro capite di partenza pari a circa la metà (114 euro/abitante, coerente con la RAB pro capite delle Regioni del Sud e delle Isole) di quella del piccolo gestore patrimonializzato (228 euro/abitante, coerente con la RAB dell area settentrionale del Paese). In relazioni alle determinanti dei costi operativi e finanziari i due profili sono sovrapponibili, con l eccezione dell incidenza della morosità (1,6% sul fatturato per il gestore patrimonializzato, 6,5% per l altro) e del costo per l accensione di nuovi finanziamenti, più oneroso per il piccolo gestore non patrimonializzato a causa del maggiore premio richiesto dagli investitori in ragione di una elevata rischiosità di contesto operativo (governance instabile, rischio morosità, eccetera). Per entrambi si assume che la concessione di cui sono titolari abbia una vita residua di dieci anni. Profili di gestori: caratteristiche e determinanti degli schemi regolatori Piccolo gestore patrimonializzato Piccolo gestore non patrimonializzato Area geografica Nord Sud Popolazione RAB pro capite 2013 ( /ab) PdI pro capite ( /ab) Opex pro capite 2014 ( /ab) Opex pro capite nazionale 2014 ( /ab) Quadrante attuale III III Quadrante dal 2016 IV IV Costo morosità (% fatturato) 1,6% 6,5% Costo del debito 5% 7% Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori, AEEGSI Le proiezioni del piano economico-finanziario sono state elaborate ipotizzando una traiettoria di sviluppo degli investimenti post 2017 pari a 90 euro/abitante/anno per entrambi i profili, con ipotesi di efficientamento dei costi operativi pari al tasso di inflazione stimato per i prossimi dieci anni (costi operativi che rimangono fermi in termini reali). Per il profilo poco patrimonializzato si è ipotizzato anche un rientro graduale della morosità su livelli di incidenza coerenti con quelli del gestore patrimonializzato lungo l orizzonte della vita utile residua della concessione. Scenari investimenti pro capite per profilo di gestore ( /ab) Piccolo gestore patrimonializzato Piccolo gestore non patrimonializzato Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori 43

47 Per ciascuno scenario le Figure descrivono l evoluzione della tariffa 28, della RAB pro capite, e di alcuni comuni indicatori di solidità patrimoniale e finanziaria, come il rapporto debito/rab e il rapporto tra MOL e spesa per interessi sul debito. Secondo la prassi finanziaria la solidità del gestore è assicurata da valori del primo indicatore inferiori al 65% e per valori del secondo indicatore non inferiori a Rispettando i limiti al teta negli anni in cui scatta il cap, ma ipotizzando il recupero del gettito negli anni successivi a maggiore capienza. 44

48 Evoluzione rapporto Debito/RAB Patrimonializzato Poco patrimonializzato 95% 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% 55% 50% Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati gestori In sintesi, entrambi i profili sperimentano una incremento della tariffa del 30% (in termini reali) in 10 anni 29. Con un tale sviluppo tariffario, il gestore patrimonializzato raggiunge un livello di 29 L eventuale accesso all ammortamento finanziario, che non è stato considerato nell esercizio proposto, può essere un valido strumento per contribuire a rendere bancabile il piano degli investimenti. Tuttavia presenta evidenti limiti nella misura in cui la sua attivazione comporta un accelerazione significativa della tariffa che nei casi di programmi di investimento elevati, oltre ad essere oggetto di istruttoria da parte di AEEGSI, solleverebbe problemi di sostenibilità 45

49 RAB pro capite pari a circa 800 euro/abitante, un valore in linea con l obiettivo di raggiungere il livello inglese nel ventennio successivo, mentre il gestore poco patrimonializzato si ferma poco sotto i 700 euro/abitante. Sotto il profilo patrimoniale e finanziario, la gestione patrimonializzata presenta indicatori di sostenibilità più robusti, mentre il gestore poco patrimonializzato entra in stress patrimoniale e finanziario, compromettendo la capacità di ottenere i finanziamenti necessari a sostenere gli investimenti. Questa situazione si verifica anche in presenza di un valore terminale più elevato del debito residuo a fine periodo, il quale non viene rimborsato totalmente entro il termine della concessione come invece auspicato dagli attuali criteri del MTI. Un limite che potrà essere superato con la disciplina del valore residuo e delle convenzioni tipo. Alla luce di queste valutazioni si vuol porre l attenzione su alcune evidenze: le preoccupazioni riguardo possibili incrementi delle tariffe dei prossimi anni paiono eccessive, anche in virtù del fatto che i corrispettivi del servizio si collocano oggi ai livelli più bassi nel contesto europeo. E opportuno sottolineare infatti che gran parte degli aumenti che si sono registrati dall introduzione del MTT prima, e del MTI poi, possono essere ascritti al riallineamento del vincolo dei ricavi e dunque delle tariffe ai costi effettivi del servizio, in particolare a quelli operativi, dopo anni di mancati recuperi. Come noto infatti, in passato, in diverse aree del Paese, la crescita delle tariffe è stata fittiziamente contenuta per esigenze che trascendevano i costi del servizio. Nei contesti sani, dotati di adeguati livelli di governance e in presenza di operatori industriali, è stato avviato un recupero per favorire la reale emersione dei costi operativi e destinare i futuri margini di sviluppo della tariffa al finanziamento degli investimenti. Esigenza quest ultima che potrebbe giovarsi del supporto della perequazione finanziaria e dell introduzione del Bonus idrico, al fine di graduare le progressione della tariffa e sostenere le utenze più vulnerabili. L introduzione di meccanismi di efficientamento dovrebbe poi incentivare il travaso da spesa corrente a spesa in conto capitale, assicurando sviluppi della tariffa vincolati alla realizzazione delle opere e socialmente accettati. La traiettoria di sviluppo degli investimenti incontra dei limiti nelle piccole gestioni con elevato fabbisogno: il 64% delle gestioni (che servono il 76% della popolazione italiana) sarà chiamata a sostenere rilevanti programmi di investimento. Tra queste, le gestioni minori dimensioni con una scala patrimoniale e finanziaria non adeguata non paiono nelle condizioni necessarie a sostenere un flusso di investimenti coerente con la convergenza alle migliori esperienze internazionali. Se è pur vero che per il biennio la stesura dei piani economico-finanziari è stata accompagnata da indicatori atti a valutare il grado di redditività e liquidità della gestione, rimane il fatto che il regolatore non ha definito dei valori obiettivo per questi parametri, a suggerire l intenzione di lasciare alle rappresentanze dei territori ampi margini di azione, con il rischio che ciò si traduca ancora una volta in un sacrifico a carico della pianificazione. sociale. Nel caso del gestore poco patrimonializzato, l accesso agli ammortamenti finanziari comporterebbe un incremento della tariffa di circa il doppio rispetto allo scenario senza attivazione. 46

50 5.4.2 Valore residuo e convenzioni tipo Lo percorribilità della traiettoria di sviluppo degli investimenti non può prescindere dal mantenimento dell equilibrio economico-finanziario delle gestioni. Quest ultimo a sua volta non può essere separato da quello delle garanzie sul rimborso del valore residuo a fine concessione, garanzie che consentirebbero di superare gli attuali limiti alla pianificazione. Su questo punto AEEGSI ha avviato da oltre un anno un percorso di consultazione finalizzato alla predisposizione delle convenzioni tipo da cui si attende una compiuta definizione entro la fine del Sarà fondamentale stabilire regole che indichino i criteri per quantificare puntualmente il valore residuo dei cespiti non ammortizzati e la sua modalità di liquidazione, che rappresentano elementi essenziali del bando di gara per l assegnazione del servizio, in grado influenzare la partecipazione e il livello desiderato di concorrenza per il mercato. Il regolatore è orientato a prevedere l obbligo per il gestore entrante di fornire di una garanzia fidejussoria al momento della sottoscrizione del contratto, capace di coprire gli investimenti dei primi cinque anni di affidamento con un meccanismo di aggiornamento annuale in modo da garantire gli interventi del quinquennio successivo. Non solo, la proposta prevede di includere nelle convenzioni tipo una serie di garanzie finanziarie e assicurative nel caso in cui l EGATO individui un fabbisogno di investimenti significativamente più elevato rispetto al valore di riscatto. Lo strumento della fidejussione in funzione della sua misura si può configurare come una barriera all entrata alle gare per le nuove concessioni: se però questo può essere vero per le aree geografiche più appetibili, dotate di una governance chiara e di un altrettanto chiaro commitment locale alla realizzazione delle opere, vi è il rischio di vedere andare deserte le gare per l assegnazione del servizio nei territori con maggiori criticità (governance non chiara, sviluppi tariffari non adeguatamente condivisi dalle comunità, elevata morosità, eccetera) Perequazione finanziaria e fondo di garanzia La nuova regolazione non ha potuto dispiegare i suoi effetti benefici in tutte quelle situazioni di ritardo gestionale e di assetto di governance incompleto. Non è un caso che AEEGSI abbia predisposto il blocco delle tariffe per circa 161 gestioni (1,7 milioni di abitanti serviti) per i quali il diritto a fornire il servizio sia stato ritirato, annullato o dichiarato invalido con sentenza amministrativa, e una decurtazione del 10% dei corrispettivi per quasi gestioni (con una popolazione interessata di poco meno di 7 milioni di abitanti) per mancato invio dei dati, degli atti e delle informazioni necessarie alla predisposizione delle proposte tariffarie. 30 Si veda il Contributo n. 45 Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la bancabilità del SII, Luglio

51 E questo un fenomeno che interessa in gran parte il Mezzogiorno: al Sud il 26% della popolazione ha registrato una decurtazione della tariffa, percentuale che sale al 37% della popolazione nelle Isole, ove si aggiunge un ulteriore 18% per la quale è stato applicato il blocco dei corrispettivi. Particolarmente delicate appaiono le situazioni in Campania (ove le determinazioni tariffarie hanno riguardato ad oggi solo la metà della popolazione) e la Calabria (ove gran parte degli enti locali gestori del servizio, per una popolazione interessata di 600 mila abitanti, sono soggetti a procedure di riequilibrio pluriennale nell ambito delle norme relative al dissesto finanziario). Non è azzardato dunque parlare di un vero e proprio stallo del Mezzogiorno e conseguentemente immaginare strumenti straordinari che possano contribuire a traghettare i territori deficitari verso una gestione industriale del servizio. Uno di questi è la cosiddetta perequazione finanziaria 31, a cui AEEGSI ha dato avvio con un primo intervento straordinario adottato per far fronte ad un grave squilibrio economico e finanziario da parte di una gestione collocata in un territorio caratterizzato da forti criticità (elevata morosità, condizioni orografiche e infrastrutturali gravose, ecc.). Il meccanismo di perequazione 31 Si veda Contributo n. 44 Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico, Luglio

52 promosso nel settore idrico presenta una accentuata connotazione di sostegno finanziario temporaneo e si differenzia dal caso della perequazione presente nei settori della distribuzione di energia elettrica e gas che è tesa a favorire la convergenza verso un unica tariffa (nazionale o d ambito). Un sostegno finanziario che si concretizza lungo due direttrici: da una parte un intervento teso ad agevolare l adozione di misure di efficientamento dei costi, processi di convergenza tariffaria intra-ambito, l ammodernamento delle infrastrutture idriche e il contenimento della morosità, dall altra un fondo di urgenza chiamato a garantire la sopravvivenza delle gestioni a rischio fallimento. Sono strumenti pensati per un settore che presenta una non completa emersione dei costi del servizio, in conseguenza di una sistematica loro sottovalutazione. Non è un caso che il primo intervento straordinario di perequazione sia stato adottato a favore di un azienda impossibilitata a recuperare sulle tariffe i conguagli causati da costi pregressi, con potenziali risvolti di sostenibilità per gli utenti economicamente disagiati. La perequazione finanziaria nel settore idrico può considerarsi propedeutica al passaggio alla perequazione economica, giacché facilitando l emersione dei reali costi del servizio (che oggi sono annegati nei bilanci degli Enti locali e delle Regioni, quando non direttamente in quelli del bilancio statale, come nel caso delle gestioni commissariali) creano le condizioni per l approdo ad una successiva perequazione generale, nella direzione di una tariffa nazionale o almeno di ambito regionale. Un ulteriore strumento, di necessaria matrice legislativa, che potrebbe contribuire a migliorare le condizioni di sostenibilità finanziaria degli investimenti poggia sull istituzione di un fondo pubblico di garanzia sul valore di subentro: da due anni giace in Parlamento un disegno di legge in materia ambientale che prevede l introduzione di un Fondo di garanzia per il settore idrico, finalizzato ad incrementare l attrattività del settore idrico per il sistema creditizio Gli oneri finanziari e le specificità del settore idrico AEEGSI si appresta a ridefinire criteri e parametri di calcolo della remunerazione del capitale investito nei settori dell energia elettrica e del gas. Le scelte potrebbero avere delle ricadute anche per il servizio idrico, stante la volontà di uniformare tra settori per evitare che un diverso assetto delle regole possa influenzare le scelte di investimento da parte della regolazione 32. I primi orientamenti lasciano intravedere un percorso innovativo: l introduzione di un benchmark europeo al rendimento dei titoli emessi da Paesi dotati di maggiore solidità finanziaria, come Germania Francia e Olanda, la definizione di tassi di interesse reali, per superare le criticità emerse in passato, l introduzione di un premio al rischio Paese, per tenere conto della maggiore rischiosità degli investimenti in Italia. L impostazione sarà verosimilmente retrospettiva, su orizzonti temporali di lungo periodo, per assicurare ampia prevedibilità e neutralizzare gli umori dei mercati finanziari. Sarà rivista al rialzo anche la struttura finanziaria standard, cioè l incidenza teorica del capitale di debito, coerentemente con la necessità di attrarre risorse per finanziare gli investimenti. 32 Per un approfondimento si rinvia al Contributo n. 46 Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, Luglio

53 Le innovazioni metodologiche prospettate potrebbero però configurare alcune criticità se calate tout court nella regolamentazione degli oneri finanziari riconosciuti ai gestori del servizi idrico. In particolare, il riferimento al benchmark europeo per la determinazione del tasso di interesse reale se da una parte può rappresentare una valida proxy per il riconoscimento della remunerazione del capitale per i settori energetici del nostro paese, dall altra potrebbe inficiare la sostenibilità degli investimenti nel settore idrico. Il ritardo infrastrutturale e l elevata frammentazione delle gestioni sono due fattori che andranno tenuti in debita considerazione nella rideterminazione dei parametri di calcolo degli oneri finanziari per il nuovo periodo regolatorio. Una eventuale riduzione del tasso di interesse reale, che già si prospetta nei settori dell energia, potrebbe infatti indebolire quel recupero di attrattività che il settore idrico ha ricostruito da quando AEEGSI ha preso le redini della regolazione. Del resto, a fronte di una contrazione degli oneri finanziari riconosciuti in tariffa, non appare risolutiva l eventuale introduzione di meccanismi di riconoscimento di oneri incrementali per alcune tipologie di investimento che dovessero essere considerati strategici: oltre alle difficoltà di determinazione e governance legato all individuazione della natura strategica delle singole opere, il grado di arretratezza del settore idrico appare tale da indebolire all origine l eventuale introduzione di logiche premianti, le quali invece possono espletare efficacemente i loro effetti in settori più maturi come quelli dell energia. Al contrario una penalizzazione che dovesse concretizzarsi in questa fase, considerata ancora di avvio, potrebbe intaccare la certezza nei flussi di cassa necessari a finanziare gli investimenti e/o a rassicurare gli investitoti finanziari. Nel caso in cui la contrazione degli oneri finanziari risultasse inevitabile alla luce dell evoluzione delle determinanti espresse dai mercati, una possibile soluzione operativa potrebbe poggiare sull introduzione di una forma di provvista a sostegno degli investimenti (nella misura pari al differenziale rispetto all attuale riconoscimento) con caratteristiche assimilabili a quelle del corrispettivo FONI, provvista che resterebbe nella disponibilità del gestore ai soli fini del finanziamento dei nuovi investimenti. Un ulteriore aspetto di delicatezza riguarda la determinazione del premio al costo del debito. Sotto questo aspetto appare condivisibile l orientamento del regolatore a tenere conto del fatto che in ogni momento esiste uno stock di debiti pregressi, afferenti a scelte di investimento di periodi passati, contratti di finanziamento sottoscritti sulla base delle condizioni prevalenti al momento dell accensione: remunerare i futuri investimenti e i vecchi allo stesso tasso rischierebbe di minare il rimborso dei finanziamenti già accesi causando una ritirata degli investitori. Occorre dunque tenere conto della stratificazione temporale del debito: un costo del debito che tenga conto della durata media dei finanziamenti in essere, da sottoporre ad indicizzazione. Accanto alla formazione del debito occorre altresì definire la scala finanziaria efficiente delle gestioni: un esercizio non semplice considerato che accanto alle società quotate in borsa, dotate di un patrimonio e della possibilità di approvvigionarsi sui mercati finanziari a costi competitivi, convivono una moltitudine di gestioni minori, poco patrimonializzate, con costi della provvista sensibilmente più elevati. 50

54 Allo stato attuale non sembra possibile prescindere dalle prescrizioni contenute nell ultima Legge di Stabilità che ha chiaramente indicato le dimensioni minime delle gestioni nel perimetro provinciale o di città metropolitana, pur individuando un percorso graduale per giungervi. Gli assetti proprietari sono neutrali da questo punto di vista. In linea teorica la regolazione dovrebbe lavorare coerentemente, lasciando ai gestori finanziariamente più efficienti, che hanno la possibilità di approvvigionarsi a condizioni più favorevoli rispetto alla scala efficiente d ambito, i benefici che derivano della loro maggiore efficienza finanziaria, pur vincolando le risorse alla realizzazione di investimenti. In ultima analisi, le peculiarità e i limiti del settore idrico renderebbero giustificabile la possibilità di adottare una procedura di calcolo degli oneri finanziari non puramente deterministica, lasciando aperta la strada a soluzioni maggiormente flessibili, ispirate oltre che a principi di efficienza anche a quelli di efficacia. 51

55 6. Investimenti e finanza: lo stato dell arte 6.1 La ritrovata fiducia nel settore Il fabbisogno di investimenti nel settore idrico italiano richiede un elevato fabbisogno di risorse finanziarie che il sistema da solo non può generare, almeno nel breve termine. Il ricorso al sistema creditizio e finanziario è ineludibile se si vogliono raggiungere obiettivi ambiziosi. A tal fine si è ritenuto utile verificare se il nuovo contesto regolatorio avviato nel 2013 abbia creato le condizioni per un cambiamento delle modalità di accesso al credito e per l attrattività del settore da parte dei finanziatori. Occorre ricordare che il settore tra il 2010 e il 2012 ha subito le ripercussioni negative dovute al travagliato processo di riforma delle Autorità d Ambito, più volte procrastinato, e dai risultati del Referendum abrogativo del giugno 2011, che ha posto in discussione la remunerazione del capitale investito nella misura individuata dalla Legge Galli di metà anni Novanta. Sono queste le situazioni che hanno screditato il settore e cagionato un calo di fiducia da parte del sistema finanziario, in particolare per quei contesti privi di una governance stabile e credibile e di operatori di taglia industriale. La Figura seguente mostra il track record di alcuni finanziamenti convogliati al settore idrico tra il 2004 al 2015 presso un panel qualificato di istituti di credito. Operazioni di finanziamento ai gestori del servizio idrico (Anni ) Controvalore (Ml ) Numero finanziamenti (scala dx) * * Primi sette mesi Fonte: elaborazioni Laboratortio REF Ricerche su dati Utilitalia Dopo la parentesi del periodo , quando il settore ha registrato una sola operazione di finanziamento di modesta entità (70 milioni di euro), i finanziamenti hanno accelerato nel biennio , con 8 operazioni concluse per un controvalore di 1,1 miliardi di euro. Tra il 2009 e il 2010 si apre una fase di rallentamento, con solo 4 operazioni nel triennio per un controvalore totale di circa 390 milioni di euro (ascrivibili principalmente a due finanziamenti chiusi nel 2010). 52

56 Dopo un 2012 ancora interlocutorio con una sola operazione, nel 2013 si sale a 2 finanziamenti, che accelerano a 7 nel 2014 per un controvalore complessivo che supera i 700 milioni di euro. Il 2014 in particolare è l anno del risveglio degli investitori istituzionali con mandato di sostegno allo sviluppo delle infrastrutture come la Banca Europea degli Investimenti e la Cassa Depositi e Prestiti (quest ultima con funzioni principalmente di garanzia). Infine, la prima parte del 2015 ha già registrato un numero di operazioni pari ad 8, una in più del 2014, per un controvalore di circa 450 milioni di euro. Al contrario dello scorso anno, il 2015 si sta configurando come l anno del passaggio di testimone tra gli investitori istituzionali e le banche commericali, con un rinnovato interesse da parte di queste ultime. Le informazioni raccolte, che fanno riferimento ai maggiori gruppi finanziari, testimoniano che l avvento della regolazione indipendente, unitamente alle buone regole che ne sono scaturite, ha suscitato un rinnovato interesse per il settore. Un contesto che si è indubbiamente giovato di un ritrovato attivismo degli operatori per il rilancio dei piani di investimento, in ragione del contesto estremamente favorevole di liquidità sui mercati finanziari e del minore costo dei finanziamenti. BOX Le tipologie di finanziamento del settore idrico L adeguamento infrastrutturale del sistema idrico richiede un impegno di risorse finanziarie ampiamente superiore a quello che il sistema può sostenere endogenamente, attingendo al finanziamento pubblico, alle disponibilità finanziarie delle gestioni, ai proventi della tariffa. Appare dunque inevitabile, se non auspicabile, il ricorso al credito. Il finanziamento degli investimenti attraverso il capitale di debito può assumere principalmente due canali: Finanziamenti corporate, per i quali la garanzia del creditore è rappresentata dai flussi di cassa dell impresa finanziata e la valutazione del merito di credito si basa su un complesso di indicatori di sostenibilità economica finanziaria e patrimoniale; Finanza di progetto (project finance), laddove la garanzia per il creditore è rappresentata dai flussi di cassa generati dall opera finanziata. Tra le classiche operazioni di corporate finance rientrano l accensione di linee di credito con il sistema bancario e l emissione di prestiti obbligazionari. Storicamente, nel settore idrico italiano il credito bancario di tipo corporate ha sempre trovato difficoltà ad espandersi a causa dell elevato livello di frammentazione del settore, del basso grado di patrimonializzazione delle gestioni 33 e dei tempi lunghi di rientro degli investimenti. Generalmente i limiti di questa modalità di finanziamento vertono sul ristretto orizzonte temporale, 3-5 anni, largamente inferiore alla vita utile delle infrastrutture idriche, anni, e sulla ridotta patrimonializzazione delle gestioni. Queste condizioni hanno storicamente limitato 33 Si ricorda che gli impianti di pertinenza del servizio idrico sono beni demaniali e come tali non possono essere oggetto di garanzia. 53

57 l accesso al credito bancario delle gestioni mono-servizio di minori dimensioni, rimanendo uno strumento per aziende strutturate e patrimonializzate. Le piccole gestioni, in particolari in house, in passato hanno molto spesso sopperito a questi limiti rivolgendosi ad istituti di credito pubblico, come la Cassa Depositi e Prestiti (CDP), o ad istituti di credito locale, beneficiando di garanzie prestate dall ente pubblico di riferimento (Ente locale, Regione). In alternativa, per le realtà minori sono possibili altri canali di finanziamento di carattere corporate, rappresentati da mini-bond e hydro-bond. I mini-bond sono obbligazioni emesse da società di capitali di piccole e medie dimensioni per un ammontare che eccede i limiti previsti per le società non quotate, senza la necessità di prestare garanzie accessorie e beneficiando di un trattamento fiscale agevolato. Gli hydro-bond sono invece titoli obbligazionari la cui emissione è riservata a società concessionarie del servizio idrico integrato, la cui sottoscrizione è riservata agli utenti del servizio, sotto forma di obbligazioni convertibili. Quest ultimo strumento non ha mai trovato applicazione, per gli evidenti limiti stringenti che lo caratterizzano. Un alternativa al canale corporate è la finanza di progetto (project finance), in cui è l opera con i suoi flussi di cassa a garantire il rimborso del prestito. La peculiarità di questo strumento è l elevato livello di leva finanziaria consentito e quindi il maggior livello di esposizione al rischio assunto dal finanziatore. La limitata diffusione della finanza di progetto nel settore idrico è dovuta a tempi più lunghi e procedure meticolose nella fase di valutazione della bancabilità del progetto, motivi che lo rendono sostenibile solo per progetti di dimensioni apprezzabili (oltre i 50 milioni di euro). Inoltre, la maggior rischiosità assunta dal finanziatore implica vincoli alle scelte aziendali che rendono la finanza di progetto residuale per le realtà strutturate con facile accesso ai mercati di capitali, riservandola alle realtà di medie dimensioni prive dell accesso ai mercati dei capitali, con un fabbisogno di investimento ambizioso e un solida cultura finanziaria e manageriale. Infine, i project bond sono obbligazioni destinante a finanziare progetti infrastrutturali di pubblica utilità. Rispetto alle emissioni di obbligazioni sono più onerosi in ragione della necessità di un rating di progetto e sembrano non essere graditi dagli investitori istituzionali laddove il merito creditizio per il progetto in fase di costruzione sia inferiore al giudizio di investment grade. Per questo motivo i project bond non hanno ancora trovato sviluppo e rappresentano perlopiù una modalità di rifinanziamento di opere già realizzate. BOX Il finanziamento Viveracqua Un caso di studio è rappresentato dal consorzio Viveracqua, che riunisce sotto un unico cappello finanziario quattordici gestioni idriche venete, e che è stato protagonista nel 2014 di un operazione di finanziamento ibrida in cui all emissione di un mini-bond ha affiancato l intervento di un SIF. Nello specifico, Viveracqua ha emesso un mini bond per un totale di 150 milioni (su 300 da investire nello sviluppo della rete idrica e fognaria), sottoscritti da una società veicolo (SPV) che ha emesso un titolo di cartolarizzazione acquistato per il 95% dalla Banca Europea per gli 54

58 Investimenti e per il restante 5% da Banca Etica, dal fondo pensioni Veneto solidarietà, Veneto Banca e Bcc di Brendola. La durata delle obbligazioni è di 20 anni, con una vita media ponderata di anni. I flussi di cassa derivanti dal rimborso del capitale e interessi, a tasso fisso, vengono utilizzati per remunerare i titoli, il cui rimborso è ulteriormente garantito da una riserva di cassa, in percentuale sul totale delle obbligazioni e titoli emessi. Veneto Sviluppo (società finanziaria della Regione Veneto) e le società emittenti hanno costituito, in data di emissione, una riserva di cassa, che sarà progressivamente restituita agli emittenti dopo che i titoli saranno ammortizzati per il 50%. Tale riserva svolge il ruolo di credit enhancement, per rafforzare le garanzie del pagamento degli interessi sui titoli e del rimborso del capitale e permettere di ridurre il rischio legato alla durata degli affidamenti (nella maggior parte dei casi, infatti, la durata delle operazioni è maggiore di quella degli affidamenti). La SPV utilizzerà il credit enhancement per coprire qualsiasi ritardo o default degli emittenti: a tal fine, la SPV dovrà utilizzare, nell ordine, l importo versato dalla società in ritardo o default, quindi quello versato da Veneto Sviluppo e, infine, in proporzione al loro apporto, quello versato dalle altre società emittenti. Per tutelare gli investitori, ogni società è stata oggetto di un rating unsolicited: gli importi di ogni obbligazione sono rapportati al rating e all ammontare degli investimenti da realizzare. Gli investitori, inoltre, hanno la possibilità di diversificare il rischio tramite l investimento in ABS garantito da un pool di obbligazioni. Il supporto di credito alle ABS è costituito da una garanzia per cassa del 20%. In futuro, se tali bond dovessero rivelarsi efficaci, l adozione di questi strumenti potrebbe essere incentivata tramite opportuni vantaggi fiscali, ad esempio di una tassazione agevolata sugli interessi, come suggerito dallo stesso presidente dell AEEGSI. 55