PARTE I L EMERGENZA NELLA TEORIA GIURIDICA CAPITOLO I PRESUPPOSTI TEORICI 1. Questioni di metodo.... 3 2. Il concetto di «emergenza» nel linguaggio comune e in quello giuridico. Una prima definizione... 13 3. Le dottrine classiche sull emergenza: il decisionismo schmittiano... 17 4. La dottrina della «ragion di Stato» e le teorie della necessità... 21 5. Il diritto oggettivo tra concezione metafisica e concezione materialistica... 26 6. L emergenza giuridica come oggetto di analisi... 37 CAPITOLO II FENOMENOLOGIA DELL EMERGENZA 1. Le forme concrete della straordinarietà giuridica nella storia delle istituzioni pubbliche... 43 2.1. La crisi della polis el esperienza della tirannide nella Grecia antica. 46 2.2. L ambiguità della tirannide come risposta eccezionale ad una situazione complessa... 55 3.1. Il dictator della Repubblica romana dei secoli V-III a.c.... 59 3.2. Le dittature costituenti di Silla (82-79 a.c.) e di Cesare (49-44 a.c.). 65 3.3. La dittatura temporanea come paradigma dell emergenza relativa. I regimi di normalità straordinaria... 71 4. La crisi della straordinarietà giuridica fino alla Rivoluzione francese del 1789. Considerazioni critiche... 75 5.1. La Gran Bretagna rivoluzionaria del XVII secolo e la dittatura di Oliver Cromwell... 82 5.2. La natura costituente del regime del Lord protettore e la «emergency clause» dell art. XXX... 87 5.3. Il sistema del Cabinet e la prassi del bill of indemnity nel Regno unito del XVIII secolo: lo stato d eccezione extra ordinem... 90 6. Il Comitato di salute pubblica nella Francia rivoluzionaria (1793-1795)... 95
X 7.1. Il potere di sospensione e lo stato d assedio nella Costituzione napoleonica dell anno VIII (1799)... 101 7.2. L evoluzione dell état de siége nelle Costituzioni francesi del 1814, del 1830 e del 1848.... 107 7.3. La riscoperta francese degli istituti straordinari: dalla mera previsione dello stato d eccezione alla sua disciplina tassativa... 113 8.1. Dalla Costituzione di Weimar (1919) allo stato d emergenza e alla concessione dei pieni poteri nel 1933... 119 8.2. La natura illegale degli stati d eccezione proclamati nel febbraiomarzo del 1933 ed il ruolo dell art. 48 della Costituzione di Weimar. 129 CAPITOLO III MODELLI, TIPOLOGIE E CATEGORIE DELL EMERGENZA 1.1. Modello monistico e modello dualistico. La relatività delle soluzioni in concreto adottate... 138 1.2. Modello conservativo e modello evolutivo. La funzione dello stato d eccezione e la dinamica del gioco a somma zero... 143 1.3. Tipologie: l emergenza giuridica, la crisi costituzionale, la revisione illegale e l emergenza assoluta... 149 1.4. L emergenza relativa come unica tipologia passibile di analisi giuridica... 155 1.5. Un modello per la successione logica e cronologica durante l emergenza... 158 2.1. Il fatto emergenziale: «il diritto vigente è inadeguato»... 162 2.2. a) L emergenza come fatto sopravvenuto... 164 2.3. b) L emergenza come fatto provvisorio. La natura critica... 166 2.4. c) L emergenza come fatto non previsto... 168 2.5. d) L emergenza come fatto antigiuridico.... 173 2.6. La relatività dell accertamento dell emergenza... 177 3.1. Il giudizio di necessità: «è doveroso intervenire con mezzi giuridici straordinari»... 179 3.2. La distinzione tra causalità comune e causalità giuridica... 181 3.3. La distinzione tra necessità naturale e necessità giuridica... 185 3.4. Il doppio grado di doverosità insito nel giudizio di necessità... 191 3.5. L urgenza come concetto implicito alla necessità... 194 3.6. La discrezionalità del giudizio sulla necessità (relatività)el assolutezza della nozione... 196 3.7. La natura politica del giudizio sulla necessità. La responsabilità e l obbligo di motivazione... 202 4.1. Lo stato d eccezione: «si sospenda e/o si deroghi provvisoriamente il diritto vigente»... 206 4.2. Le disposizioni predisposte che attribuiscono competenze d emergenza... 207 4.3. L atto giuridico che apre lo stato d emergenza: l instaurazione espressaequellaimplicita... 210 4.4. Le modalità di instaurazione dello stato d emergenza.... 214
XI 4.5. La natura antinomica dello stato d eccezione: sospensione e deroga. 215 4.6. Segue: distinzione con abrogazione, modifica e rottura della Costituzione... 220 4.7. Dalla temporaneità dello stato d eccezione alla sua funzione conservativa: norme speciali e norme eccezionali... 223 4.8. La funzionalizzazione dello stato d eccezione ovvero la sussidiarietà del diritto emergenziale... 227 4.9. Il diritto d emergenza come sottosistema dell ordinamento giuridico. 232 4.10. I limiti dello stato d eccezione ovvero il minimo costituzionale... 237 4.11. Il controllo giurisdizionale sullo stato d eccezione... 244 5. Gli istituti eccezionali come elementi di un sistema: la «costituzione d emergenza» ela«legislazione d emergenza»... 247 PARTE II L EMERGENZA NELLA COSTITUZIONE ITALIANA CAPITOLO IV LO STATO DI GUERRA 1. L emergenza bellica... 253 2.1. Il fatto bellico. Lo stato di guerra del diritto internazionale... 256 2.2. La guerra come fatto emergenziale tipico... 260 2.3. La guerra difensiva come presupposto tassativo. Le missioni di polizia internazionale e la guerra giusta... 265 2.4. Ancora sulla tassatività del presupposto: l incostituzionalità dello stato d assedio... 279 3.1. La necessità bellica e l art. 78 della Costituzione.... 287 3.2. Il giudizio sulla necessità bellica: complessità dell analisi... 289 3.3. La natura politica del giudizio e il significato della titolarità parlamentare... 292 3.4. Precisazioni sul concetto di necessità bellica: il doppio grado di doverosità el art. 52 della Costituzione... 296 4.1. Lo stato di guerra: l instaurazione, la cessazione ed il controllo sulla delibera parlamentare... 300 4.2. Il contenuto del regime di guerra: le discipline predisposte ed i «poteri necessari».... 307 4.3. I limiti dei «poteri necessari» ovvero il minimo costituzionale inderogabile. La sospensione della Costituzione.... 316 CAPITOLO V LA DECRETAZIONE D URGENZA 1. La decretazione d urgenza come istituto emergenziale generale. La riserva di competenza del Governo.... 323
XII 2.1. I «casi straordinari» come presupposto legittimante. Gli abusi della prassi... 332 2.2. Tipizzazione dei «casi straordinari»: i fatti naturali, i fatti connessi con l attività umana e le emergenze pubbliche... 341 3.1. La «necessità ed urgenza» come sintesi del giudizio governativo.. 352 3.2. La necessità, un concetto assoluto che è oggetto di un giudizio relativo. Necessità di provvedere e necessità del provvedimento... 358 3.3. La responsabilità che consegue al giudizio di «necessità ed urgenza». La motivazione del decreto-legge... 364 4.1. I «provvedimenti provvisori con forza di legge»: instaurazione, provvisorietà e fase di controllo... 370 4.2. Un ipotesi di autoattivazione controllata: la legge di conversione del decreto... 376 4.3. Il contenuto e i limiti del decreto-legge... 380 CAPITOLO VI LO SCIOGLIMENTO DEL CONSIGLIO REGIONALE E LA RIMOZIONE DEL PRESIDENTE DELLA GIUNTA 1. Lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta come istituto emergenziale speciale.... 391 2.1. I fatti emergenziali: a)gli«atti contrari alla Costituzione» ele«gravi violazioni di legge»... 400 2.2. b) le«ragioni di sicurezza nazionale» e la guerra civile... 403 3. La necessità dello scioglimento... 407 4.1. Il decreto del Presidente della Repubblica e l instaurazione del regime eccezionale.... 411 4.2. La struttura bifasica (dissoluzione e commissariamento) ed il contenuto del regime eccezionale. Il potere di decretazione d urgenza regionale... 415 CAPITOLO VII IL POTERE NECESSITATO D ORDINANZA 1. Il potere necessitato d ordinanza... 421 2.1. I presupposti, il giudizio di necessità ed il contenuto del potere di ordinanza secondo la disciplina tradizionale... 424 2.2. Segue: secondo la legge n. 225 del 1992 istitutiva del Servizio nazionale della protezione civile... 432 3. La tesi della costituzionalità secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale... 437 4.1. I limiti delle ordinanze necessarie: a) la riserva di decreto-legge in «casi straordinari di necessità ed urgenza».... 443 4.2. b) il principio di legalità e la lesione della forza di legge... 449 5. Il potere necessitato d ordinanza conforme alla Costituzione... 453
XIII CAPITOLO VIII LA LEGISLAZIONE IN TEMA DI EMERGENZA 1. La legislazione in tema di emergenza: le leggi in materia di calamità naturali... 459 2. La legislazione d emergenza in senso stretto quale «tecnica sostitutiva» dei tradizionali istituti emergenziali. Inconvenienti... 462 3.1. Le leggi d emergenza come strumento straordinario atipico: la legge Anselmi e gli stanziamenti straordinari di fondi e personale.... 465 3.2. La legislazione antiterrorismo... 470 3.3. La legislazione contro la mafia... 487 4. La contingenza e la marginalità sistematica della legislazione d emergenza. L interpretazione d emergenza... 495 Appendice... 501 Tabella sinottica I a... 501 Tabella sinottica I b.... 502 Tabella sinottica I c... 503 Tabella sinottica II... 504 Bibliografia... 505