Presentazione..................................... XVII I. LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA COME STRUMENTO CONFORMATIVO E LIMITATIVO DELLA PROPRIETÀ Sezione 1 IL SISTEMA PIANIFICATORIO URBANISTICO: QUADRO SINTETICO DEI PROFILI FUNZIONALI (di G. Pagliari) 1.1. La pianificazione urbanistica: profili generali. Concetto di pianificazione e di piano. Inquadramento della pianificazione urbanistica nell ambito dell attività amministrativa. Classificazioni principali della pianificazione urbanistica................. 3 1.2. Gli strumenti della pianificazione urbanistica............ 7 1.2.1. La gerarchia tra i piani. La pianificazione per direttive, operativa e attuativa. La pianificazione spaziale e la pianificazione temporale....................... 7 1.2.2. La distinzione tra piani territoriali e piani regolatori. Il piano territoriale di coordinamento. Il piano territoriale di coordinamento provinciale.................. 11 1.2.3. Il piano regolatore generale (p.r.g.). La zonizzazione e le localizzazioni............................ 17 1.2.4. Il piano regolatore nella legislazione regionale. Dallo strumento pianificatorio generale agli strumenti pianificatori generali: piano strutturale comunale e piano operativo comunale.......................... 26 1.2.5. I piani attuativi........................... 35 1.3. Conformazione del territorio e Conformazione della proprietà. Considerazioni di sintesi e prodromiche rispetto al tema pianificazione urbanistica-proprietà edilizia............. 38
VI INDICE Sezione 2 LA PIANIFICAZIONE E LA PROPRIETÀ EDILIZIA. IL TEMA DELLA CONFORMAZIONE-LIMITAZIONE DELLA PROPRIETÀ PRIVATA ALLA LUCE DELLA COSTITUZIONE. I C.D. VINCOLI URBANISTICI (di G. Pagliari) 2.1. Considerazioni introduttive. La portata giuridica degli strumenti pianificatori. Le zone bianche. Cenni su il diritto di proprietà edilizia tra Statuto Albertino e Costituzione Repubblicana.... 41 2.2. Costituzione, pianificazione urbanistica e proprietà fondiaria: posizione del problema. Limitazione e conformazione...... 46 2.3. I c.d. vincoli urbanistici o vincoli urbanistici in senso tecnico.. 51 2.4. I c.d. vincoli urbanistici secondo il Consiglio di Stato....... 55 2.4.1. Il problema del verde..................... 57 2.5. I c.d. vincoli urbanistici tra pronunzie della Corte Costituzionale e interventi legislativi: dalla sentenza 29 maggio 1968, n. 55, al Testo Unico dell Edilizia e al Testo Unico sull Espropriazione per pubblica utilità............................. 59 2.5.1. L imposizione del vincolo.................... 59 2.5.2. La reiterazione del vincolo: limiti e condizioni della sua ammissibilità............................ 65 2.6. La nuova disciplina dei vincoli urbanistici preordinati all espropriazione. I modi di imposizione del vincolo. I profili procedimentali................................... 71 2.6.1. L obbligo di comunicazione dell avvio del procedimento............................... 73 2.7. L efficacia temporale dei vincoli preordinati all espropriazione. La decadenza del vincolo ed i suoi effetti.............. 77 2.7.1. La reiterazione del vincolo. Il diritto all indennizzo... 77 2.7.2. La realizzazione di un opera diversa da quella che ha determinato l imposizione del vincolo............ 79 2.8. I c.d. vincoli urbanistici procedimentali e quelli comportanti l inedificabilità assoluta dopo l entrata in vigore del t.u. sull Espropriazione per pubblica utilità.................... 80 2.9. Riflessioni conclusive. I vincoli urbanistici: una questione ancora aperta..................................... 84
VII Sezione 3 LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA E IL FEDERALISMO FISCALE: L EFFETTO CONFORMATIVO COME ELEMENTO DI VALORIZZAZIONE (di G. Pagliari) 3.1. Il federalismo demaniale: inquadramento............... 95 3.1.1. I beni oggetto di cessione gratuita. I beni esclusi o non cedibili................................ 96 3.2. I criteri di individuazione degli Enti cessionari........... 98 3.3. Trasferimento dei beni agli Enti cessionari. Revoca dell assegnazione.................................... 99 3.4. Status dei beni trasferiti.......................... 102 3.5. Diritti e doveri dell Ente cessionario. La vendita e il conferimento ai fondi di investimento immobiliare. La questione della valorizzazione tramite la pianificazione urbanistica......... 103 II. LA PROPRIETÀ NELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA DI AREA VASTA Sezione 4 LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE (di G. Ciaglia) 4.1. Cenni introduttivi sulla pianificazione territoriale.......... 111 4.2. La natura giuridica del piano territoriale di coordinamento... 113 4.3. Contenuti, procedimento di approvazione ed estensione del piano territoriale di coordinamento.................. 115 4.4. L evoluzione della pianificazione territoriale sino all introduzione del piano territoriale di coordinamento provinciale...... 117 4.5. Il piano territoriale di coordinamento provinciale......... 120 4.6. Il contenuto e l oggetto della pianificazione territoriale provinciale. Il rapporto con la pianificazione urbanistica comunale.. 123 4.7. La possibilità di approvare il piano con legge regionale..... 126 4.8. L ulteriore evoluzione della pianificazione territoriale. Le intese di cui all art. 57 del d.lg. n. 112/98.................. 128 4.9. Le problematiche legate all applicazione della norma e l abbandono del modello dell intesa....................... 130
VIII INDICE Sezione 5 IL PIANO URBANISTICO DI ROMA CAPITALE E LE SPECIALI FUNZIONI URBANISTICHE DELLA CAPITALE (di S. Bellomia) 5.1. Roma Capitale della Repubblica.................... 135 5.2. Le vicende della inattuazione costituzionale............. 138 5.3. Il disegno di legge Calderoli sul cosiddetto federalismo fiscale e le speciali funzioni urbanistiche della Capitale.......... 140 5.4. La vicenda dei decreti delegati..................... 141 5.5. In particolare, lo schema del decreto legislativo approvato dal Consiglio dei Ministri nel novembre 2011.............. 144 III. PROPRIETÀ E PIANO REGOLATORE GENERALE COMUNALE Sezione 6 PROFILI GENERALI (di G. Mari) 6.1. Evoluzione.................................. 151 6.2. Aspetti procedimentali........................... 165 6.2.1. Autonomia comunale e rapporto con i piani di area vasta e i piani settoriali......................... 165 6.2.2. La discrezionalità comunale nelle scelte di piano..... 170 6.2.3. Il sub-procedimento comunale: adozione del piano e osservazioni degli interessati. Natura delle osservazioni, loro esame e obbligo motivazionale.............. 178 6.2.4. Il sub-procedimento di approvazione............. 192 6.2.5. La tempistica procedimentale nella legge statale...... 200 6.2.6. Il p.r.g. quale atto complesso a complessità ineguale nella legislazione statale......................... 200 6.2.7. Il procedimento di formazione degli strumenti di pianificazione generale comunale nella legislazione regionale. 205 6.2.8. Natura del p.r.g. quale atto complesso e legislazione regionale............................... 210 6.2.9. Le misure di salvaguardia.................... 214 6.3. Aspetti strutturali.............................. 223
IX 6.3.1. Struttura del p.r.g.: parte grafica e parte normativa. Le norme tecniche di attuazione nella l.u.f. e nella più recente legislazione regionale................... 223 6.3.2. Piano regolatore generale e motivazione delle scelte di piano................................. 226 6.4. Profili funzionali............................... 234 6.4.1. Conformazione della proprietà e del territorio....... 234 6.4.2. La zonizzazione e le localizzazioni. La funzione di gestione................................ 236 6.4.3. L efficacia temporale del p.r.g.................. 243 6.4.4. La reiterazione del vincolo preordinato all esproprio o sostanzialmente espropriativo.................. 250 6.4.5. Distinzione concreta tra prescrizioni meramente conformative e prescrizioni sostanzialmente espropriative.... 261 6.4.6. La perequazione urbanistica e le compensazioni come ulteriori fattori determinanti la destrutturazione del p.r.g.................................. 270 6.4.7. Le varianti.............................. 275 6.4.8. La natura giuridica del p.r.g.: tertium genus........ 281 6.5. La pianificazione comunale nella legislazione regionale dopo la riforma costituzionale del Titolo V: i piani regolatori di nuova ed ultima generazione............................. 290 6.5.1. La legislazione regionale e i nuovi modelli di pianificazione comunale........................... 290 6.5.2. Gli accordi a monte...................... 308 Sezione 7 ASPETTI ECONOMICI E FINANZIARI DELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA COMUNALE. I COSTI DELLA PIANIFICAZIONE (di L. Mundula) 7.1. Premessa................................... 313 7.2. Istituzioni, regolamentazioni e pianificazione............ 315 7.3. Il processo di pianificazione....................... 319 7.4. I costi degli esiti della pianificazione.................. 330 7.5. La valutazione come elemento per la minimizzazione dei costi. 339 7.6. Conclusioni.................................. 343
X INDICE Sezione 8 LA PIANIFICAZIONE CONSENSUALE, PREMIALE E PER ACCORDI: PEREQUAZIONE, COMPENSAZIONE, ALTRE FORME DI URBANISTICA CONTRATTATA E DI PREMIALITÀ EDILIZIA (di S. De Paolis) 8.1. L intrinseca discriminatorietà della pianificazione.......... 345 8.2. Perequazione e compensazione..................... 351 8.3. Modelli attuativi della perequazione urbanistica.......... 355 8.4. Perequazione di comparto e perequazione estesa.......... 361 8.5. (segue) Altri modelli attuativi...................... 368 8.6. Alcune esperienze regionali a confronto............... 372 8.7. Il mercato dei diritti edificatori..................... 385 8.8. Cessione di cubatura e trasferimento di diritti edificatori..... 393 8.9. La circolazione dei diritti edificatori.................. 407 8.10. Pianificazione del territorio, interessi pubblici e interessi privati. 421 8.11. Pianificare per accordi, dalla fase attuativa alla codeterminazione degli assetti urbanistici........................... 424 8.12. I nuovi problemi dell urbanistica consensuale............ 426 8.13. Soluzioni e prospettive future...................... 437 Sezione 9 GLI STANDARD URBANISTICI (di G. Farri) 9.1. Introduzione................................. 445 9.2. Gli standard generali (o a operatività immediata).......... 449 9.2.1.... nella c.d. Legge-ponte..................... 449 9.2.2.... nella l. 10/1977......................... 450 9.2.3.... nel c.d. Testo unico dell Edilizia.............. 451 9.2.4.... centro abitato e centro storico............... 455 9.3. Gli standard speciali (o a operatività differita)............ 457 9.3.1. Le c.d. zone di recupero del patrimonio edilizio esistente. 467 9.3.2. L edilizia residenziale pubblica come nuovo standard urbanistico.............................. 469 9.3.3. La c.d. monetizzazione degli standard............ 471 9.4. I parcheggi.................................. 473
XI Sezione 10 LE MISURE DI SALVAGUARDIA (di M. Sollini) 10.1. Premessa................................... 479 10.2. Natura e finalità delle misure di salvaguardia............ 480 10.3. I presupposti di applicazione delle misure di salvaguardia.... 487 10.3.1. La pendenza di un procedimento per il rilascio di un permesso di costruire....................... 488 10.3.2. La coesistenza di uno strumento urbanistico vigente e di uno già adottato, in attesa di approvazione......... 497 10.3.3. Il contrasto tra l intervento che si richieda di assentire con il rilascio del permesso di costruire ed una o più previsioni dello strumento urbanistico adottato...... 503 10.4. La durata delle misure di salvaguardia................ 505 10.5. Le misure di salvaguardia speciali (o regionali)........... 507 10.6. Profili processuali: in particolare, l impugnazione del piano adottato e delle misure di salvaguardia................... 509 IV. PROPRIETÀ E PIANIFICAZIONE ATTUATIVA Sezione 11 IL PIANO DI LOTTIZZAZIONE E LE CONVENZIONI URBANISTICHE DI LOTTIZZAZIONE (di G. Mari) 11.1. Il piano di lottizzazione nella legge urbanistica fondamentale: evoluzione................................... 517 11.2. Presupposti che rendono indefettibile il piano di lottizzazione. 523 11.3. Il procedimento di formazione del piano di lottizzazione. Il piano ad iniziativa privata......................... 536 11.4. La convenzione di lottizzazione..................... 542 11.5. La lottizzazione ad iniziativa comunale................ 548 11.6. La tempistica procedimentale...................... 549 11.7. La valutazione ambientale strategica.................. 551 11.8. L efficacia temporale del piano di lottizzazione........... 552 11.9. La natura giuridica delle convenzioni di lottizzazioni....... 556 11.9.1. La tesi privatistica......................... 556
XII INDICE 11.9.2. La tesi pubblicistica: la convenzione come accordo ex art. 11 l. n. 241/1990.......................... 558 11.9.3. Gli effetti obbligatori derivanti dalla convenzione.... 562 11.9.4. La realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione secondo la Corte di giustizia: una conferma della natura contrattuale e della sinallagmaticità della convenzione................................... 564 11.10. La tutela giurisdizionale delle parti nella fase esecutiva della convenzione................................. 569 11.10.1. Premessa sugli accordi ex art. 11 l. n. 241/1990 e rimedi giurisdizionali in caso di inadempimento degli accordi. 569 11.10.2. La natura di accordo ex art. 11 l. n. 241/1990 delle convenzioni e la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo sulle relative controversie. I fondamenti normativi della giurisdizione del g.a............. 576 11.10.3. Le azioni esperibili in caso di inadempimento della convenzione in base al c.p.a.................. 581 11.11. Rilevanza dell interesse dei terzi all esecuzione della convenzione e relative forme di tutela......................... 596 Sezione 12 ALTRI PIANI SPECIALI (di B. Graziosi) 12.1. Piani di zona per l edilizia economica e popolare......... 601 12.1.1. Assunzione nella pianificazione urbanistica......... 601 12.1.2. Il piano di zona: i soggetti obbligati; il contenuto del p.e.e.p.; la dimensione del piano in relazione al fabbisogno; il rapporto con il piano regolatore generale e la localizzazione ex art. 51 l. n. 865/1971; il procedimento............................... 606 12.1.3. L attuazione del piano...................... 619 12.2. I piani per gli insediamenti produttivi................. 627 12.2.1. Funzioni e ruolo nel sistema complessivo della legislazione urbanistica............................ 627 12.2.2. Contenuto, dimensionamento e procedimento....... 631 12.2.3. L attuazione del piano e la convenzione con l assegnatario................................ 634 12.3. Il piano di recupero del patrimonio edilizio............. 639 12.3.1. Specialità del piano........................ 639 12.3.2. Necessità della zonizzazione di recupero.......... 642 12.3.3. La perimetrazione e il piano di recupero.......... 644
XIII 12.3.4. Approvazione e contenuto del piano di recupero..... 646 12.3.5. La attuazione dei piani di recupero.............. 649 Sezione 13 I PROGRAMMI DI RIQUALIFICAZIONE URBANA (di G. Graziosi) 13.1. Natura e differenze con i piani urbanistici.............. 653 13.2. Elementi costitutivi dei programmi di riqualificazione....... 657 13.2.1. La finalità di riqualificazione dell esistente......... 657 13.2.2. La pluralità delle funzioni e l integralità dell intervento................................... 658 13.2.3. La scala urbanistica dell intervento.............. 660 13.2.4. Carattere attuativo ed esaustivo delle previsioni dei programmi.............................. 661 13.2.5. La sinergia pubblico-privata.................. 661 13.2.6. Il ricorso a moduli consensuali e la negoziazione del programma complesso...................... 662 13.2.7. La programmazione finanziaria e temporale degli interventi............................... 665 13.3. Il discusso carburante della riqualificazione urbana: gli indici edificatori premiali............................. 666 13.4. Il rapporto con la pianificazione urbanistica ed il regime dei suoli...................................... 669 13.5. Il predominio pubblico e il declino dell iniziativa proprietaria. Il rapporto con la disciplina delle Società di Trasformazione Urbana..................................... 673 13.6. Il vincolo di zona per riqualificazione ed il problema della sua natura conformativa od espropriativa................. 677 13.7. I singoli programmi di riqualificazione................ 679 13.7.1. Programmi integrati di intervento (pr.int.)......... 679 13.7.2. Programmi di recupero urbano (p.r.u.)........... 683 13.7.3. Programmi di riqualificazione urbana (p.ri.u.)....... 685 13.7.4. I Contratti di quartiere (Cdq I e II)............. 687 13.7.5. I programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (p.r.u.s.s.t.)............. 688 13.7.6. Programmi di riabilitazione urbana (p.ria.)......... 691 13.8. I programmi di riqualificazione nella disciplina regionale: cenni sul rapporto con la disciplina urbanistica ed il regime dei suoli......................................... 693
XIV INDICE Sezione 14 L ATTUAZIONE NEL TEMPO: I PROGRAMMI PLURIENNALI DI ATTUAZIONE (di S. De Paolis) 14.1. Finalità dei programmi pluriennali di attuazione.......... 701 14.2. Formazione e contenuto dei programmi pluriennali........ 707 14.3. Gli effetti dei programmi pluriennali di attuazione........ 712 V. LE FORME DELL EDILIZIA SOCIALE: HOUSING SOCIALE E PIANO CASA Sezione 15 L EDILIZIA SOCIALE (di G. Saporito) 15.1. Premessa e inquadramento........................ 719 15.2. Edilizia sociale e nozione di alloggio sociale............. 722 15.3. Edilizia sociale e Costituzione...................... 725 15.4. Edilizia sociale ed urbanistica...................... 726 15.5. Le norme: Piano Casa (d.l. n. 112/2008) e Piano città (d.l. n. 70/2011 e d.l. n. 83/2012)........................ 726 15.6. I Fondi immobiliari............................. 728 15.7. I Fondi immobiliari locali......................... 730 15.8. Le procedure per la selezione degli operatori dei Fondi..... 731 15.9. Promotore, società di progetto, società di trasformazione urbana..................................... 734 Sezione 16 IL PIANO CASA (di R. Invernizzi) 16.1. Il piano casa: precisazioni terminologiche e concettuali e sviluppo normativo................................... 737 16.2. L edilizia al servizio dello sviluppo economico; spunti per l analisi economica compiuta delle relative norme............ 742 16.3. I parametri costituzionali rilevanti e i dubbi di costituzionalità della disciplina; impatto sull interpretazione............. 744 16.4. L esame della normativa; premesse................... 750
XV 16.5. Le più rilevanti differenze rispetto alle disposizioni di principio dell intesa Stato-Regioni del 2009.................... 752 16.6. I presupposti applicativi della nuova disciplina; implicazioni problematiche applicative......................... 756 16.7. (segue) Le ipotesi di non applicabilità della norma......... 762 16.8. I contenuti della disciplina premiale.................. 765 16.9. Ulteriori disposizioni e regime valevoli in attesa o sostituzione delle norme regionali............................ 769 Indice analitico.................................... 773